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“土地财政”是伟大的制度创新吗?

2018-06-05 16:17:15

据界面新闻6月5日报道,6月厦门大学经济学院教授赵燕菁在2014年出版的《土地财政: 历史、逻辑与抉择》一书中认为,土地财政”是伟大的制度创新。不久前,中央财经大学经济学助理教授路乾提出了反驳。下文是赵燕菁通过中宏网对路乾的主要回应。

城市化与土地财政的因果关系

路乾:土地增值与城市快速发展的因果关系,并非因为土地财政提供了基础设施,城市发展才快,而是因为人们对未来有良好的预期,企业和人才才会来到这座城市,为逐渐升值的房价埋单,地方政府建设基础设施的投入也才有回报。先有经济活动,才有地价的上升和公共服务的完善。

为什么其他基础设施同样良好的内陆城市,却难以产生华为、腾讯、中兴、大疆、顺丰这些企业?不是“土地财政提供了基础设施”,而是“毗邻香港的优势,为其聚集了产业和人才”才是深圳能够创造这些企业的真正原因。

赵燕菁: 路的观点是源于城市是自发经济活动外部性加总这一理论谬误。

在现代经济学看来,城市压根儿就没有“生产者”,城市就是无数商业追求正的外部性的自发结果。路文的说法就好比说道路建设是因为人们对汽车有良好预期,并为过路费买单,道路才被提供一样。苹果手机出现之前,你并不知道你需要智能手机。任何需求都是被有意识地“发现”的。手机如此,城市也是如此。

深圳的例子恰好是证明基础设施可以先于城市其他经济活动的实际例证。成立特区时,中央只给了1.5亿元的开办费,以后没有新的投入。开创初期,深圳建设举步维艰,创业者被迫把土地启动资本的主要来源。

1979年3月,骆锦星从惠阳地区工交计委办公室副主任任上调职深圳担任深圳市房管局副局长。征得时任省委书记任仲夷的许可后,骆锦星选择了通过贸易补偿,获取地产开发的资金——港商刘天就出钱,特区政府出地,建房子在香港卖,收入深圳政府和刘天就85:15开。

为了吸引本地购房者,允许“一次性付款9.5折,提供购房入户,每家配备3个户口名额”,价格上还比香港便宜一半。这一政策刺激了内地有亲戚的港人购房欲望,结果楼盘一次性售罄。中国第一个商品房小区——东湖丽苑出现了。所得收入建设了两个小区,240套,总计超过2万平方米的房子,作为科级以上干部的宿舍。

这就是最早的“土地财政”的雏形。骆锦星后来回忆说:“东湖丽苑是土地商品化的体现,开土地有偿使用的先河。”此后,很多香港房地产开发商来深圳要求合作。深圳意识到了土地的价值,翠竹苑、湖滨新村、翠华花园、友谊大厦等相继破土奠基。

深圳经济特区从罗湖启动,规划建设一个0.8平方公里、后来扩到1.1平方公里的区。按当时造价至少需要投入3个亿,国家只给了3000万贷款,其他必须自己解决。作为罗湖开发指挥部副指挥长的骆锦星,提出一平方米收取土地使用费5000元,由外商独资进行建设。合同签订后要交50%,剩余的款项在卖楼花时全部交齐。用这种方式出让的5块地,最后收回5亿多元。

骆锦星的故事显示,土地收益从一开始就是深圳建设的最主要财源。也证明了我在文章中的判断——“中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——‘土地财政’”——所言非虚。

在我看来,深圳之所以比其他同时起步的特区表现更好,乃是因为深圳最先发现了“土地财政”融资的功能。由于毗邻香港,深圳地价里包含着香港公共服务外溢出来的价值。如果以同样价格供给工业土地,显然深圳土地包含的公共服务价值更高。商业用地出让因香港外溢服务获得较高价值,也使的政府可以比别的城市更多地补贴企业(以“减税”、“免税”的方式),从而在招商引资的竞争中获得更多优势。

为什么说土地财政是伟大的创新?

路乾:第一,地方政府未必能从土地垄断中盈利。土地增值是人口和产业聚集所增加的需求的结果,公共服务的提升并不必然带来土地增值。事实是,扣除城市建设开发和对农民的征地补偿,地方政府并不盈利。第二,地方政府对土地市场与规划权的垄断,极大地增加地方债务违约风险。

赵燕菁:在土地公有制的条件下,任何公共服务的改进,都会外溢到国有土地上。政府无需经由曲折的税收,就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。

第一点,我们已经证明“土地增值是人口和产业聚集所增加的需求的结果”是现代经济学的经典错误。正是这个错误,使得公共服务成为市场分析的盲区。只要公共产品是市场提供的,就一定有“生产者-消费者”,这个生产者,就是政府。

按照这个逻辑,城市的土地增值就不是“人口和产业聚集所增加的需求的结果”,而是同任何商品一样,是有人有目的生产的。理解这一点,才能接受土地增值来自于公共服务,才能理解“公共服务必定带来土地的升值”,也才不会坚持“土地增值是人口和产业聚集所增加的需求的结果”这种过时的概念。

路文多处提到:“地方政府未必能从土地垄断中盈利”、“土地财政并非总会成功”。这就好像说“企业未必能从股票市场中盈利”、“企业上市未必总会成功”不不能构成对企业的反驳一样,任何商业模式都不能保证一定盈利。政府是企业,就意味着有亏有盈。

路的第二个批评“地方政府对土地市场与规划权的垄断,极大地增加地方债务违约风险”犯的是同样的错误。因为你同样可以说股票市场“极大地增加企业债务违约风险”,但并不能因此否定股票市场。“土地财政”本质就是融资工具,其目的就是增加地方政府债务。是债务就有违约风险,没有风险,也就没有收益。

我认为“土地财政”这一融资模式之所以有效率,就在于相对税收,土地融资的交易成本少很多。由于不动产投资者和政府是投资的合伙人,当政府经营失败时,政府并不需要像债券那样负有偿还义务。这使得中国地方政府很大程度上避免了以税收抵押方式融资经常会出现的政府违约。

在此还有必要对“债务”到底是好是坏,做一个专业的回答。在金融不发达的时代,基础设施建设的规模,完全取决于“过去”劳动剩余的积累。但如果借助金融体系,则可以抵押“未来”的收益。这就是为什么发达国家政府出现了这么多次金融危机,闯了这么大的祸,负的债要远比中国地方政府多,却没有一个国家干脆立法,禁止政府融资,以防“走向名义上的破产财政”。

计划经济时代,政府财政虽然没有破产,但基础设施却“欠账累累”。可以说,“负债”是现代经济的主要特征,负债越多,表明政府信用越好。陈志武先生比较过历史上东方国家和西方国家的政府,发现前者积累了大量的财富,后者则是负债累累,但发展下来,却是后者远比前者速度更快、质量更好。

的确,政府负债会出现财政危机,甚至破产,但这就如同开车会增加交通事故一样,我们不能用放弃开车来解决开车带来的问题。同样,我们也不能用不借债,来防止融资的风险。土地财政本质上也是一种融资模式,它极大地扩张了地方政府的信用,盘活了“未来”的资产,增加了政府的负债能力。

在城市化的初期,资金短缺需要融资是普遍规律。诺贝尔奖金获得者刘易斯在《国际经济秩序的演进》中发现:“城市人口每年增长速度低于3%的国家(法国1.0%,英国1.8%,德国2.5%)给别的国家贷款,城市人口每年增长超过3%的国家(澳大利亚3.5%,美国3.7%,加拿大3.9%,阿根廷5.3%)向别国贷款。”而中国在城市化高速发展过程中,通过土地财政实现了大规模融资,避免了向国外大规模举债。在我看来,这不仅不是土地财政的问题,恰恰是土地财政成功。只要看看其他国家地方政府在我国同样人均经济水平时的基础设施,就可以知道土地财政对于中国前所未有高速城市化所作出的巨大贡献。

有强大的信用才能有资格“负债”。负债高反过来也可以证明信用好。“土地财政”就是帮助地方政府创造信用的工具。至于“债务”使用的是否合理?是否盈利?那不是工具的问题,而是如何使用工具的问题。

那么问题来了,既然其他国家通过税收财政也实现了高负债能力,为什么我们一定要创造“土地财政”这个工具?这就涉及到制度经济学的一个重要概念“路径依赖”。所谓路径依赖就是任何制度的创新,都不是从零开始。中国改革开放的路径选择,取决于改革初期的起始条件。

1949年中华人民共和国成立时,可以选择两条不同的发展路径:第一,美国的基于货币分工的市场经济;第二,苏联的基于权利分配的计划经济。中国选择了苏联的计划经济分工模式。

当邓小平启动市场化改革时,中国只能从计划经济这个初始条件开始向市场经济转型。1984年,世界银行提交给中国的一个报告,曾推荐中国城市化依靠“市政债”融资。但在当初几乎没有税收制度的环境下,不说发行“市政债”完全没有可能,就算有,其融资能力对中国巨大的改革需求而言,也只能是杯水车薪。

但是 “计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化,为政府垄断土地一级市场创造了条件。”也就是说中国改革初期虽然缺少税收财政的条件,但却具有土地财政的条件。这就是为什么中国没有完全采纳世界银行的建议,而是根据自身的初始条件,发现了一个更适合中国的工具。这也是为什么其他国家(比如印度)无法仿效中国经验的主要原因。正是在这个语境里,我们说“土地财政”是一个伟大的制度创新。

学术研究最怕的就是陷入价值判断的盲区。现代经济学经常被教条化。比如,认为私有制一定比公有制“好”,市场一定比政府“好”。在我看来,初始制度无所谓好坏,关键是能否找到适合这一制度的“玩法”。身材高的,就参加篮球比赛;身材矮的,就参加乒乓球。给任何一种制度贴上价值标签,就是给学术研究自设盲区。

“土地财政”的融资模式,是改革初始条件唯一可供选择的城市化途径。即使路文举的“民营城市”的例子(比如成都蛟龙新区),也必须直接或间接通过“土地财政”获得融资。“民营城市”不是什么新发现。1984年任温州龙港镇委书记陈定模,通过土地有偿使用和梯度移民的办法,将原来的小渔村成为了中国第一座农民城。

研究表明,农民建城的模式依然是“土地财政”。这也从另一方面证明了“土地财政”在中国城市化中的普遍意义。采用“土地财政”的融资模式,是中国处在改革开放初始条件下,唯一可选的城市化途径。

先租后售的保障房到底要不要建?

路乾:“建设广覆盖的、‘先租后售’的保障房”这个建议无视住房是一种高风险且交易费用较高的资产,其价格可以涨也可以跌。财富差距只在房价上涨时扩大,一旦房价下跌,大量房屋投资者的财富缩水,财富差距又会缩小。鼓励所有人买房,是一种不负责任的投资建议。

住房问题,在北上广深等一线城市最为突出,在个别二线城市逐渐抬头,在广大三四线城市,房价问题并不严重,在农村地区更是有大量闲置的房屋。在三四线城市和农村地区,哪里有建设广泛的保障房的内在动力?

广覆盖的保障房依然会带来社会不公。即使人手一套、面积等同,保障房仍然会因为区位、楼层等因素而有所不同,无法做到对所有人一视同仁。广覆盖的保障房仅能做到数量上的平等,但无法在质量上平等,更由于缺乏有效的甄别机制,造成巨大的社会不公和矛盾。

建设广覆盖的保障房,需要解决资金来源的问题。如果继续依靠土地财政,只会带来更严重的地方债务。

赵燕菁:按照我的建议,“先租后售”保障房根本就不同目前的商品房(资本)市场交叉,而是为“住”的功能设计的,与路所说“投资建议”一毛钱关系都没有。现在没房的居民实际上都是在“租”房住,我的建议是将这样的租金积累起来作为“储蓄”,一定年限后,再通过“售”返还购房者,从而一举解决居住和分享财富增长两大功能。

对于第二个批评,首先,我并没有建议在所有地方盲目建房。所有保障房是依登记的需求,同城市就业挂钩。没有就业,城市不扩张,自然就没有建设的需求。在我的建议里,也从未将住房数量“认为的那样严重”——住房问题严重的城市多建,不严重的城市少建,没动力的城市不建。我认为“严重”的,是单一商品房市场带来的财富再分配问题。建设广泛保障房的动力,不是来自于数量的不足,而是结构的偏差。

至于说农村有多少闲置房屋,纯属无稽之谈。房屋的价值取决于公共服务,农村没有公共服务,再多闲置房也没有价值。离开“区位”讨论“规模”没有任何政策意义。

对于第三个批评,我认为绝对的平均是没有的,在不同的城市购房如同买不同的股票,谁也不能保证今后这些股票价格一定相等。这一制度所能保证的是每一个人都有投资城市的机会。有效的机制就是市场,只要有自由的选择,社会再分配就会趋向于均等。可能在资本家内部也会有贫富差距,但这样的差距总会小于有产者和无产者之间的差距。有没有资产的本质,是有没有参与社会财富再分配的权利。

对于地方债务,资金来源问题,其实“先租后售”恰恰解决的是这一难题。如果“只租”的确会产生路文所说的这个问题。改革开放之前的住房制度之所以难以为继,就是因为这个原因。但如果允许“后售”,保障房自身就具有了抵押功能。由于市场价一定会高于住房成本,“先租后售”的保障房就一定是优质的抵押品,其建设也就无需借助“土地财政”,更不会带来任何地方债务。

“先租后售”之所以可以解决自身的融资,是因为其信用来源与“土地财政”完全不同。土地市场的信用,是来自城市公共服务带来的租金,地价就是租金的贴现;而“先租后售”的信用,则来自购房者的“劳动力”未来收益的贴现,是劳动力的在变化。

在没有“先租后售”制度前,进城打工者的信用等级很差,无法通过抵押自身劳动力在银行系统融资。而有了住房作“过桥”抵押品,劳动力的信用等级大幅提高,其未来收入流就可以资本化。“先租后售”中的“租金”和目前城市打工者所支付的租金是完全不同,其创造的信用也是靠目前“城中村”等小产权住房无法产生的。

“先租后售”效果如何,归根到底还是要看实践效果。

2015年12月31日,东莞政府以楼面地价1820元/平米的超低成本,向华为提供可以建设总建筑面积约41.43万平方米的土地。整个项目由20栋住宅楼、一栋幼儿园及社区配套组成住宅用地,预计可容纳5000多人居住。按照华为内部公布的东莞松山湖溪流背坡村第一批住宅配建项目(湖畔花园)的分配方案,带精装修价格只要8500元/平米,远低于松山湖目前2.5万元以上的商品房市场均价。

按照规定,前5年是租赁,期满后由员工购买(员工拥有完整产权),购买5年后才能转让,也就是相当于总共要10年后才能入市流通。按照“先租后售”的模式,东莞将为华为提供多达3万套员工住房。

东莞的效果几乎是立竿见影。现金流从深圳向东莞迅速转移。根据凤凰财经(2018)调查,从2015年下半年到2016年5月,华为公司在深圳缴纳个税的人数持续减少,从2015年的7.29万降到了2016年一季度的6.3万人,而到2016年5月员工则减少到2.05万人。减少人员月均税额4000元,测算减少年度税源9.84亿元。2015年当年,华为就在东莞创下了10亿元的税收,成为了东莞第一纳税大户,并在2016年成为东莞第一个产值破千亿企业。

结论

赵燕菁表示,严格地讲“土地财政”这个词本身并不是一个正确的学术概念,在他看来“土地金融”(也就是其英文翻译Land Finance)更接近中国这一制度的本质。“土地财政”同任何制度一样,一定是有利有弊。在不同的发展阶段,有不同的作用。

“土地财政”已经完成其历史使命,随着城市化进入2.0阶段,中国应当从资本型增长走向现金流型增长。但这并不意味着“土地财政”不重要了。路径依赖告诉我们,新的增长模式一定要能嫁接在现有的模式上才能成功。

附:路乾的反驳文章《“土地财政”是中国伟大的制度创新吗?——兼与赵燕菁商榷“土地财政”》(来自《中国改革》2017年第6期)

“土地财政”是中国城市化的一项独特的制度安排。近来,有观点认为正是“土地财政”推动了城市化的高速发展。此观点更进一步宣称,“土地财政”是中国特色的伟大制度创新。其中最显著的,是赵燕菁《土地财政: 历史、逻辑与抉择》一文。

赵教授在文中反复提到,“‘土地财政’前所未有地改变了中国城市的面貌,甚至成为了全球经济成功与问题的根源”,“中国特色发展道路的核心,就是‘土地财政’”,“中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——‘土地财政’”,“可以说,没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话”。正值土地改革的重要时期,有必要通过学术交流理清思想。本文从理论、历史、政策建议等方面与赵文商榷,同时回答为什么要改革土地制度。

一、经济理论的探讨

伴随中国快速的城市化,在过去十多年中,土地出让面积和收入大幅增加。2000年-2016年,常住人口城市化率从36.22%提高57.35%。据中经网统计数据库和中国国土资源年报,自2003年至2015年,国有土地出让面积达到318万公顷,共实现土地出让收入251100.05亿元。2015年的国有土地出让收入是2003年的10倍。

赵文认为,城市土地国有和农村土地集体所有,为城市政府征地和垄断土地市场提供了条件,从而使政府获得了巨大的卖地收益(也即土地财政)。政府用土地作为信用基础融资,投资于道路、学校、公园等公共品的建设和维护,从而进一步提升了城市土地房屋的价值和城市建设。本文先探讨赵文的理论假设和逻辑推理。

(一)城市土地价值的来源

赵文宣称,“城市的特征,就是能提供农村所没有的公共服务。公共服务是城市土地价值的唯一来源。城市不动产的价值,说到底,就是其所处区位公共服务的投影”。

这个论断所隐含的理论假设,是古典经济学中的生产要素价值论(或生产成本价值论),即生产要素的投入是价值的来源。在这里,城市被看作是一个生产公共品的企业,生产的产品价值,取决于生产过程中的要素投入。赵文中主要指城市建设中的资本投入。

城市建设投入为土地创造价值的观念,禁受不住实践的考验。中西部有许多鬼城空城,并不缺乏开阔宽大的道路、美轮美奂的音乐馆、漂亮而整齐的公园,但唯独缺乏人气。在这些城市,政府的公共品投入,并没有带来土地价值的提升。其原因是,生产和要素投入未必能为产品创造出市场需求。如果仅靠生产就能创造出需求,那商业就变得非常简单,不需要广告、营销、品牌,只要企业不断投入要素、努力工作、改进技术,企业就可以经营运作。然而,企业所生产的产品如果无法满足市场需求,会轻易地被市场淘汰。同样的,人们在哪里居住、工作与生活,并不完全取决于基础设施、公共服务。公共服务只是影响人们居住需求的多种因素之一。如果政府规划和生产的城市产品无法带来需求,公共服务就不能成为城市土地和房屋的价值来源。

经济学的发展早已抛弃了生产要素价值论。门格尔及其跟随者引入了边际主义,开启了主观主义的价值理论。马歇尔在《经济学原理》中,综合了供给和需求,提出了价格由供给和需求共同决定的理论。费雪的利息理论指出,资产是产生收入流的基础,而资本是资产的价值,是未来收入流的现值。城市也好,企业也好,建设或生产的产品价值,并不取决于前期投资的高低,而取决于未来收入流的现值。未来收入的价格,是在将来由市场供给与需求决定的。如果城市规划专家错误地预测了人们的需求,无论提供多么好的公共品供给,也无法为城市创造出收入流,更不会带来土地价值的提升,只留下了鬼城、空城的一地鸡毛。

赵文的“生产要素价值论”认为,城市发展的关键是为公共服务提供一次性投资。赵文认为,只有资本积累跨过一个门槛,就会创造出持续的收入流,进一步转化为资本并加速积累:“一旦原始资本(基础设施) 积累完成,就会带来持续税收。这些税收可以再抵押,再投资,自我循环,加速积累。”但是,创造没有需求的资产,并不一定会获得收入流,也就更谈不上什么资本积累。如果投资巨大,不但创造不了资本和收入,还会带来巨大的债务。当前许多中西部城市所积累的大量债务,正是这个错误的城市发展观念带来的。

在该理论指引下,赵文认为“计划经济”在本质上是“通过自我输血,强行完成原始资本积累的一种模式”,“在计划经济条件下,经济被分为农业和工业两大部类,国家通过工农业产品的剪刀差,不断将农业的积累转移到工业部门。”赵文对计划经济失败的解释,是工业化耗尽了计划经济积累的资本,“中国建立起初步的工业基础,但却再也没有力量完成城市化的积累”。但是,赵文没有认识到,计划经济失败的原因,正是这种基于生产要素价值论的理念。计划经济认为投资于工业,尤其是重工业,就可以积累资本,但事实上,大量的投资不但没有带来剩余,反而带来了贫穷、债务,以及收入不平等(林毅夫,1994)。用计划经济的方式布局战略性产业,搞重工业,搞粮食统购统销,被历史证明都失败了。用这套理论再去搞城市化,注定也是失败的。

(二)城市化与土地财政的因果关系

赵文认为,中国城市的快速发展正是因为土地财政:“急剧膨胀的‘土地财政’帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。城市基础设施不仅逐步还清欠账,甚至还有部分超前(高铁、机场、行政中 心)。成百上千的城市,排山倒海般崛起”,“中国城市伟大成就背后的真正秘 密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——‘土地财政’。可以说,没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话”。赵文认为,土地财政为城市建设基础设施提供了资金,从而推动了城市的快速发展。

深圳等地快速的城市化,是因为土地财政提供了基础设施?华为、腾讯、中兴、大疆、顺丰等在深圳的崛起,是因为土地财政提供了基础设施?还是因为毗邻香港的优势,为其聚集了产业和人才?为什么其他基础设施同样良好的内陆城市,却难以产生这些企业?赵文颠倒了土地增值与城市快速发展的因果关系。并非因为土地财政提供了基础设施,城市发展才快,而是因为人们对未来有良好的预期,企业和人才才会来到这座城市,为逐渐升值的房价买单,地方政府建设基础设施的投入也才有回报。先有经济活动,才有地价的上升和公共服务的完善。这与特斯拉的股价估值高、利润低的道理是一样的。并不是因为前期投资高,特斯拉就一定会有市场和利润,而是因为投资者预期特斯拉在未来有市场和利润,才会愿意在前期投资。深圳等城市的发展不是靠土地财政。实际上,土地收入在深圳财政收入中占比不到10%。深圳的发展是因为毗邻香港、有更开放的市场制度等政策优势,从而吸引了企业和人才,并进一步促进了基础设施建设。工业园区向城市的转型,也不是因为土地财政,而是经由招商引资聚集了人气,从而带来了城市的兴起和公共服务的提升。赵文忽略了企业家、产业转型、人口迁徙等因素在城市化中的作用,颠倒了因果关系。

土地财政并非总会成功。在人口净流入的城市,预期收入增长高于利息率,土地财政更容易成功。开发商预期土地会增值,愿意购买土地使用权,银行才愿意贷款。在人口净流出的城市,预期收入增长低于利息率,土地财政留下了数量巨大而难以消化的地方债务。不是因为土地财政支持了城市化,而是因为经济主体对城市化的高预期收益支持了土地财政。

(三)城市化与土地所有权的关系

赵文认为,城市土地国有和农村土地集体所有使政府可以垄断土地市场,赚取较高的土地出让金。“为何中国能走这条路? 这是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化,为政府垄断土地一级市场创造了条件。”中国快速的城市化是因为实行了土地公有制吗?

赵文的逻辑是,城市土地国有和农村土地集体所有,使政府通过征地垄断土地市场,再通过卖地获得土地的外溢收入。土地财政比税收更有效率:“在土地公有制的条件下,任何公共服务的改进,都会外溢到国有土地上。政府无需经由曲折的税收,就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处”。

然而,赵文的逻辑与事实不符,地方政府未必能从土地垄断中盈利。如前文所述,土地增值是人口和产业聚集所增加的需求的结果,公共服务的提升并不必然带来土地增值。事实是,扣除城市建设开发和对农民的征地补偿,地方政府并不盈利。不但如此,地方政府对土地市场与规划权的垄断,更扭曲了土地市场、住房市场和信贷市场。

2008年以来,依靠土地财政的发展模式,极大地提高了地方政府的金融风险。据中经网统计数据库、中国国土资源年报,2008年后,地方政府建立融资平台,土地抵押面积和金额从2008年的16.6万公顷和18107亿元提高到2016年的49.08万公顷和 113300亿元。然而,伴随城市化进程过半和经济结构的调整,土地财政的成本大幅上升。2008年以来,在很多地方,成本占到土地出让收入的一半以上。在中西部地区,依赖土地为工业园区招商引资的发展模式效果不佳,致使政府土地出让净收益大幅下降。新城的建设促使政府转向依赖土地抵押。土地抵押面积和金额从2008年的16.6万公顷和18107亿元上升到2016年的49.08万公顷和113300亿元。在经济下行时,土地评估价值与实际价格之间的差距增大,而中西部省份的真实杠杆率却在2以上,极大地增加了地方债务违约的风险(刘守英,2017)。

更重要的是,赵文对土地所有权与土地财政的论述,无视有关土地产权的理论与实践:

首先,赵文混淆了所有权与产权。产权包括使用权、收益权、转让权等,是一个权利束。产权可分割,鼓励了资源在更大范围内被更多人使用,增加了资源的供给。使用一块土地获得收益,并不需要拥有这块土地的所有权。经营长租公寓和酒店,往往租用楼宇,局部改造后获得经营收益。同样,经营一块土地并获得收益,不必获得土地的所有权。要获得土地的外溢收入,不需要土地国有化。只要通过租赁合约获得土地或其上房屋的使用权,就可以享受公共服务的改善所带来的外溢收入。如果政府要获得基础设施建设的外溢收入,可以租用农民的土地,而不必把农村的土地国有化。实际上,在各地基层的实践中,不乏政府以租代征获得土地使用权用于修路等其他建设的案例。这些实践表明,建设城市,获得投资的外溢收入,不需要获得土地所有权。

其次,所有权与产权在多大程度上分离,取决于产权清晰并能降低相关的交易费用。租客直接租用房东的房屋,往往有诸多不便。家具、地板损坏的责任,由房东还是租客承担,不容易分清楚。所有权与使用权分离后,如果对使用者缺少监督,没有人为房屋维护负责,租客不会珍惜使用,房东也不愿意提供新家具。交易费用太高,租赁市场发展慢,闲置的空房就利用不起来。房屋中介和长租公寓的出现,起到了明晰产权和降低交易费用的作用,将住房的使用权从所有权中分离出来,增加了住房的供给。同样的,明晰产权和降低交易费用,可以促进土地租赁市场的发展,而政府可以租用农民的土地来建设城市。开放市场、明晰产权、完善法治,会开辟出征地之外的城市化方式。

第三,所有权与产权的分离,使得政府垄断土地市场的成本不为零。赵文假设土地财政是比税收低的成本与事实不符。土地财政依赖于征地制度,依靠暴力强拆才能彻底实施。然而,暴力强拆具有较高的成本,带来了与农民的矛盾和大量上访事件,影响了社会秩序与政府信誉。不依靠暴力强拆,近年来征地成本日益高涨,有的地区达到每亩地上百万。说土地公有比税收的成本更低,缺乏依据。拥有土地的所有权,未必能实质控制土地。在大城市普遍存在的小产权房、城中村,说明政府仅能垄断合法的土地市场,但却无法垄断自发形成的土地市场。从2003年起,深圳即在全境实现土地国有化。但是,仅是所有权的国有化,并没有带来土地实际使用权的变化。土地的实际使用权,仍掌握在原来的村庄手中。深圳城中村改造成功,不是因为土地国有,而是因为采用市场化和提高容积率的城市更新政策。当获得土地实际使用权的成本太高时,仅仅是名义上的所有权变化,不会带来实质权利的变化。

第四,村庄或企业可以在集体土地上建设城市。这些城市,虽然在法律上或行政上依然被界定为农村,但其居住形态、经济规模、人口密度、产业结构早已城市化了。例如,昌平北七家镇的郑各庄,在3平方公里土地上聚集了3万人;成都双流的蛟龙工业港,在4平方公里土地上聚集了10万人,每年创造了4亿元税收。这些地区的城市化,并非采用政府征地、土地国有、土地财政的方式。在集体土地上一样可以建城市。然而,既有制度不允许集体土地入市,农村也难以获得建设用地指标,阻碍了集体土地上的城市化。农村缺少土地转让权,金融机构就无法提供抵押贷款。政府造城是目前我国建设城市的主要方式,并非因为这种方式有效率,而是因为在既有制度下,其他城市化路径被堵死了。

(四)土地财政与城市融资的关系

赵文认为,“土地财政”为中国城市化提供了“最初的信用”:“深圳、厦门等经济特区被迫仿效香港,尝试通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的‘土地财政’”。

赵文观点的实质是货币信用论。该理论认为,信用创造了货币,信用就是货币。然而,土地和住房之所以能成为银行抵押贷款的一种资产,并非是因为具有天然的信用,而是因为这是一种降低借贷双方交易费用的工具。土地之所以能成为银行借贷的抵押资产,是因为土地是一种耐用品,不容易耗损,其性质容易量度,数量庞大且可分割,且土地具有二级市场。这些性质,使贷款人一旦难以归还银行借款,银行就可以在二级市场上出售抵押的土地,获得部分回款。土地并非是城市化的最初信用,而是交易费用较低的抵押借贷资产。这种性质使土地具有一定的交易媒介属性,从而具有部分的货币性质,有助于资金的流通。国有土地作为抵押资产,还因为在地方政府的影响和背书下,国有银行向政府提供高于市场评估价值、低于市场利率的抵押贷款。国有银行和政府的紧密关系,一方面降低了信贷成本,但另一方面也提高了违约风险。

赵文将土地看做城市化的初始信用,就无法解释为什么农村土地没有变成信用。农村土地没有变成银行贷款的抵押资产,并非是因为在物理性质上与城市土地有什么区别,而是因为法律不允许农村土地作为抵押资产。赵文观察到了城市土地作为融资工具,就臆断认为土地只有在国有化后才能作为融资工具,从而完全忽视了法律对农村土地产权的限制。如果农村土地可以入市,银行一样可以授予抵押贷款,集体土地上同样可以建设城市。

即使我们在理论上接受赵文的信用观念,土地财政也在过度透支政府的信用。因任期和追求政绩等原因,地方政府依靠土地抵押,借新债还旧债,致使债务越来越大,一旦政府违约,政府信用随即变为负值。这更不利于城市的长期融资。

赵文还把土地财政比做股票,认为是城市化的直接融资手段。“在中国,居民购买城市的不动产,相当于购买城市的‘股票’。这就解释了为什么中国的住宅有如此高的收益率——因为中国住宅的本质就是资本品,除了居住,还可以分红——不仅分享现在公共服务带来的租值,还可以分享未来新增服务带来的租值!……在这个意义上,‘土地财政’这个词,存在根本性的误导——土地收益是融资(股票),而不是财政收入(税收)……如果我们理解房价的本质是股价的话,就会知道,通货膨胀之所以没有如期而至,乃是因为房价上升导致全社会信用规模膨胀得比货币更快”。

赵文把土地收益看成是股权融资,而实际上,政府建设城市的资金来自于银行贷款,是一种债权融资。卖地收益只是一种还款来源。政府征地建设城市,并没有逃离债权融资固有的问题,那就是投资无法变成资产,无法创造收入流为银行还款,导致政府因资不抵债而破产。同样的,居民是靠银行贷款来购买高房价的住房,一旦房价下跌,居民将承担巨大的银行债务。赵文将土地收益看作是一种直接融资,致使其回避了征地制度所带来的巨额债务。

赵文还认为,“土地财政”为人民币定了一个“锚”,土地成为货币基准,当货币增发而土地房屋增值时,其他商品的通货膨胀率就不会提高。赵文的猜想缺乏清楚的论证。货币去了开发商那里,投入下次开发,重新回到市场上。藉由信用创造而增加的货币数量,怎么不会带来通胀?是否有通胀,至少要论证市场上流通的住房等产品的数量,以及货币在房地产开发行业的流通速度。这种逻辑跳跃让人不知所云。

赵文的理论致使其推论到,“土地财政”造成了城市房地产价格高,从而导致了贫富差距的分化。但是,城市房价高的因素有很多,包括科技进步,人口聚集,货币流向,大城市的人口政策等多种因素。无法简单的断定,房价高仅仅是因为“土地财政”。

以货币因素为例,货币向土地市场涌动,推高土地与住房价格,更可能是因为其他资产的回报率低,货币流向收益更高的资产。在经济下行、制造业利润下降、证券市场回报率低的情况下,货币自然会更多涌向住房和土地市场。地方政府对土地市场的垄断更加剧了货币向土地和住房流动和价格的上涨。

二、历史的探讨:美国历史上的地方债务危机

如果“土地财政”是一种有效的城市化方式,那么在漫长的人类历史上一定存在先例。赵文要为“土地财政”寻找历史依据,宣称美国也是靠土地财政来为城市融资:“‘土地财政’并非中国专利。从建国至1862年的近百年间,美国联邦政府依靠的也是‘土地财政’。同土地私有化的旧大陆不同,殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。当时联邦法律规定,创始13州的新拓展地和新加入州的境内土地,都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税,构成了联邦收入的最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%”。

这段描述对美国的历史介绍并不清楚。首先,美国在19世纪早期的基础设施建设,主要由州政府依靠授予银行、运河公司特许经营权,收取运河路通行费(canal toll)、银行股权红利(bank stock dividend)以及银行资本税、发行债务等方式来融资。财产税成为一种协调地区利益,归还债务的还款来源。例如,在1817年,纽约要修建伊利运河(Erie Canal)。其做法是,向运河经过的县收取专门的“运河税”(canal tax)作为应对运河运营收益不足时,额外的政府债券还款来源。如果运河的修建使得两岸的土地价值提高,运河税也相应增加,政府的债券就有了还款保证。截至1836年,州政府为600个银行授予法人章程,总计资本4.8亿美元,其中州政府投资了至少0.8亿。在1790年至1860年间,州政府与地方政府共投资超过4.25亿美元用于改进交通,而联邦政府只花费了0.54亿(Wallis, John Joseph, 2005)。赵文所述的美国联邦政府土地私有化,并没有为经济发展提供主要的融资功能。实际上,从1790到1842年,州政府是基础设施建设和经济发展的主要推动力量;从1840年代至大萧条时期,地方政府(local government)是基础设施投资的主要力量,财产税是主要的政府资金来源;大萧条后,联邦政府的收入税和州政府的销售税成为主要的收入来源 ( Wallis, John Joseph, 2000)。

其次,州政府以土地收益作为抵押资产的贷款,导致了债务危机。在1842年,八个州和佛罗里达破产。例如,在1836年,印第安纳州制定了从价财产税,并以5%的利息发行1千万美元的债务建设运河及铁路网络。有运河及铁路穿过的县,其预期的土地价格会提高,相应地也要交纳更高的税收。投资银行莫里斯银行(Morris Bank)和新泽西银行公司承销了印第安纳州的债务。莫里斯银行答应以分期还款的方式购买州政府的债券。然而,在1839年,莫里斯银行3百万美元债务违约。由于州政府依仗莫里斯银行的分期还款来支付利息及建筑商的费用,莫里斯银行的违约致使州政府的基建工作停止,土地价格随之大跌。结果是,至1841年,印第安纳州不但没有建成一条运河或铁路,还造成了1千2百万美元的违约(Wallis, John Joseph)。在1842年至1852年期间,11个州进行了宪政改革,要求新发行的债务必须对应新的税,以保证还款,并且要求废除政府授予特许经营权的权力,转向企业法人的全面开放准入(Wallis, John Joseph, 2005)。以土地增值收益作为还款来源面临巨大的风险。一旦土地价格下跌,建设项目会停止且地方政府面临破产危机。

三、关于政策建议的探讨

(一)盖保障房是解决城市住房问题的有效思路吗?

赵文提到伴随房价上涨,有房者与无房者之间的贫富差距加大。其政策建议是建设广覆盖的、先租后售的保障房。这个建议无视住房是一种高风险且交易费用较高的资产,其价格可以涨也可以跌。财富差距只在房价上涨时扩大,一旦房价下跌,大量房屋投资者的财富缩水,财富差距又会缩小。鼓励所有人买房,是一种不负责任的投资建议。其次,住房问题,在北上广深等一线城市最为突出,在个别二线城市逐渐抬头,在广大三四线城市,房价问题并不严重,在农村地区更是有大量闲置的房屋。在三四线城市和农村地区,房价问题哪里有赵文所认为的那样严重?哪里有建设广泛的保障房的内在动力?第三,广覆盖的保障房依然会带来社会不公。即使人手一套、面积等同,保障房仍然会因为区位、楼层等因素而有所不同,无法做到对所有人一视同仁。广覆盖的保障房仅能做到数量上的平等,但无法在质量上平等,更由于缺乏有效的甄别机制,造成巨大的社会不公和矛盾。第四,建设广覆盖的保障房,需要解决资金来源的问题。如果继续依靠土地财政,只会带来更严重的地方债务。

更何况,大城市的问题不是住房总量不足,而是在半计划半市场的经济体制下,城市土地和住房的供给无法满足大城市增加的住房需求。这些约束包括:

其一,城市的住房面积,受制于规划要求的住宅用地面积、容积率的制约,供应太少。以北京为例,根据《北京市城市建设节约用地标准》(2009),许多居住用地的容积率限制在2.8以下,在文物保护和大学等区域则更低。其背后的规划理念认为,人们喜爱阳光胜于低房价,却不考虑享受阳光的成本,极大地限制了住房供给的增加。

其二,宅基地等集体建设用地,不能进入市场。我国的法律制度不允许集体建设用地入市开发房地产,也不允许宅基地上面的住房出售给城市居民。这种种制度约束,导致本来可以大量增加的住房供给,要么变为得不到法律保护的“小产权房”,要么闲置而无法得以有效利用。正是法律制度对土地住房市场的限制,致使大量农村建设用地无法转化为住房供给。

其三,用途管制限制了农用地变为城乡建设用地。几个大城市规划的建设用地指标,远远落后于实际需求。以北京为例,规划到2020年城乡建设用地面积是2860平方公里,只占北京全部土地面积的17.4%,而同期城镇工矿用地1970平方公里,耕地保有量是2147平方公里。2015年,上海市建设用地就已经达到3145平方公里,但是,上海市规划到2040年建设用地不超过3200平方公里,25年后只比2015年增加55平方公里。在北京上海这样的大城市,大量土地被规划用于工矿用地和耕地而不用于建设,极大地限制了住房的供给。

上述三个原因,恰说明了我国的土地和住房市场受制于高度的规划管制,不是一个充分发展的市场。受制于重重管制,市场不能充分运作,致使供给迟迟跟不上需求的增加。

赵文一方面担心房价高,许多城市居民买不到房产,另一方面却又不愿意通过集体土地入市增加住房供给。这种自相矛盾,正反映了管制者在半计划半市场的体制下,面对规划计划导致的供给不足问题时,想到的解决办法,不是进一步消除计划并扩大市场配置资源的能力,而是相反要求更多的计划,回到政府为所有人生产和提供产品的老路上去。在根深蒂固的计划经济理念的指引下,既有政策的制定者和执行者往往难以跳出多年的思维惯性,继续坚持自己多年执行的政策,从而在逐渐走向计划经济的道路。

赵文所隐含的计划管制理论,恰恰是导致农民无法将土地房屋等财产,变为其收入的原因。受制于集体土地入市和用途管制的限制,农民的土地和房屋,不被准许进入土地和住房市场,原有的住房资产无法转化为农民进城的资本。城里的居民可以通过住房的置换,先购买一套小房子,房价上涨后再换更大的房子,但是农村居民却无法借助房价上涨来置换城市里的房子。解决的办法,不是限制所谓的“小产权房”入市,而是应该更进一步放开集体土地和房屋入市,让更多农民分享城市化的成果。在偏远地区可以通过地票市场为农民的产权分享城市化收益提供渠道。赵文舍弃市场化解决问题的思路,却拥抱诸如建设“广覆盖”的廉租房的思路,不但放弃了大量可以供应的土地资源,而且降低了农民提高收入的机会,在财政上更是无法实现。

(二)廉租房先租后售是解决租房问题的有效道路吗?

赵文认为,要让没有房产的居民,通过先租后售廉租房的方式拥有房产,从而享受到房价上升的好处,以避免贫富差距扩大。这里的前提假设是,住房对家庭而言是最好的投资选择。但是,为什么家庭不能在住房租赁市场上租用商品房,而将收入用于购买其他投资品呢?赵文又如何能判断,住房的涨价速度和风险,会比其他投资品更适宜于所有的老百姓呢?为什么家庭不能获得20年、30年、50年的租房使用权,而一定要去购买一套住房呢?如果住房仅要满足居民居住用途的需求,住房的长期租约就可以满足这个需求。居民要享受住房这种产品,只需要获得住房的使用权,不需要获得房屋的所有权。而如果要让所有居民分享到房价上涨的收益,就需要假设住房在任何时期都是一项利于所有居民的投资品,但这个假设是立不成立的。

实际上,赵文的先租后售方案,不过是住房市场的一种合约安排。这种安排,与从银行借款的合约安排具有相同的收入流。购房者以低首付乃至零首付从银行借款,每个月还房贷,到期后拥有房屋完整的所有权,与赵文提出的“先租后售”具有同样的收入流。但是,住房市场上提供了更为多样的产权与合约安排。合约安排越多样,交易费用就越低,居民的选择面越大,实际收入就会越高。房市调控政策对零首付,以及贷款额度和期限的限制,表面上降低了统计上的平均房价,但实际上提高了购房者的首付款和租金,变相提高了房价,降低了购房者的收入。因此,重要的不是由政府提供“先租后售”的廉租房,而是扩大住房合约安排的空间。政府应允许以多种期限(例如20年、99年、300年)、多种产权转让方式(先租后售、只租不收、只售不租等)、多种收益权方式(住宅合作社、股权加租金、租赁、购买)、多种融资方式(首付贷、零首付、高杠杆)等来转让住房产权。市场上曾经出现的多种形式的住房租赁与金融合约,正是帮助居民应对于高房价的多种解决方案。

四、土地制度与现代社会秩序的构建

赵文对土地财政的支持,间接地支持了既有的征地制度。赵文没有认识到,既有的征地制度破坏了农村居民的财产权,不利于现代社会秩序的长期建设和发展。

本文作者在与刘守英教授合著的《产权的安排与保护:现代社会秩序的基础》一文中,提出了产权与社会秩序的关系的命题。在该文中,作者指出,如果不能平等有效地保护产权,就不会建立起权利开放的现代社会秩序。现代社会秩序建立不起来,公民的财产权利也不会得到平等的保护。

在权利开放的现代社会秩序中,暴力得以控制,经济和政治领域皆实现了开放与竞争的格局,社会稳定而持续发展。没有政治团体可以通过垄断政治而操控经济,也没有经济团体可以通过垄断经济领域来影响政治。政治与经济的分离,为社会的长期持续发展奠定了基础。

征地制度以暴力拆迁为谈判筹码,破坏了农民的财产权,不利于产权的平等保护。征地拆迁的赔偿额,包括政府规定土地征收底价和安置费等赔偿。实际的赔付额,取决于政府和村庄之间的资源和谈判实力。名义上的土地补偿款,在相邻村之间可能差异不大,但实际的赔偿额,通过安置费的不同而有较大差异。在某些征地市场化程度较高的地区,支付给村民的土地赔付价格,与土地的原用途关系不大,与土地的预期收益关系较大。区位好的,项目预期收益高的,土地价格高,符合资产定价理论。但是,在其他一些地区,征地的补偿价格较低,暴力拆迁依然是一种强制性的谈判手段。只要征地范围不缩小,政府永远有权垄断合法暴力,暴力拆迁就永远是一种威胁,居民的产权就得不到平等保护。

居民的产权得不到平等保护,政府就难以收取财产税。财产税是发达国家地方政府主要的收益来源。但是,在我国的制度体系中,地方政府没有立法收取财产税的权力。其原因是,财产税是人民与政府达成的维护和提高财产价值的合约。如果政府不能为保障公民的财产权提供稳定的服务,公民就不愿意交税,征税成本比较高。

征地制度破坏了产权,降低了公民对政府的信任。赵文所述,政府从民间通过税收等方式的融资成本比土地财政高。但是,赵文没有认识到,成本高的原因正是公民不信任政府会平等地保护产权。这里的因果关系,并非是因为融资难,所以才征地,搞土地财政。而是因为征地等破坏产权的行为在历史上经常出现,公民对政府信任度小,才导致政府以其他方式融资的成本太高。发达国家重产权轻协调,我国则重协调轻产权。在许多经济领域,政府对使用权、收益权、转让权有诸多剥夺和限制。我国历史上,农村土地经历分田、集体化、国有化等多种产权变化,产权保护极不平等。又如,政府无需与房屋所有者沟通,就可以任意制定限购限价政策。公民的财产权不稳定,对政府的信任度较低,就不愿意为政府的财产保护服务提供买单。

现代社会秩序的建立,需要政府协调不同团体的利益,从而提供部分公共品。政府协调能力的增强,需要公民对政府有较强的信任。信任来自于较好的产权保护以及公民对政策有稳定的预期。只要土地可以被暴力征用,公民就不会信任政府会平等地保护产权,政府就难以协调利益团体,现代秩序就不会建立起来。

中国的长期发展需要一套保护产权的现代制度体系。有实证研究表明,发达国家之所以成功,不是因为经济增长速度快,而是因为衰退的时间短、频次少(Broadberry and Wallis, 2017)。据Madison统计,中国经济占世界的份额,在1870年是10%,1900年是6.3%。在一百年之后,2000年是7.2%,2010年是14%。可见,中国经济在世界经济中的地位高低起伏,在2000年左右才恢复到了100年前的水平。纵观百年历史变化,中国不是没有发展的机遇,但政治变动、制度错位、意识形态,造成了经济的跌宕起伏,错失了多次发展机遇。中国需要的不仅是增长,而是更稳定持久的增长。产权、市场,加上可信的政府协调,有助于建立良好的现代社会秩序,减少经济衰退的频次和时间,使国家在衰退时有更大的调整弹性。

五、结论

本文从理论、事实、政策等多个方面讨论了赵燕菁《土地财政: 历史、逻辑与抉择》一文中的观点。本文希望通过学术讨论,深化关于土地财政的讨论,理清关于土地制度和城市化的种种观念。这些观念跨越土地所有权、城市化、货币、政府财政等多个领域,不易理清。究其原因,是长期以来的体制惯性,加上流传至今的传统经济思想,让人们难以跳出既有的实践和思维框架,更根本、更长远地思考中国的城乡关系与长期发展。

本文作者最后要强调,经济增长替代不了制度建设。赵文的出发点是为了更好的建设城市。但是,城市可以快速兴起,也可以快速衰落。技术进步等因素,使得产业和人口在城市间的迁徙越来越快。曾经繁荣的底特律、巴尔的摩、费城等城市,人口大量流失;曾经荒凉的加州涌现了许多年轻而富有活力的城市。现在规划建造的城市,在未来可能变为废都;而现在规划的农村,在未来可能变成新的城市。经济变迁难以事先预测,政府能做的,是提高经济结构变迁中资源流动的效率,从而更好的适应科技发展与产业变迁。这就需要建立开放而灵活的市场制度,提供稳定有保障的产权,提高公民对政府的信任和政府的协调能力。

每个国家都有独特的道路和历史,这些经历必须成为国家的记忆,才能为未来发展奠定基础。我国历史上,已出现了多次大范围的土地产权变化。多变的政策,让老百姓对土地产权不放心,也增加了政府的融资和协调的难度。要促使土地的所有权与使用权分离,增加土地与住房的供给,提高城市化的效率,积累老百姓对政府的信任,就必须建立长期有效的土地市场。土地制度必须改。

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来源:界面新闻 | 责任编辑:吴娅坤
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