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伦敦兴衰启示:从疏解人口到重聚人口

2017-10-28 15:54:19

在金丝雀码头,环绕四周的起重机与林立的摩天楼一道组成了伦敦的新金融城,汇丰、花旗、巴克莱等跨国银行已落户于此。未来几年,伦敦绿地中心、钻石大楼、摩根大通等项目也将渐次登场。《财经》杂志文章称,这座曾经没落的港口正发展成为伦敦新地标。

新金融城西北方向6公里外为肖尔迪奇区,这一区域与伦敦中心金融城仅隔2.5公里,原为重工业区和贫民区。在经历了半个多世纪的废弃后,肖尔迪奇区得以“重见天日”,被地方和大伦敦市政府寄予厚望,希望发展成“未来硅谷”,并试图通过加大基础建设、减免税收、租金等多重政策吸引科技企业入驻。

与金丝雀码头和肖尔迪奇区相似,伦敦多地均在推进城市再开发,其中泰晤士河南岸最为集中,起重机与大本钟、威斯敏斯特大教堂等地标隔河相望,成为南岸区域最常见的城市元素。

资料图 @视觉中国

伦敦市区大兴土木的背后,是当地政府期待的产业聚集、人才汇聚,进而带动经济发展、城市复兴的愿景。也是在某种程度上对过去城市发展思路的修正。1946年至上世纪90年代的几十年间,伦敦进行了计划色彩浓厚的卫星城建设、新城规划、人口疏解和产业转移。这一被视为世界城市规划经典案例的新城计划,解决了当时困扰伦敦的人口过分集中、交通拥堵和环境污染等问题。如今,伦敦的方案仍被包括北京在内的多个国家及城市借鉴和效仿。

回望当时的城市发展策略,多位英国学者表示,那是一把双刃剑。利物浦大学规划系主任戴夫·肖甚至直言,早期的规划中,最经得起检验的只有用以控制伦敦继续向外扩张的“绿带”设计。回归当下,当年决策为伦敦带来的阵痛还持续发酵,但外界似乎无法感同身受。

新城运动与“英国病”

对于童年记忆中的伦敦,77岁的居民艾布纳·帕特尔形容为:房屋拥挤、交通繁忙、物资供不应求。第二次世界大战结束后,为了解决环境污染、人口膨胀、战后城市重建和战争带来的失业、疾病、贫困等多个问题,英国开始了一场大规模的城市建设运动。

彼时,作为政府主导下的国家战略,新城建设在英国获得了空前重视。在1946年后的20多年中,政府颁布了《新城法》和《新城开发法》,组建专门的新城委员会,制定了新城规划的基本原则。

这股新城建设的热潮,产生了14座新城,其中8座环绕伦敦,用来解决伦敦的城市问题,并计划疏散150万人口。

大伦敦规划提到的内城圈、城郊圈、绿带圈和乡村圈四个圈层结构共占地1579平方公里,面积为北京的十分之一,8个新城分布于乡村圈,与绿带圈共同控制城市蔓延、疏散人口和工业。当时的政府提出,新城规划的目标是建设一个既能生活又能工作、平衡的和独立自足的新城,工作岗位需要来自多种工业渠道;新城不能是单一阶级的社会,应该吸收各种阶级和阶层的人来居住和工作。

为促进人口疏散,政府规定服务业、工业企业不能进驻伦敦,而卫星城则会给予这些企业税收优惠,并向迁入的人口提供住房等优惠政策。此外,伦敦开始出现大量宣传卫星城的海报。在这种引导下,上百万人口迁移到新城,去追寻更好的居住环境、更充足的就业岗位。

但早期的新城注重就业与居住的发展,忽视了购物、休闲娱乐设施的建设,这直接导致了“新城忧郁症”的出现。

比如,因规划经验不足,哈罗新城经过长期经营后,人口增长速度仍然缓慢,到1978年12月底人口仅为7万人,因为缺少丰富的城市生活且就业困难,出现了年轻人回流大城市的现象。

即使问题重重,新城在一定程度上仍解决了大城市的用地紧张、房价高涨、交通拥堵、人口膨胀等问题。数据显示,英国建设的全部新城安置了225万人口,提供了111万个就业岗位,吸纳包括宝洁、葛兰素史克、奔驰、奥迪等在内的多家国际知名企业。

与此相伴,伦敦市区大量人口和工作流失,“这在一定程度上导致了伦敦的衰败”,有学者指出。

在新城计划实施的近40年中,因为产业和人才的转移及宏观经济政策的失误,伦敦内城出现了严重的财政问题、就业问题、发展不均衡及诸如犯罪、吸毒等社会问题。

在柯南·道尔笔下,雾都最危险之处,莫过于东区。时至今日,东伦敦仍是贫民窟的代名词,令游客及英国本地人却步。有学者认为,东伦敦和西伦敦的失衡在一定程度上可归因于政府将有限资源输出到新城,区域产业转型不彻底,从而剥夺了东区的发展空间。

东伦敦的白教堂地区距离伦敦市中心的金融城仅2公里,但却是著名的贫民区,臭名昭著的“开膛手杰克”便曾活动于此。这个区域聚集了大量的外来移民及伦敦的低收入人群,随处可见售卖廉价服装和日用品的店铺、搭建简易货架出售果蔬的商贩及街边随意散置着的货车、垃圾箱。破败的景象与2公里外繁华的中心金融城形成鲜明对比。

在伦敦,被时代抛弃过的区域不胜枚举,比较知名的一处为国王十字区,毗邻大英图书馆,距伦敦市中心3公里,区域内有两座相邻的大型火车站,圣潘克拉斯车站和国王十字车站。在维多利亚时期,国王十字区曾是重要的交通枢纽,从英格兰北部以及苏格兰东岸驶来的火车川流不息,不仅向伦敦输送乘客,更输送煤炭、啤酒等不可或缺的生活用品。但作为工业遗产,长期以来国王十字区充满了破败气息,小偷与酒鬼横行,成为了伦敦知名的红灯区,整个区域遍布毒品、低端夜店和艳舞俱乐部,居住者多为穷人。

1979年,面对破败的内城这一典型的“英国病”,新上台的撒切尔政府奉行新自由主义的政治经济策略,国家政策出现较大变化。《内城地区法》通过后,工党政府宣布要将更多资源投入内城区域,以促进内城复兴。

1980年,政府宣布新城委员会和开发公司至90年代前期全部解散,新城住房建设大量压缩,以后任何新城扩展项目政府不予贷款,只由私人投资来进行。

这标志着新城运动经过30多年的发展,在英国走向终结。

欢迎回归“国王十字”

一场宁静但深刻的城市革命在21世纪初的英国悄悄展开,这场社会运动的核心,即城市复兴。其目标为,在社会各个领域和层面、在城市各个地方,进行不懈的实践,令城市焕发生机和活力。

作为当时伦敦市市长的首席建筑和城市主义顾问及“英国城市工作组”负责人,理查德·罗杰斯完成了一份题为《迈向城市的文艺复兴》的研究报告,这份报告被称为“城市黄皮书”。其中将城市复兴的意义首次提到同文艺复兴相同的高度。

罗杰斯在这份报告的前言中指出:“要达到城市的复兴,并不仅仅关系到数字和比例,而是要创造一种人们所期盼的高质量和具有持久活力的城市生活。”

对于伦敦市曾经的发展策略,罗杰斯毫不掩饰自己的批判立场,他曾公开表示:“在城市发展战略规划方面,英国远远落后于荷兰的阿姆斯特丹,落后于西班牙的巴塞罗那,落后于丹麦的哥本哈根,大概落后这些城市20年。”

这份研究报告出台后,英国政府首次提出“让城市精英阶层重回城市中央”的城市复兴计划,希望在老城区再现新一轮繁华盛景。因此,回归城市中心成为此番伦敦复兴的主要特点之一,随之而来的是连续数年高强度的城市更新。

现在从北向南途经国王十字区时,“欢迎来到国王十字街”的巨幅标语和遍布起重机的施工现场交相辉映,国王十字区已成伦敦市中心150年来最大规模的区域开发项目之一。

在这一区域,圣潘克拉斯火车站经过七年的整修与改造,耗费5亿英镑后于2007年通车;2012年,耗费5.5亿英镑的国王十字火车站改造完工,并与圣潘克拉斯火车站接通。加上原有的6条地铁线路,形成了英国最大、最重要的综合交通转运站。

在国王十字重建区规划概览图中可以发现,整个街区的再开发项目占地27万平方米,以摄政河为分界线,基于“交通枢纽带动经济”的目标,运河以南地块主要用于开发办公楼,住宅区与相关配套被规划在运河以北。

罗杰斯主张的城市区块应把生活、工作、购物、学习和休闲重叠起来的原则在该区域得到贯彻。

在这之后,路易威登、亚马逊、脸书、环球唱片等知名企业及《卫报》《观察家报》纷纷选择入驻国王十字街。负责这一区域规划的规划师杰森·斯莱特表示:“在这之前没有人会把路易威登和国王十字联系在一起,但是现在我们做到了。”

在集聚产业、汇集人口后,国王十字街散发出了可以与伦敦中心威斯敏斯特区域相媲美的城市活力,而这份活力也在持续获得企业的青睐。

资料图 @视觉中国

谷歌在英国新的总部大楼位于圣潘克拉斯火车站与国王十字车站的交叉口,距离两个车站步行均不超过500米。这幢2017年刚刚投入使用的11层办公大楼,可容纳5000名员工。对于谷歌的入驻,英国房地产研究中心主任范慧勇表示,除去成熟的社区、完善的生态等天然吸引力外,谷歌入驻国王十字街可依托伦敦大学学院、剑桥大学(乘火车到国王十字街只需50分钟)强大的人才储备,以及大英图书馆的专利信息服务。

基于此,不难发现,城市中具有集聚效应的成熟区域仍是企业决定其市场行为的关键因素

多位学者均表示,中心区域的更新对城市的整体价值是最高的,更新带来的回报也最高。“对城市而言,最重要的还是中心区的核心凝聚力,人才和产业是需要聚集和交流的,有一定的集聚力才能产生一定的规模。”

此番城市复兴运动在着力重建中心区域的同时,也在追求均衡发展,以期实现教育、媒体、科技、娱乐等产业在大伦敦全域内的百花齐放和人口的合理分布。这一点表现为除国王十字区外,伦敦还散布着大量如火如荼进行着城市更新的区域,例如位于纽汉姆区的奥运新城、肖尔迪奇区的老街路口。

多中心、分散式发展

伦敦发展促进署的一位官员透露,伦敦未来的发展态势为多中心、分散式的发展,并强调自下而上的发育理念,即中心的确定将以资本和人力的聚集为导向,这意味着各个新中心的形成会以市场发育为主。

在规划学界,伦敦不会再集中发展已成共识。

伦敦市政府2016年更新的城市发展远景规划文件中,包含了最新的伦敦城市中心网络概览图。这张概览图显示,未来伦敦的城市中心很大程度上会从东至西分布在泰晤士河两岸,除威斯敏斯特区和伦敦金融城外,图中标注的其他13个城市中心较均匀地散布于大伦敦1579平方公里的范围内。

在这张概览图中,13个相对较大的城市中心周围仍散落着多个次级中心,未来伦敦的城市形态或将与城市中心和区域中心环环相扣。

这些中心分别承担着不同的职能,以吸引有相应需求的人口集聚。上述规划文件中的信息显示,概览图中的每个城市中心承担的功能都颇为多元。例如,金斯顿或将成为高等教育、休闲娱乐中心;布伦特或将成为咨询服务业、零售业中心;希灵登或将成为物流、运输、娱乐中心。

这些城市中心之间通过放射状道路和同心圆环路的道路网进行连接,道路系统融合了公共汽车、有轨电车、地铁、城市轻轨及泰晤士河水上交通在内的多种交通方式。其中,轨道交通由11条地铁线、3条机场轨道快线、1条轻轨线和26条城市铁路线组成,市中心的公共汽车线路为700多条。发达的交通网络保证了市郊居民即使在不使用私人汽车的情况下,也能在1小时内到达市中心的办公区域。

资料图 @视觉中国

在此基础上,伦敦仍在建设两条分别横穿东西方向和南北方向的横贯城铁,2019年将投入运营。

因此,在多中心及高密度交通网的城市布局中,即使目前大伦敦区域人口总数已超过1939年860万的人口峰值,且人口密度远高于北京,交通拥堵、人口膨胀的情况并未重现。与之前的做法相反,伦敦市政府仍在想办法集聚人口,以增加城市活力,预测到2041年伦敦人口将增加到1050万。

在规划学者看来,想要集聚人口,城市的品质是又一重要因素,这其中如何使城市人性化至关重要。

对此,牛津大学社会学系决策领导力与公共政策研究项目主任阿兰·哈德逊表示:“城市应该将其居民的日常生活经验作为城市规划的原始素材和本质,即为市民创造城市。”

在英国皇家规划师协会资格评审委员会委员杨威看来,5分钟走400米是公众出行的黄金定律,围绕这400米提供怎样的服务设施是决定城市品质的又一重要环节。这一原则在包括伦敦和北京在内的所有城市是通用的,她指出,“城市不是为了满足审美的需求而存在,所谓的非法建设和经营是自然生长出来的,这体现的恰好是公众的需求。”

因为这一黄金定律,伦敦城内各个城市中心之间的竞争也悄然而至。

金丝雀码头是上世纪90年代伦敦少有的自上而下规划的区域,其在规划之初,意在分担伦敦金融城过多的从业人员和机构,因此长期以来功能相对单一,如缺少住宅和好的学校,这导致岛上跨国银行和高端管理机构的职工子女无法就近入学。

在城市复兴的大潮中,设施更加齐全、生态更加完善的区域在不断涌现,这对功能单一的新兴城市中心是一大威胁。例如英国金融服务管理局已计划搬离金丝雀码头,选择入驻规划更为完善的奥运新城。

据知情人士透露,金丝雀码头集团为挽留区域内的各大机构,已召开多次会议商讨对策。其中包括花大力气游说政府,并出资4亿英镑协助修建横贯城铁,争取能够设立金丝雀码头站,为这里的公众提供出行便利。

此外,在大举建设商业建筑和高层住宅的同时,为促使区域内产业趋于多元化,金丝雀码头区域引进了路透社、每日电讯、镜报、独立报等媒体及一些零售产业,并开始建设科技企业孵化器,以期提供更成熟的社区生态。

对于金丝雀码头的转变,多位学者认为市场的选择起了决定作用,但这种补救是否能够真正化解其目前的尴尬境地,仍有待观察。

(本文首刊于2017年10月16日出版的《财经》杂志 记者 张倩/文 朱弢/编辑)

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来源:《财经》杂志 | 责任编辑:李东尧
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