财政部近日的两则通报再次引出地方政府债务（下称地方债）这头“灰犀牛”，随之而来，2018年地方债强化监管问责脉络清晰。

据《北京商报》报道，12月22日，财政部对外通报，江苏、贵州两省近期查实多起地方政府违法违规举债担保问题，除责令限期整改，还对71名相关责任人进行了不同程度处分。

23日，审计署公布了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，在介绍近些年地方债管理举措和地方违法违规举债成因分析后，阐明了下一步地方债管理思路。其中为了化解存量隐性债务，财政部提出，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

同日，审计署审计长胡泽君在向十二届全国人大常委会第三十一次会议作《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》时也着重提到了部分地方政府债务增长较快、有的还违规举债问题。不难看出，严管地方债、遏制隐性债已然成为明年经济工作的“重头戏”。

遏制隐性债务

财政部表示，通过持续规范管理，截至2016年末，全国法定限额内政府债务余额27.33万亿元，负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴经济体水平；地方政府债务余额15.32万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为80.5%，低于国际通行的100%至120%警戒线。目前，地方政府债务风险总体可控。

有机构统计显示，今年前三季度，我国累计发行地方债3.53万亿元，其中，第三季度发债节奏大幅提速，发行规模总计1.67万亿元，环比增长20.5%。不断回温的地方债似乎正加速与前几年的冷清局面作别。然而，也正是在此时，地方频繁被曝出的违法违规举债担保问题，也让这一制度被推至舆论的风口浪尖。

对此，在下一步地方债管理工作中，坚决遏制隐性债务增量被放到第一位。《报告》明确指出，虽然地方政府债务风险总体可控，但个别地方政府继续通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，风险不容忽视。

第一财经举例称，比如，去年6月审计署公布的地方政府债务重点专项审计发现，至2015年底，浙江、四川、山东和河南4个省份通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度地存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

从地方政府及相关部门反映的情况看，地方政府违法违规举债的主要原因有四个：一些地方党政领导干部政绩观不正确；一些金融机构放松风险管控要求，大量违规提供融资；违法违规融资行为问责不到位；金融监管部门问责金融机构的制度尚不健全，对相关违法违规行为处罚不严。

针对上述审计署发现的问题，各地也在积极整改。12月23日披露的国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告称，对违规举债问题，相关地方通过终止或修改协议、撤销承诺函及提前偿还等方式整改253.5亿元；对其余283.69亿元违规举债余额，相关地区与债权人进行协商，制定了整改方案。

对于遏制隐性债务增量，财政部从地方政府、金融机构和中央企业三个层面下手。

财政部称，将进一步完善地方建设项目和资金管理。加大财政约束力度，有效抑制地方不具备还款能力的项目建设。有关部门要加强监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。

另外，管控好新增项目融资的金融“闸门”。督促金融机构尽职调查、严格把关，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。

此外，强化中央企业债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。

债务风险关键是借债没有产出

债务问题的本质是投入与产出的关系。

据澎湃新闻报道，上海对外经贸大学金融学院讲师钟辉勇表示，如果借债有产出，其实并不担心债务的偿还，因为不存在违约的风险。现在大家担心债务风险，其实关键是借债没有产出，所以才会担心债务引发的违约风险。

当下，地方政府的投资多偏向于铁路、公路、机场等重大基础设施建设项目和农村水、 电、路等民生工程和基础设施项目，财务回报率普遍较低。钟辉勇指出，现在地方债务问题一方面是欠发达地区的债务/GDP比例更高，但这些地区的债务偿还能力却更弱。如果这些地区的债务偿还出现问题，最后压力必然会转移给中央政府。

兴业研究城投行业分析师程谦表示，从风险的角度看，可以说最大的问题是增速过快，而且地区差异很大，有些地区的隐性债务负担已经很严重了。另外地方政府举债的时候都是手里的土地会升值，打算以卖地收入来还的，但是地价上涨难以持续，如果房价下跌，政府的收入端也会受影响。

“根据融资平台半年报和三季报估算，今年融资平台有息债务增速大约在15%左右，比财政整体收入的增速要高。”程谦分析称。

城投债仍在风险积累期，刚兑迟早会被打破

在兴业研究宏观团队分析师何津津看来，最需要提防的一点是，在现在的政策导向下，明年城投债，作为“最后的信仰”，刚性兑付可能会被打破。何津津表示，这是市场角度来看最大的风险点。

所谓城投债，是指为地方经济和社会发展筹集资金，由地方政府投融资平台公司发行的债券，包括企业债、公司债、中期票据、短期融资券、非公开定向融资工具（PPN）等。

一般来说，由于地方政府财政投资项目收益率偏低，但融资成本却在不断升高。如果某个地方融资平台出现违约，这不仅会影响该融资平台的后续融资，还会影响到整个财政系统融资的可持续性。基于此，地方政府为了满足其融资平台的融资需求，并降低其融资成本，就会以“刚性兑付”为保证。

对于地方融资平台的“刚性兑付”的原因，钟辉勇分析称，首先是监管部门的要求，即“绝不允许发生资本市场违约事件”。再者，地方政府可以通过各种协调来保证本地融资的零违约，甚至在借债的时候，部分地方政府的财政部门会出具相应的“承诺函”，以此来保证债务的偿还。此外，在中国的中央与地方政府间，地方政府不可能破产，因而地方政府即便面临违约时，中央政府也可能进行救助。

钟辉勇表示，来自中央政府的财政专项转移支付越多，地方政府发行城投债的规模也越多，背后的原因就是地方对中央救助预期的存在而导致地方政府借债的道德风险问题。

程谦表示，近期城投债仍然处在风险积累的阶段，但城投债的刚兑迟早是要打破的。一方面有部分区域的债务确实到了难以负担的程度，另一方面不打破刚兑难以从根本上遏制城投债的无序扩张，难以完成政府投融资体制改革。

其实早在2014年，国务院便发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(即“43号文”)，其中规定地方政府不能再通过融资平台举债。换而言之，在此之后地方融资平台的新增债务都不再属于政府债务，地方政府不再承担偿还或者救助的责任。但在2015年之后，依然有不少地方政府继续通过融资平台借债。刚性兑付之下，债务违约风险被大大地忽视了。

“但是目前融资平台流动性普遍都很好，在手现金很多，明年会不会打破刚兑还很难说，我认为至少不会大规模出现。”程谦说。

“严”字当头

《北京商报》报道称，“2013年可以说是本轮地方债管理模式的转折之年。”中央财经大学财经研究院院长王雍君介绍，当年我国开始出手管控地方政府依靠投融资平台大量发债的行为，但此后地方政府的依赖惯性无法在短时间内完全根除，部分地方甚至出现了突破政策约束的情况，由此，监管部门的严控之手开始发力。“违规举债”、“终身责任”、“红线”……近几年，这些醒目的关键词时常出现在地方债相关管理政策之中。

今年，严格的管控方式也未出现丝毫放松。7月14日-15日召开的全国金融工作会议就强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任；7月24日中央政治局会议也明确，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量；7月28日，国务院常务会议提出，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。坚持分类指导，继续整改违法担保，纠正政府和社会资本合作、政府投资基金、政府购买服务中的不规范行为。

而在本次《报告》中，财政部的措辞则继续保持“犀利”的风格，比如：有关部门要加强监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目；坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延等。

打破两大“幻觉”

在遏制隐性债务增长之后，如何积极稳妥化解存量隐性债务成为关键。

第一财经报道，财政部分析发现，地方政府违法违规举债担保的原因，除了有些地方党政领导干部过度举债谋“政绩”，急于超前发展不考虑还钱外，对违法违规融资问责不到位也是重要原因。

近日财政部下属中国财政科学研究院一份调研报告也指出，在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的“或有负债”。下一级政府总是可以利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观，置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下，上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。

财政部分析称，一些金融机构认为地方政府不会破产也不敢破产，存在财政兜底幻觉，加上政府背景项目融资规模大，利率弹性小，容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励，对这类项目趋之若鹜，没有按照市场化原则严格评估政府背景项目风险，放松风险管控要求，大量违规提供融资。

对于市场上地方债上级政府兜底和政府背景融资项目政府兜底的普遍认识，上述《报告》称，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

其实，早在2014年国务院印发的《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》中就明确，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

而2016年国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》中，更是重申了地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。对于债务风险高的地区实施财政重整计划。

对于化解隐性存量债务，财政部强调建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延。坚持从实际出发，分类审慎处置，继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险。

另外，下一步地方债治理工作中，财政部还提出了稳步推进融资平台公司市场化转型，防止地方国有企业和事业单位“平台化”。坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台。

记者统计发现，在目前已公开披露的9起地方违法违规举债担保案例中，6起案例中地方政府融资平台公司（包括地方城投公司）扮演了重要角色，它或是政府借款通道，或是借款对象。

银监会数据显示，截至2017年9月30日，银监会融资平台名单共有11734家，其中9236家仍按平台管理，另外2498家已经退出平台。

财政部还表示，下一步健全监督问责机制，研究出台终身问责、倒查责任制度办法。督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规的，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任。

目前，重庆市、山东省、河南省、湖北省、江苏省、贵州省和银监会已对相关责任人给予撤职、行政降级、罚款等处分。

刚闭幕的中央经济工作会议强调2018年切实加强地方政府债务管理。多位接受媒体记者采访的专家认为，为防范风险，2018年地方政府债务监管问责将持续保持高压态势。

堵“后门”、开“前门”

对于地方举债的“闸门”如何管控，《报告》继此前国务院常务会提出的堵“后门”的手段外，还提出了开好地方政府规范举债融资的“前门”的说法，正面对地方举债需求进行疏导。

具体来说，财政部明确将适度增加地方政府债务限额。地方政府一般债务重点用于支持易地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施等没有收益的公益性项目建设。适度增加地方政府专项债务限额，稳步推进专项债券管理改革，支持有一定收益的公益性项目建设。而且，《报告》明确将支持地方政府合法合规与社会资本合作。鼓励地方政府规范运用PPP、政府投资基金等方式。严禁PPP异化为新的融资平台，严禁政府投资基金、政府购买服务异化为“二财政”。财政部还提出，支持市场化融资和担保。鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。

此外，《报告》明确要稳步推动融资平台公司市场化转型，比如：规范融资平台公司融资管理。推动融资平台公司公开透明、合法合规运作，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，充分披露企业及项目相关信息，严禁与地方政府信用挂钩的误导性宣传；分类推进融资平台公司市场化转型。妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能，支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目；防止地方国有企业和事业单位“平台化”。督促地方国有企业规范运作，坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台。

“对地方违规举债形成有效监管的最大指挥棒就是将债务管理列入政绩考核的关键要素。”而且，王雍君坦言，目前，我国政府并没有从法律上对政府债务作出明确而严格的定义，包括政府拖欠、隐性承诺等内容的界定没有固化在政策中。

王雍君建议，除从立法的角度明确政府举债边界外，还需进口建立财务报告制度，定期、充分地披露地方债务表。“从长远的角度来说，通过地方政府债券信用等级评价机制的建立，来形成由市场投资者来判断地方债是否应该发行，用市场去约束地方政府举债行为才是更为合理的举债机制，能够确保没有足够偿还能力的项目可以被市场识别出来、淘汰掉。”