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归泳涛:中美日的地区影响力竞争

2017-04-18 15:03:06

【文/北京大学国际关系学院副教授 归泳涛】

【伴随中国的崛起,中国周边地区的力量对比和国际秩序正发生深刻的变化。作为新兴大国,中国与老牌大国的竞争不可避免。此外,特朗普政府目前尚未明朗的对外政策,也为各大国在亚太地区的博弈添了不少愁霾。现今,亚太版的“群雄争霸”已是怎样一番局势?未来,亚太地区又可能迎来哪些变局?

中日建交45周年之际,重庆大学人文社会科学高等研究院副教授潘妮妮邀国内多位学者至重大校园探讨“跨学科视野下的中日关系”。本文为北京大学国际关系学院副教授归泳涛先生在“专题研讨三:亚太区域博弈的历史与现实”板块所作发言,观察者网已获作者本人授权登文。】

随着中国实力和影响力的迅速上升,中国周边地区的力量对比和国际秩序正在发生深刻的变化。在当前和未来一段时期,中国对地区秩序的塑造能力明显增强,与美、日两个守成大国的竞争不可避免。

总体来看,美国的优势在于其纠集同盟、制定规则的能力。日本则能够在投资、贸易和援助等经济领域投入比美国更多的资源,配合美国的战略。

一、地缘经济上的竞争

以1997-1998年的亚洲金融危机为转折点,亚太地区的地缘经济格局发生了重要的变化。在危机之前,以日本企业对东南亚的大规模投资和美国的巨大市场为驱动力,形成了美国、日本和日本以外的亚洲之间的三角贸易体系;在危机之后,这一贸易体系继续发展,但其中的三角变成了美国、中国和中国以外的亚洲(包括日本),中国作为制造业大国和进出口大国,取代日本成为地区贸易体系的中心。

以东南亚为例,中国在这一地区的经济活动在整体上占据优势。截至2015年,中国已占东盟进出口贸易总额的15%左右,连续7年成为东盟最大的贸易伙伴。不过,在投资领域,美、日仍领先于中国。未来,随着亚投行以及其他“一带一路”项目的渐次落地,中国在这一地区的投资将有很大的增长空间。

日本长期以来一直把东南亚看作自己在经济上的后院,因而把中国在这一地区经济影响力的增长视为挑战。为此,日本在援助、投资和基础设施建设等方面展开与中国的竞争。例如,在日本看来,中国正在建设的以昆明为中心、纵贯中南半岛的南北经济走廊,将使这一区域在经济上完全依赖中国。为了抵消这一影响,日本投入建设横跨越南、柬埔寨、泰国、缅甸的东西经济走廊,鼓励这些国家相互间进行贸易,而不是依赖中国。

近年来,中日在铁路建设上的激烈竞争引人注目。2015年,中国赢得印尼的首个高铁项目——雅加达-万隆高铁,日本则拿下了印度的首个高铁项目——孟买-艾哈迈达巴德高铁。此外,中、日还在泰国、缅甸、柬埔寨、老挝等国争夺铁路建设项目,并可能参与竞争从吉隆坡到新加坡的高铁项目。

一个值得注意的新动向是,美、日在东南亚的经济活动从竞争走向协调,突出地体现在对缅甸的政策上。美国在启动“转向亚洲”战略时,把缅甸的政治转型作为一个关键抓手。

2011年9月,就在缅甸外相访问美国的第二天,缅甸政府宣布中止由中国投资的密松水电站项目。10月,日本就重启了用于缅甸水电站维修的政府开发援助。11月,时任缅甸总统登盛与奥巴马举行了会谈。12月,美国国务卿希拉里·克林顿访问缅甸。同月,登盛访问日本,日本重启了自1987年以来冻结的日元贷款。在这一过程中,缅甸为了接近美国和推进政治转型,牺牲了中国的利益;而美、日则趁机介入缅甸事务,借此抵制、排斥中国的影响。

美国之所以在对缅政策上需要日本的配合,是出于“美国管政治、日本管经济”的战略考虑。美国在缅甸的首要目标是推动缅甸的“民主化”。在经济发展方面,美国无法抵消中国在缅甸长期积累的影响,寄希望于日本扮演替代中国的角色。

日本对中国在这一地区影响力的扩大心怀戒惧,同时又与缅甸有着深厚的历史渊源。缅甸还是日本极力推动的东西经济走廊的一部分。日本企业希望缅甸成为继泰国、越南之后的重要投资目的地。因此,日本很愿意扮演美国所分配的角色。

总体来看,中国“一带一路”战略的实施将使很多周边国家在贸易、投资和基础设施建设等领域受益良多,中国在周边地区的经济影响力将日益扩大。美、日尽管仍想从中国的发展中寻找获利的机会,但越来越把中国作为竞争的对手。竞争的手段不仅有经济的,也有政治的,有时还将经济问题政治化,以达到制衡中国的目的。

二、地缘政治上的竞争

自实施“再平衡”战略以后,美国在军事上的举措主要包括:第一,将海军60%的兵力部署到亚太地区;第二,帮助盟国和伙伴国加强防卫力量;第三,缔结新的军事基地协定,以实现小规模、任务导向的远征军部署。这些措施的主要目的是在军事上制衡中国。

东盟国家是美国实施这一战略的重点。自2011年起,美国开始与东盟举办国防部长会谈。2014年4月,美国与菲律宾签署《加强防卫合作协议》,允许美军以轮换驻扎的方式使用菲方指定的军事基地和设施,并在菲预先部署武器装备和补给物资。2016年5月,奥巴马访问越南,宣布结束对越南长达40年的武器禁运。

澳大利亚和印度也是美国加强行防务合作的重要对象。2014年8月,美澳签署新的防卫合作协议,美军将在2017年之前向达尔文港派驻2500名海军陆战队员。2016年8月,美印签署《后勤交换协议备忘录》,允许两国军方使用彼此的海陆空基地,进行补给、武器维修和军人休憩等后勤作业。

与美国的战略相呼应,日本在自助、结盟和多边合作三个方面都做出了敏锐的调整。日本政府于2014年制定了《防卫装备转移三原则》,2015年在防卫省新设防卫装备厅,以推动武器的出口、联合开发和联合生产。2015年,日本还与美国制定了新的《防卫合作指针》,将两国合作的地理范围扩大到亚太以外的全球,合作的领域扩大到太空和网络。

与美国一样,日本近年来也不断提升与菲、越、澳、印等国的防务合作,助力美国将其亚太同盟体系向“网络化”发展。

美、日的上述动向确实以制衡中国为目的,但对其力度和效果应做客观的评价。首先,美国推动其亚太同盟体系的“网络化”,一个重要考虑是希望其盟国和伙伴国发挥更大的作用,承担更多的防务开支,以配合美国自身的军费削减。

第二,美国实际可用的资源有限。根据美国对外关系委员会的计算,“再平衡”战略实施以来,美国实际给东南亚盟国和伙伴国的海上安全援助金额反而低于“再平衡”战略出台前,在2010到2015年间下降了19%。

第三,虽然美国、日本加强了与一些亚太国家的防务合作,但无法形成多国联手对付中国的局面。包括美国在内,各国都需要在对华关系中平衡经济和安全两方面的利益。即便是美国自身,也不愿在军事上刺激中国。

第四,周边国家的威胁认知各不相同。比如在东盟国家中,菲律宾、越南因与中国存在领土问题,将中国视为潜在的威胁,故而积极寻求与美、日合作;而泰国、柬埔寨与中国之间不存在领土问题,并不把中国看成威胁,无需在军事上倚靠美国。

总的来看,美国无力构筑针对中国的军事集团,“亚洲版的北约”在现实中并不可行。一些亚洲国家希望获得美国的政治支持和安全承诺,还有一些则希望获得美、日的先进技术和装备,它们和美国之间主要是相互借力的关系,不会形成铁板一块的阵营。

三、地区制度上的竞争

与中、美、日互动最密切的地区制度是围绕东盟形成的一系列多边机制。

作为“再平衡”战略的重要一环,美国近年来日益重视与东盟的关系。从2013年起,美国启动了东亚峰会期间的美国—东盟峰会。2015年,美国将与东盟的关系提升为战略伙伴关系。2016年2月,美国—东盟峰会首次在美国举行。

对美国来说,以东盟为中心的多边机制是其介入地区安全问题的平台。美国既不想与中国发生冲突,又要与中国竞争地区安全事务的主导权。美国希望达到的目的是,把涉及中国的安全问题纳入地区多边机制的议程,迫使中国接受美国主导的规则。

针对美国的动向,东盟国家各有不同的态度。菲律宾、越南、新加坡支持美国的立场,希望东盟在设置地区安全议程上发挥更积极的作用;缅甸、老挝、柬埔寨、文莱则希望东盟在地区安全事务上保持低调;泰国、印度尼西亚和马来西亚持中立立场。在东盟以外的国家中,日本希望借助东盟机制在海洋问题上对中国施压;韩国、澳大利亚则希望通过地区机制促进它们与中、美两国的合作。

值得注意的是,美国与东盟的一个重要分歧在于,美国希望东亚峰会聚焦于安全问题,而东盟的大部分注意力集中在促进经济增长上。在重视经济这一点上,中国与东盟的立场更为接近。

事实证明,美国、日本利用东盟为其安全利益服务的企图难以得逞。在2016年2月的美国—东盟峰会上,由于印尼等国态度谨慎,会后发表的联合声明没有提及南海或中国。在2016年9月举行的东亚峰会上,主席声明没有提及南海仲裁案;在同时举行的日本—东盟峰会上,主席声明也由于部分东盟国家的反对,没有提及仲裁案。

总体来看,东盟机制将继续在经济领域取得进展,但在安全领域难有作为。中、美在议程和规则上的竞争将持续影响其发展前景。

四、初步总结

在当前的亚太秩序中,美国在军事上占有优势,中国在经济上占有优势,日本在军事上、经济上配合美国,牵制中国,三国在地区制度上相互角力,难分轩轾。

军事方面,美国受到国内问题、中东乱局、军费削减等因素的掣肘,很难在亚太地区投入更多的资源,而中国的军事力量正在快速增强。长远来看,美国的绝对优势将被中美之间的新均势所取代。

经济方面,中国在贸易领域的优势十分明显且可能进一步扩大,但在投资、援助等领域仍落后于美国和日本,在主动塑造地区经贸规则方面还需要更多的投入。与此同时,美、日对这一地区的投资和贸易也在增长,三国在经济上的竞争将持续下去。

制度方面,中、美、日以及其他亚太国家还没有就地区合作的架构达成共识。在安全领域,美国、日本的政策重点仍是强化既有的同盟体系,而不是构建包容性的地区安全架构;中国推动的地区安全合作也缺少美、日等国的参与。在经济领域,美、日将中国等新兴国家看作竞争对手、而非合作伙伴的趋势日益明显,急于制定有利于自身的竞争规则。在大国竞争的背景下,亚太地区的制度建设面临“碎片化”的危险。

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归泳涛

归泳涛

北京大学国际关系学院副教授

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来源:观察者网 | 责任编辑:李泠
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