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廖峥嵘:如果规则不符合美国要求,那就退出好了

2017-10-07 09:16:27

【文/观察者网专栏作者 廖峥嵘】

特朗普的“新政”以“美国优先”为主题,重点在于促进增长,增加就业。办法是在国内实施减税、扩大支出(一是扩大基建:主要想通过扩大私人投资来实施;二是增强国防:通过扩大公共开支实施)、放松监管。这些对外经贸战略,更加突显了特朗普不拘泥于任何传统的个性。

从3月份发表的《2017年美国总统贸易议程》以及特朗普本人、商务部长罗斯的几次正式表态看,特朗普的对外经贸政策雄心比较大。面对历届政府均无法改善的结构性困局,特朗普的战略显示出更大魄力,甚至敢于向“不公平”的WTO多边体系和规则发起挑战。

《2017年美国总统贸易议程》明确表示,WTO争端裁决对美国的约束力是有限的,美国将以保护自己的利益为优先考虑,国内法高于WTO规则,“美国国会明确表示,美国并不直接受制于WTO裁决。《乌拉圭回合法案》声明,如果WTO的争端解决方案报告‘对美国不利,(美国贸易代表)需要与国会专门委员咨商,以决定要不要执行报告的要求;或者如果需要执行,以何种方式,花多少时间来执行。’证明WTO的报告不是必须而且自动生效的。”[1]

这一立场沿袭了历届政府的做法,即美国坚持在多边体系内发挥主导作用,但必须保留“美国例外”行事权利。然而特朗普并未止步于此,他在竞选中表示,如果WTO的规则不符合美国要求,各国又不愿意修改,那就退出WTO好了。

上任后,特朗普及其执政核心圈不断放话,中国、欧洲等贸易伙伴只是在充分利用WTO规则,对美国开展不公平贸易。

9月下旬,商务部长罗斯访问中国后宣称,美国不介意与中国竞争,但希望双方在公平的环境中开展经济活动。他认为,中国现在仍享受WTO的一系列优惠政策,但WTO是二战后设立的机构,旨在帮助亚欧国家进行战后经济恢复,这套过时体制已然不适用于当下中国的经济发展水平。按照这一精神,特朗普政府已经退出了TPP和巴黎气候协定,显示出不惜放弃多边的坚定决心。

新做法是通过一场一场双边谈判争取重塑贸易规则。8月份,特朗普政府开始重谈北美自由贸易协定、美韩自由贸易协定,同时压迫日本商谈美日自由贸易协定,看起来最终目标是全面检讨并修订WTO规则。

WTO体系及其规则的建立耗费了战后几代人的努力,特朗普想动它比登天还难。作为替代,动用行政权实施单边行动,试图绕开WTO争端解决机制,对中国等目标国以及特定的行业,展开反倾销、反补贴、国家安全审查,8月份又宣布对中国重启知识产权保护调查(301调查)。

特朗普的政策组合遇到的初步反应不一。国内市场反应积极,股市交投活跃,不断创下新高。但美国经济上半年平均增长2%。奥巴马任内八年平均增长率不足3%,是史上最低,特朗普的开局比这个还低。特朗普对外经贸政策破坏性较强,保护主义色彩浓厚,已经引起各国高度警惕,其实际效果需要时间检验,预计会遇到国内外强大阻力,说易行难,前景不容乐观。

首先,与20至30年前相比,美国政府发动国际贸易战多了一层国际法障碍。从尼克松总统到克林顿总统,30年时间内美国完成了两项重要的国际贸易谈判,从此确立了美国与别国开展贸易,解决贸易纠纷的基本规范。一是《北美自由贸易协定》(1992年签署,1994生效),二是美国参与创立并加入《世界贸易组织(WTO)》(1994年成立),WTO制定的争端解决机制成为美国处理与他国贸易的纠纷的主要法律依据。

20多年下来,美国的贸易不平衡状况日益恶化,与几位前任一样,特朗普认为这是一个大问题,只是他走得比较远,考虑踢开这两个“基本法”的约束,以改善美国的贸易条件。

特朗普政府找出1962年的《贸易扩展法》第232条、《1974年贸易法》第301条这些冷战时期制定的法律条文,以“国家安全”这种非常勉强的理由,展开对贸易对手(目前主要是中国,但欧洲也是潜在目标)的调查,希望迫使对手做出调整和让步。

当年尼克松、老布什、克林顿总统在其任内曾经动用过这些手段,但1994年美国加入WTO解决机制以后基本不再援用。特朗普重拾大棒,但是国际法环境已经变了。各国完全有理由以其违反WTO规则为由发起反击。特朗普将成为挑起全球贸易战的祸首,在法理上、道义上先输一筹。

2015年美国贸易赤字中的商品构成,中国只占16.4%

其次,与以前相比,全球贸易和产业链、价值链经历了重组,传统上支持保护主义的行业,如美国纺织、汽车等行业已经在更大程度上国际化,它们不得不从积极支持保护主义的立场上后退。美国全国纺织业组织理事会在国会作证时表示,由于供应链整合程度高,纺织行业“支持通过寻求合理的改进在《北美自由贸易协定》成功的基础上进一步发展,而不是取消该协定。”[2]

30年前,里根总统对日本汽车进口实施配额限制收到了一定成效。但是现在美国对墨西哥汽车进口却无法通过同样的政策达到效果。美国与墨西哥的汽车厂商是在跨境双向供应零部件,汽车生产是合作的结晶。特朗普推行贸易限制政策不能再得到这些行业的无条件支持。他的行动空间大大缩小。

第三,特朗普有意对中国等征收钢材进口税。他的理由是“威胁美国国家安全”。欧洲一向在制裁中国产品问题上与美国保持一致,但这个理由连欧洲也不信。欧洲还要担心特朗普在它们身上施加同样的招数。特朗普对进口钢材征税的打算能收到理想的效果吗?除了美国钢材行业因为特朗普的动议导致的行业股大涨而受益,其它相关产业出现的更多是担心。限制钢材进口导致的国内钢材价格上涨将广泛影响美国众多行业。

2002年,老布什总统曾对全球钢材进口征收30%高关税,引起国内钢材价格飙升。研究发现,此举导致了20万名制造业工人失业,比整个钢铁行业就业人数还多。

美国在上世纪70、80年代或许可以对日本钢材进口实施高关税,但是现在传统行业不再坚持片面地对进口材料实施高关税,如钢铁业就希望将征税目标限制在要求中国削减过剩产能上。从中国进口的钢材占美国进口钢材之比微不足道。即使不考虑中国反制,真正实施起制裁也几乎不会对美国钢材市场有什么影响。特朗普政府要想实施“精准打击”,难度非常之高。

更广泛地看,特朗普加高关税的最终效果,将是提高美国消费者的成本,这将导致美元升值,从而反过来增加美国出口成本,影响其扩大出口、增加就业的政策目标。特朗普的关税政策真正实施起来,力度可能是有限的。如果非要强推高关税,对美国经济将形成沉重打击,当然,中国等贸易伙伴也会深受其害,复苏势头向好的世界经济可能变成脆弱。

第四,还有一个不太有利的因素。9月21日,美联储宣布正式开始缩减资产负债表计划,意味着延续10年的货币宽松时代彻底结束。美联储今年之内将有一次加息,明年还有三次加息。特朗普向左,美联储向右。紧货币、宽财政的宏观政策组合引向的是资本回流,美元指数升高,汇率坚挺,然后出口成本上升,贸易逆差扩张。货币紧缩还会影响到利率走势,如果利率进入上升通道,则美国国债偿还压力将增加,意味着更多的财政赤字。

这种复杂的局面并不是特朗普政府所特有。历届政府都面临相当复杂的政策环境,对于美国这种强调制衡和分权的国家,并不存在一个超越一切的虚拟的“国家利益”。指导美国政府决策的利益目标,都是各相关方博弈的结果。特朗普政府面对的困境,是各种利益团体相争持所形成。

美国国内以及国际舆论普遍认为,特朗普明知其不可为而为之,很重要的因素是出于政治考虑。将经济问题的原因归罪于贸易,比在国内找替罪羊,政治上有利得多。在这种情况下,特朗普打贸易战的威胁到底具有多大可信度深受怀疑。

注释:

[1] 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report  of the President of the United States on the Trade Agreements Program,Office of the United States Trade Representative,March 2017.

[2] Global Trade’s Evolution May Check Trump’s Protectionism, By Bob Davis, Updated July 16, 2017, Wall Street Journal. https://www.wsj.com/articles/global-trades-evolution-may-check-trumps-protectionism-1500210002

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廖峥嵘

廖峥嵘

中国社会科学院和平发展研究所常务副所长

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来源:观察者网 | 责任编辑:小婷
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