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廖峥嵘、刘昆仑:美国对华战略新定位——清晰与模糊

2018-02-19 08:36:45

【文/ 观察者网专栏作者 廖峥嵘 刘昆仑】

特朗普执政一年来,努力与奥巴马时期的亚太政策进行切割,不再提“亚太再平衡”、“转向亚太”战略,抛弃了对朝“战略忍耐”,进而提出“自由、开放的印太地区”的新概念,但是迄今没有呈现多少具体内容。舆论认为,特朗普的亚太政策、对华政策属于“问题驱动而非战略驱动”,专注于一个个具体关切,缺乏整体性、一贯性,呈现出碎片化特征,尚未形成一套完整的思路和政策框架。

岁末年初,特朗普政府完成了《国家安全战略》、《国防战略》、《总统国情咨文》以及《核态势评估》等重要报告的发布,较为全面地归纳、勾勒出特朗普的政策立场、取向。对中国来讲,值得关注的是新报告首次正式明确了当前美国安全的首要关切是大国间竞争而非恐怖主义,而中国则与俄国并列为美国在全球范围内的地缘、经济和价值观方面最主要的竞争对手。

将中国视为美国的全面竞争对手和主要安全关切,美国战略界早有此类认识,但从未在官方重要文件中集中加以确认,可视为对中国的新定位。美国的对华政策一直保持了两面性,即接触/交往+遏制/防范,或者竞争+合作。

当它需要中国的合作,或者试图通过接触影响中国政策时,可视中国为利益攸关方、合作方,当它不满中国的政策时,则视中国为需要遏制和防范的对手。美国对华政策一直在这两付面孔中间来回摇摆,但是从来没有彻底倒向某一边,而是努力争取实现某种平衡。中美关系得以在波折中保持总体稳定,在波动中发展。

但仔细分析特朗普政府对中国的新定位,真的意味着美国的对华两面性渐渐向对抗性更强一边收敛吗?

竞争对手的含义可以相当宽泛。大国间本来就是竞争对手关系。考虑到新报告出台的背景,它指的显然不是一般的竞争关系,释放出美国对华政策趋强的强烈信号。这意味着,经过近几年内部政策大讨论,美国已经完成了对华政策新共识的凝聚。这个共识首先在于否定美国过去的政策。

美国意识到,过去几十年美国企图通过接触政策将中国拉入国际经济体系促使其自由化的战略设计“失败了”;美国觉得,支持中国加入世界贸易组织帮助中国发展壮大,但没有促使中国朝着美国希望的方向发生政治社会变化,这是一个历史性错误。[1]进而,报告将中国明确为战略竞争对手,似乎提高了中国在美国政策中的重要性。

但是对美国来说更为重要的对华战略,这几份报告体现得并不清晰。美国应该如何应对中国崛起带来的挑战?如何将中国作为全方位竞争对手来制定和实施政策?美国的中国大战略如何调整?这一类的共识目前还看不到。新的系列报告解决了重新定位中国的问题,这只是一个认识问题,但更重要的策略问题却不太明了,报告远非一份清晰的对华政策路线图。特朗普政府如何根据新定位制定新战略、实施新战略,需要继续观察。

“全面战略竞争对手”当然散发着对抗意味。随着中美相对实力的变化,美国焦虑感上升,为维护其在地区的主导地位,更为频繁地挑战中国的核心利益。近年来,中美在南海、钓鱼岛、台湾以及东北亚稳定和战略平衡等问题上出现过尖锐对立,美国对华政策走强是一个大趋势。但是,中美关系的复杂程度可能超过历史上任何一种双边关系,特朗普的战略目标和策略之间存在着巨大的协调困难,多重因素制约着美国政府的对华新战略朝着全面对抗的方向发展。

中美经贸关系是全球化的一个缩影。全球化造成难以分隔的相互依赖。中美两国加起来,经济总量占全球的40%,商品出口占全球的25%,对外投资和吸引外资占全球的30%。在如此大的体量下,双方的相互依赖程度更深,中国是美国第一大贸易伙伴、第二大出口市场;美国是中国第二大贸易伙伴,第一大出口市场。双方的需求成就了对方的制造业和服务业发展需要,为对方创造了增长和就业。

美国政府正在对中国钢铁铝制品等展开贸易救济调查,加强对中国在美投资的国家安全审查。但是美国政府也在仔细斟酌这些措施的分寸。中国有足够的条件展开报复性措施,比如中国商务部近期宣布对美国出口中国的高粱进行反补贴调查。

同时美国的惩罚性措施也可能误伤自己。美国外国投资委员会否决的中国投资项目中,有的项目可能美方才是背后大股东。

中美经贸不但相互交融,而且共同植入全球产业链。中美在同一个开放的全球市场上开展经贸往来,本质上只能是互利共赢。这与当年美苏之间各自建立和经营两个平行的国际经济和市场体系完全不同。假想中的中美冷战没有任何经济动机支持。在开放的全球市场条件下,美国无法动员和组织起一个将中国隔绝在外的经济体系,进而在这个基础上组织一个全面对抗、遏制中国的国际统一战线。

当年美苏采取了全面的对抗性政策来应对对方的威胁和挑战。中国是所谓崛起中的新兴大国,面对美国这一守成大国,中国一直努力防止冷战格局重现,避免跌入修昔底德陷阱逻辑。

一个办法是积极融入现有体系和秩序,按现有的规则实现和平崛起。当然中国也在积极推动现有秩序和规则朝着更加公正合理方向改变,这是规则所允许的。这些策略合情合理,有利于世界和平发展,对美国和世界其它国家不但不形成威胁,反而带来了发展机遇,美国无法拒绝。美国即使有遏制中国的政策,其它国家也会保持距离。

中国的政策取向是增进合作,而非对抗,因为这符合中国的最大利益。特朗普的新报告突出大国竞争,不提中美合作,视中美竞争为首要国家安全关切,体现出强烈的冷战思维。但是这更象是一个长期的战略定位。

新《国家安全战略》[2]强调国土安全、经济繁荣以及实力等支柱,延续了小布什总统2002年、奥巴马总统2010年《国家安全战略》的基调,不同之处在于,新战略不仅强调了美国与俄罗斯和中国这些战略竞争者之间的竞争,而且也强调了每个国家之间的相互竞争,显示美国看待盟友的方式发生变化。

特朗普在第一个任期内的施政主题是“美国优先”,将美国利益(主要是经济利益)放在所有国家以及美国的国际义务之前。特朗普政策对盟友和一些亲近伙伴造成的冲击并不比中俄小。退出TPP、要求北约盟国以及韩国分担更多国防开支,逼迫墨西哥、加拿大重谈北美自由贸易协定,敦促韩国重谈美韩自由贸易协定,这些举措沉重打击了美国的关键盟友和战略伙伴。

特朗普政府在追求美国利益时,并不以意识形态或者是否亲中亲俄划线。美国所指的中俄之间的大国竞争,将主要是综合国力竞争,聚焦于国际竞争力、国际主导地位,而非当年美苏之间的全方位、立体式,壁垒分明,有我无你的零和对抗。

当今世界的和平稳定、发展繁荣离不开中美合作,中美也必须合作。中美都可以从中合作受益。这一点美国也非常清楚。报告发表前后,美国高层官员也做出表示,美国的政策不是寻求与中俄对抗,而是寻求合作。

苏联解体后,中美共同的安全威胁消失,两国合作的基础一度发生动摇。随后发生了911事件,恐怖主义在美欧四处作乱,对美国形成迫在眉睫的威胁。美国不再视中国为头号安全关切,同时中美经贸关系迅猛发展,成为两国关系压舱石。

当前,美国认为中美已形成全面竞争态势,经贸领域将成为主要战场。经贸关系仍然具有压舱石的作用,但是也可能成为震荡源。中国关系需要寻找新基础。随着全球化不断发展,全球性挑战越来越多,中美之间、中美与其它大国之间共同的安全利益在增多而非减少。

特朗普宣布退出巴黎气候协定,但美国多个州和大企业宣布要继续履行减排承诺,显示特朗普将美国利益放在国际义务之前的一些作法没有形成更广泛的国内共识。中美在气候变化问题上仍然负有主要责任,有义务为全球做出表率。朝鲜半岛无核化符合中美两国利益。美国要想实现半岛无核化,消除朝鲜对美国日益成形的核武威胁,需要中国的合作。

更广泛地,在打击恐怕极端势力、防止传染性疾病传播、核生化和大规模杀伤性武器扩散、全球网络安全、全球航行和运输安全、开发海洋极地太空等新领域的规则制定等诸多方面,中美都必须也可以加强合作。

特朗普政府新报告是平衡内部各种利益和认识的产物,也是对美国长期政策路线的某种回归,特朗普是非常规的总统,他此前的多次表态与报告的基调并非完全吻合。报告是不是其政策的最终定调,还是有疑问的。

特朗普政府在决策施政上出现了历届美国政府少见的新情况、新问题,执政经验严重短缺,风格相当另类,内部矛盾纷繁复杂。不确定性仍然是特朗普政府的一个显著特征。

美国经济自2009年6月开始复苏,截止2017年12月,已经经历了连续102个月增长,有望成为史上最长的增长周期之一。特朗普收获了此轮增长的大部分政治红利,即便如此,特朗普行政风格引起的非议较大,对其政策的争议和挑战广泛存在,美国的地方政府、联邦政府的其它分支,如法院系统,都否决过特朗普的一些政策。民主党现在参众两院均居于少数地位,但在抑制特朗普政策时表现了空前的团结,特朗普减税法案获得通过实属不易。

今年年底前将举行中期选举,根据以往经验,民主党人夺回众院多数席位希望较大。特朗普未来决策施政的阻力可能显著加大,政策不确定性恐将延续较长时期。新的报告并不意味着分歧与争吵的结束,反而可能只是一个开始。

(作者单位:中国社会科学院和平发展研究所)

[1] Trump alarms China with ‘Cold War’ rhetoric in State of Union address,By Simon Denyer January 31,The Washington Post。https://www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/trump-alarms-china-with-cold-war-rhetoric-in-state-of-union-address/2018/01/31/006be238-067a-11e8-ae28-e370b74ea9a7_story.html?utm_term=.8605ee849727

[2]   A New National Security Strategy for a New Era,December 18, 2017 https://www.whitehouse.gov/articles/new-national-security-strategy-new-era/

廖峥嵘

廖峥嵘

中国社会科学院和平发展研究所常务副所长

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来源:观察者网 | 责任编辑:陈轩甫
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