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顾宾:亚投行发展与研究的三点思考

2018-02-09 15:25:42

【文/观察者网专栏作者 顾宾】

构建人类命运共同体,是新时代我国主动参与全球治理变革的顶层设计。亚投行是构建人类命运共同体的新平台、新机制。办好亚投行,对于开辟一条不同于战后布雷顿森林体系的新的全球治理路径,具有非凡的示范意义。

亚投行首先必须做工作队,不做清谈馆。如何把人类命运共同体理念落实在日常的机构运营和项目管理中,离不开实践经验总结和理论指引。观察亚投行从2013年倡议筹建到开业运营已满两年的全过程,亚投行的发展和理论研究需要把握好三条思路:

第一,把握“纵”“横”交错的思路。“纵”指历史视角。在二战结束后70多年的发展历程中,先后建立起“一大四小”五家多边开发银行。从最初1944年建立国际复兴开发银行,到后来陆续建立四家区域性多边开发银行,它们是美洲开发银行、非洲开发银行、亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行。这些银行均依据所处的历史形势和需要而建立,肩负特定的历史使命。

它们的主要功能是帮助发展中国家发展经济,但是投资业务并不总与目标相契合,导致干涉受援国内政,不仅在目标实现上不成功,而且自身声誉和形象受损。亚投行后来居上,避免走弯路,集中资源投资基础设施。投资的地域突破传统多边开发银行的限制,有望涵盖发达成员的老旧基础设施。亚投行以务实、开放、创新的姿态,为改善全球治理注入一股清风。

“横”指比较视角。“一大四小”传统多边开发银行在开发金融机制建设和业务运营方面积累了大量“最佳国际实践”。另有欧洲投资银行、金砖国家新开发银行也有不少先进做法。亚投行与同类机构交流互鉴,在此过程中构建起“精干、廉洁、绿色”的公司文化。例如,亚投行实行非常驻董事制度,这是吸取了“一大四小”多边开发银行的教训,是它们所没有的公司治理模式,但借鉴了欧洲投资银行的做法。

2018年1月10日,北京,三九严冬亚投行总部工地马不停蹄施工忙(@视觉中国)

亚投行的决策机制也有别于资本驱动型的同类机构,后者强调资本多数决,而亚投行承诺自己是所有成员共同拥有的银行,在实践中秉持共商共建共享原则。亚投行与现有多边开发金融体系互相补充、互相成就,它们的规则体系在实践中逐步走向统一法。

第二,把握亚投行作为多边开发银行的内在属性与规律。亚投行是多边开发银行,其公司治理和业务发展需要符合多边开发银行的内在规律。多边开发银行相比商业银行的主要特点是,由于有成员政府强有力的支持和分期放贷的监督机制,多边开发银行影响借款方的能力更强。体现在争端解决机制上,多边开发银行的特点是“非法律式”。

也即,尽管它们的政策规定主权担保贷款纠纷适用仲裁机制,但在实践中几无可能。可以预见,亚投行并不因为与主权国家的贷款合同纠纷而启动仲裁或诉讼等正式机制。此外,司法判例和国际法理论均认为,国际机构从事商业活动不享有司法豁免权,但在实践中引发司法管辖的案例极少。预计亚投行将以谈判协商的非正式方式解决此类争端。

多边开发银行鉴于其使命所在,需要动员私营资本参与投资。为此世界银行陆续建立了专注于私营投资的IFC、为私营资本提供争端解决机制的ICSID、为私营资本提供非商业保险的MIGA等机构。类似地,亚投行也把撬动私营资本作为其重要目标,为此能衍生出新的机构吗?我认为,既然符合业务目的,且不违反章程明确规定,亚投行就有可能在10年左右的时间内,开始考虑建立类似ICSID、MIGA这样的独立机构,而且“一带一路”项目将成为主要业务来源。

当然,一如亚投行有必要避免世行弯路,此类争端解决机构也须避免ICSID仲裁引发的争议,主要体现在东道国政策空间被过度挤压、仲裁员地域代表性不足以及多元化纠纷解决机制欠缺。

第三,从亚投行看全球经济治理,也从全球经济治理看亚投行。从亚投行看全球经济治理,指亚投行是21世纪新型多边开发银行。“新型”注定了亚投行必须创新,在实践中展示其独特性,为改善全球经济治理作出贡献。

全球经济治理的指引是构建人类命运共同体,实质是增强发展中国家的代表性和话语权,实现路径是共商共建共享和多边主义。亚投行与世界银行、国际货币基金组织一样都是资本驱动型的国际组织,但是,亚投行又与这些传统国际组织不一样,需要肩负构建人类命运共同体的新使命。中国作为亚投行的倡议国和最大股东,在亚投行发起筹建、建章立制、组织架构搭建、业务运营的整个过程中,全力维护亚投行的国际性,绝不一股独大、一家独大。

(图片来源:东方IC)

从全球经济治理看亚投行,指亚投行要坚持高标准。亚投行应继续按照多边开发银行模式和原则运作,充分借鉴现有机构有效做法和经验。这既是对公司治理架构的要求,也体现在具体投资项目中;既体现在环境和社会政策的制定、完善和落实上,也体现在项目采购和公司采购规则的设计和执行过程中。但是,亚投行坚持的高标准必须能落地、可执行。也就是说需要避免传统多边开发银行的失误:一要避免机构官僚化,防止资源浪费和繁文缛节;二要避免过度程序化,防止无限期拖延和效率低下;三要避免一刀切,防止所有项目适用一套做法。真正把 “精干、廉洁、绿色” 的业务理念落实好。

方向决定出路。在人类命运共同体理念指引下,沿着以上三条思路发展和研究亚投行,具有积极意义。我们从理论上把亚投行的发展经验总结好,可以为出台改善全球治理的更多方案提供镜鉴和启示。以亚投行为代表的新秩序将在与传统秩序互补、互益的过程中,推动构建人类命运共同体。

(本文删减版刊于2月7日《人民日报》海外版)

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顾宾

顾宾

北京外国语大学法学院博士

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来源:观察者网 | 责任编辑:武守哲
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