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顾宾:再谈强化FSB机制建设

——次贷危机爆发十周年观察(一)

2017-09-13 08:42:45

金融全球化的负面后果在2007年美国次贷危机引发的全球金融危机中第一次得以充分展现。自危机爆发以来,二十国集团(G20)肩负起国际金融监管改革的主体责任,并授权金融稳定理事会(FSB)监督各国落实国际金融监管改革。FSB在监督过程中发现两个主要问题:第一,各国在落实G20监管改革倡议时大打折扣,比如特朗普政府推动华尔街“去监管”化;第二,各国落实进度与深度不一致,监管套利问题突出。

为了避免下一次危机再次发生,我们应当持续呼吁强化国际金融监管协作,落实国际金融监管改革。而这一切的作为应当以FSB为中心。正如FSB主席卡尼所说,“一个适应能力强大的全球体系有助于赢得各方信赖,并推动实现强有力的、可持续的均衡增长。”

美国在危机期间曾一度想把FSB打造成为全球经济治理的第四根支柱(另三根支柱是世行、IMF和WTO),但随着危机远去,这个倡议被遗忘了。好了伤疤忘了疼是要不得的。过去十年金融风险再度开始积聚,而国际监管改革倡议落实尚不到位,形势要求我们重提FSB机制建设。应当从两个维度推进这项工作:强化FSB机构能力建设;强化FSB执行能力建设。

一、强化FSB机构能力

金融危机教育我们,建设强大的国际金融监管机构是必要的。这样的机构负责发现国际间不一致的政策措施并提出减少监管套利的建议,从而有助于实施国际金融监管改革要求。FSB自2009年诞生之日起即肩负此重任。但是该机构配备工作人员寥寥,与其重任严重失配。因此,在2012年FSB提交G20有关增强机构建设的报告的基础上,笔者呼吁以更快步伐建设更为强大的FSB。笔者建议包括三点:扩充秘书处;改进决策机制;以及资金来源多元化。

首先,G20应当支持扩充FSB秘书处。目前秘书处人员配置严重不足,难以履行职责。为了有效实施监督职能,秘书处需要像IMF的金融部门评估规划那样,开展必要的现场检查,为此需要增加人员配置。

但是,FSB应当与其他国际监管机构通力合作,特别是与IMF和世界银行的金融部门评估规划合作。这不仅有利于节约资源,而且能够避免国际标准制定机构之间职能重叠。毕竟,FSB以协调为主要职能,而不是以标准制定为主要职能。因此,FSB不需要规模过于庞大的秘书机构。

第二,决策机制应当改进。FSB的决策机制是全体协商一致。这种决策机制有利于决策落实,但也有一些无法回避的弊端。其一,它可能使得少数派意见获得不当影响,不当拖延时效性很强的金融改革方案出台;其二,随着成员数量增加,寻求所有成员一致意见变得很难。

协商一致体现决策民主化,应当坚持。同时为了提升机构运行效率,FSB应当规定投票规则。在协商一致不成时,采用简单多数投票原则,除非涉及理事会章程、资金来源、新成员加入、制裁等重大事项采用绝对多数票原则。还有一个办法是借鉴WTO关键少数决策机制,即首先在几个关键成员之间达成一致意见,再寻求全体成员的支持。

第三,FSB应当拓展经费来源。国际组织获取资金的途径包括:第一,成员捐助,有的是资本份额的形式,更多则是会费的形式;第二,私有资助,包括借款机制或贷款利息(如IMF);第三,特定的储备性基金资助,这些基金的资金来源可能是内部也可能是外部,例如国际清算银行储备性基金是其净利润的年度比例。FSB目前由国际清算银行提供经费,以及成员自愿资助。

收取会费应当成为FSB经费主要来源。会费可以作为储备性基金,仿效国际清算银行投资并获取收益,以进一步增强FSB经费的独立性。收取会费需要回答的问题是何时开始征收会费,以及在成员之间如何分配会费。考虑到FSB 机构建设的重要性、迫切性以及现实进度,笔者建议不晚于2022年开始征收会费。会费分担应当与成员经济规模、金融市场活跃程度和金融稳定状况成正比。为此G20需要指派工作组为FSB设计可持续的经费框架。

FSB是国际金融监管的核心协调机构,因此有必要规范FSB与国内监管当局之间、FSB与其他国际金融机构之间的互动关系。

首先,建立国际金融监管机构论坛。论坛是国际金融监管者最高水准的协调论坛,由FSB主席担任论坛主席。其成员包括主要国际金融组织和标准制定机构。论坛不仅为协调成员金融监管政策提供平台,也为G20应对全球金融挑战、特别是系统性风险和道德风险挑战提供便利。

第二,建立“新兴市场顾问组”来代表新兴金融市场利益。在可预见的未来,新兴市场在全球金融体系和市场中的分量越来越重,需要在FSB政策制定和实施框架下发出更强音。

第三,FSB的同行审议与IMF的金融部门评估规划之间的协作关系应当规范化。协作形式包括谅解备忘录或者信函交换方式,以此节约资源,提高发现金融监管漏洞的效率。

二、强化FSB执行能力

在落实G20领导的国际金融监管改革要求的过程中,FSB通过同行审议发现问题,并提出纠正建议。但是,如果各国监管者决定不实施这项纠正建议,则FSB无能为力。为了应对执行无力的问题,有人呼吁建立具有执行效力的、相互认可的机制,以解决不同国家之间潜在纠纷或者分歧。也有人呼吁,借鉴贸易和投资领域经验,建立国际金融领域“申诉和争端解决的官方平台”。得益于国际金融监管改革逐步硬化的趋势, FSB可以借鉴WTO争端解决机制,建立适用于国际金融监管争端的有效处理机制。

WTO争端解决机制是解决国际争端的典范。该机制工作原理如下:由WTO争端解决机构就WTO成员被诉贸易措施作出裁决,并建议履行裁决的方式,而由违约方选择具体的履行办法。

通常违约方在裁决通过后30日内表达履行裁决的意愿。如果立即履行不可行,则应当确定一个“合理履行期限”。该期限由争端双方协商或者仲裁决定,但不得超过15个月。违约方应当在该期限确定后六个月起向争端解决机构报告其履行裁决的情况。

WTO制度的威慑力在于,如果违约方没有适当履行裁决,则胜诉方可以请求争端解决机构授权报复违约方,中止胜诉方向违约方的相当减让义务。授权机制使得双边报复合法化,区别于国际金融领域常见的单方发起、睚眦必报现象。WTO报复机制体现理性且具有公信力,因为该机制不仅保护胜诉方的胜诉成果,也充分关切不履行裁决方的合理诉求,即后者可以通过申请仲裁来挑战授权报复的水平。当然,报复是WTO争端解决机制的最终依托,而首选还是由违约方主动履行裁决。

FSB与WTO在监督实施(履行)方面具有相似之处。FSB对实施国际标准过程中存在差距和不足的成员作出建议和决定。这些建议和决定通过FSB报告予以公布。随后,FSB监督成员实施这些建议和决定。

FSB通过监督实施机制,推动国际标准跨境跨部门协调一致实施。如果有成员因为遵守国际标准而导致其在没有同步遵守标准的其他成员面前丧失竞争优势,该成员可以向FSB申诉。

遗憾的是,G20尚未明确授权FSB作出具有约束力的建议和决定,在建议和决定得不到实施时FSB也不能授权成员方报复。其中原因不难理解:国际金融监管缺乏执行传统(此即“软法”);即使监管者有意强化执行力,但其意愿并非始终如一。毕竟,FSB尚处于需要制定标准和加强监管合作的政治承诺建设阶段。

目前可以考虑两方面的改革:首先是事前改革(ex ante),在FSB章程中明确要求成员承诺遵守FSB提出的建议和决定;其次是事后改革(ex post),当具体建议和决定作出后,相关成员明确表态支持,如同在贸易纠纷中败诉方表态履行裁决。如果需要,FSB可以就“合理实施(履行)期限”作出裁决。

效仿WTO的报复制度应当在未来择时引进。时机选择取决于以上所提两项改革的进度和效果。金融法领域报复制度的适用案例如下:如果美国对欧盟企业苛以不适当负担,违反美国在G20改革框架下的承诺,则经过FSB授权,欧盟可以对美国企业中止履行对等承诺。需要注意的是,报复制度的前提条件是存在最低水平的多边协议。

在此期间,也就是在引进报复制度之前,应当允许FSB采取比现在更为快捷的“点名羞辱”措施。例如,FSB主席向违反承诺的成员去函施压,不应当视为“极端情况”而必须事先征得全会一致批准。相反,FSB主席应当有权依据同行审议小组的评估报告,独立作出去函施压决定。

强化FSB执行力的另一项措施是成员资格制裁。成员资格制裁在一些国际组织是常见的,例如在IMF,成员资格丧失意味着无法获得IMF贷款,IMF由此获得强大执行力。但是FSB没有相应资本作为制裁工具,所以确保FSB决议执行的方法之一是寻求IMF协助。也就是说,FSB一旦作出剥夺成员资格的决定,IMF即停止向该成员发放贷款。G20应当明确表态支持这项监管合作机制。从IMF和FSB就国际标准的监管合作历史看,两个机构应当有可能在成员制裁方面取得进一步合作。

需要注意的是,成员资格制裁是在极端情况下使用的措施。因为剥夺成员资格是极端严厉的措施,IMF使用该措施时也是警告多于适用。目前,FSB使用该执行机制的时机尚不成熟,因为FSB尚处于发展初期。待将来使用该机制时,FSB也应当遵循以警告为主的原则。

作者按:本文是对后金融危机时代国际监管改革倡议落实情况的观察和反思。节选自长篇学术论文《硬化国际金融法的探索》(载《武大国际法评论》,武汉大学出版社2016年版)。此次发表有实质性修改。

(作者系北京外国语大学法学院助理教授,全球化智库CCG副研究员。)

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顾宾

顾宾

北京外国语大学法学院博士

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来源:观察者网 | 责任编辑:韩京霏
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