【文/观察者网专栏作者 刘成良】

近日，《80%以上合作社沦为空壳？乡村振兴莫让形式主义带歪》一文引起了社会舆论对合作社的关注。

农民专业合作社是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社的设置从本质上来讲就是通过一定的组织化形式，破解小农户和市场之间的对接难题，从而降低生产升本、提高应对市场的综合能力。

据农业农村部统计，从2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》实施以来，截至2017年底，在工商部门登记的农民专业合作社达到了199.9万家，实有入社的农户超过1亿户，约占全国农户总数的46.8%。

资料图：东方IC

相当一部分合作社背离初衷

经历了野蛮生长阶段的农民专业合作社被点名空壳化已不是新闻。笔者及所在团队连续多年的农村调查发现，真正符合农民合作理念、运行状况比较良好的合作社可谓是少之又少。

在河南北部某乡村调研，七十余岁的村党总支书记王某把持了村庄里的政治格局二十余年，在2018年的换届选举中，他再次当选村党总支书记。

他的儿子在村庄中经营的粮食购销公司前些年就摇身一变成为了农业种植专业合作社。事实上，所谓的合作社还是原来的粮食购销公司。因为原本农民在收割完粮食后多数会选择卖给他们家，这样合作社就借着从农民那里收粮的由头顺理成章地包装成了合作社。

在上级部门的视察过程中，父子二人指着村里的大片农田告诉领导，说这些都是社员种植的粮食。就这样，小农户辛勤劳作的成果被包装成合作社精心管理的成果。政府补助给合作社的农药、化肥等农资被合作社转卖给农民；补助给合作社的花生种子被他们拿来榨油，以更高附加值的形式转卖出去；补助给合作社价值上百万的粮食烘干设备也成为了其私人资产。

资料图：东方IC

以合作社的形式套取补贴的做法已屡见不鲜，村庄政治精英利用其优势地位进行利益寻租的做法使得国家惠农政策发生异化。

从理念上来看，合作组织的形式或许可以解决分散的小农户在生产和经营过程中因为难以与市场对接而处于弱势地位的问题。但是这些理念在落实过程中却出现了重重障碍，尤其是在国家政策补贴的诱导下，相当一部分合作社彻底背离了其初衷。而造成这种困境的关键原因在于三个方面：

第一是合作社的成立门槛比较低。

《合作社法》规定，有五名以上符合要求的成员，就可以提出申请成立合作社。农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。

事实上，作为促进农民增收的草根组织，由于其面临的对象是分散的小农，在规则上其设置门槛不可能很高，否则将会把真正的小农排斥在外。成立门槛较低是合作社发展无法回避的矛盾，但是也由此造成了另外一个问题，就是很多合作社从成立之初就缺乏有效发展的能力，为合作社的空壳化埋下伏笔。

第二是合作社的政策优惠比较多。

作为农村中需要培育的新型经营主体，国家基于农民增收、农业增效、农村发展的考虑，在农民合作社的成立及运行过程中提供了非常多的优惠政策，比如在财政投入、税收减免、金融服务、产品认证、技术推广、人才培养、市场营销、基础设施建设方面给予很多政策优惠。而这些政策优惠进一步刺激了农民申请合作社的积极性，同时也使得很多别有用心者利用政策漏洞来谋取利益。

第三是对合作社的监管手段比较少。

由于合作社的成立门槛很低，国家给予的政策优惠又比较多，这就刺激了大量合作社的产生。

虽然《合作社法》规定，向登记机关提供虚假登记材料或者采取其他欺诈手段取得登记的，情节严重的可以撤销登记或者吊销营业执照；农民专业合作社连续两年未从事经营活动的，吊销其营业执照；农民专业合作社在依法向有关主管部门提供的财务报告等材料中，作虚假记载或者隐瞒重要事实的，可以依法追究法律责任。

但是，由于合作社的草根性特征，农民很难像公司经营那样按照严格的制度来操作，并且由于政府能力有限，也很难对这些庞大数量的合作社实施有效监管。所以很多合作社即使多年未经营，也依然存在于名单之上，这就产生了空壳化的既成事实。

部分地方政府的政绩思维使合作社发展脱轨

除此之外，在农民专业合作社快速发展的背后，地方政府也发挥着巨大的推动作用。

在自上而下的量化考核中，作为新型经营主体的合作社数量近年来被作为比较重要的考核指标，地方政府基于完成考核、治理创新等动机，往往通过行政压力、政策诱导等多种方式来增加本地合作社数量。因此，对于合作社成立的审查把关以及后续管理方面都很难做到位，这些为那些空壳化的合作社产生和延续创造了空间。

与此同时，在政绩思维的影响下，地方政府还会专门扶持一些合作社，通过打包资源、开通绿色通道等多种形式打造亮点工程。在此背景下，农民专业合作社发展由于其本身的特殊性难以成为可被借鉴的样本。不仅如此，因为过多的政策优惠以及行政干预，使其从发展的初始阶段就与市场脱轨，很难持续经营。

在四川某地农村调研，当地的跃进土地股份合作社一直被政府视为农业经营制度创新的标杆。在媒体报道中，2010年白云村30户农民发起成立土地股份合作社，以土地承包经营权入股的探索被描绘得像当年安徽小岗村分田壮举一般。

资料图：视觉中国

合作社发起者阿勇讲，当年他因为身体不好，无法在外继续打工，回家种田体力又不行，作为小组长就想在组里找几户人家一起互助生产，把土地集中在一起，各尽所能，取长补短。

当时农业生产存在三个困难：一是农忙时缺乏劳动力，年轻人在外面工作不一定能请到假，老人在家种田，雇工困难且不划算；二是农民缺乏防治病虫害有效手段，比较盲目，需要技术指导；三是田块细碎化、分散化，一些地方农业机械无法下田，全靠人力，比较麻烦。

阿勇的想法获得了当地农业部门的支持，农业部门的领导认为可以把规模再扩大一些，经过多番组织动员，小组30户人家共入股112亩土地成立了土地股份合作社。为了更好进行农业技术指导，农业部门派了一个农技站长做技术指导，帮助合作社运营、制定农业生产计划、协调生产项目等。

第一年分红时，村民分到了1128元/亩，觉得比自己种田还要划算，跃进土地股份合作社成为了农业经营制度创新亮点，其经验被大范围推广；第二年合作社种植规模扩大到了380亩地，涉及到周边几个小组的土地，当年分红1086元/亩；第三年分红1090元/亩；第四年是960元/亩；往后越来越低。

合作社规模虽然不断扩大，但是分红模式一直是两种：仅有最先加入的30户村民能够随着收益增减分红，其他后来加入的农民都只能拿到每年600元/亩的固定租金。以至于后加入的农民对此非常不满。

事实上，早期加入合作社的30户农民也觉得非常诧异。他们计算过生产成本，即使自己种植，不计算劳动力成本，每亩土地能够有800元收益都已经很不错了，更何况合作社还有那么多人工、农资投入。跃进合作社参加市里组织的经验交流会时，其他合作社理事长就问：“你们种的是金子？我们一年一亩田能赚二三百就不错了，你们怎么能分红那么多？”阿勇只能回答：“我们是先进合作社，可能领导比较照顾我们。”

资料图：视觉中国

其实作为理事长，他也一直心存疑惑：

“是不是政府把钱悄悄补贴进去了，要不怎么可能赚那么多，最开始在算收益的时候，把粮食和菌类的收益都算在一起，怎么都达不到1000元，最后分了是1128元/亩，这些多出来的钱怎么来的，我也不清楚。分红肯定是在贴钱，不知道是政府出的，还是他们从个人腰包里拿出来的。”

随着亮点工程名气的增大，跃进合作社与其成立之初的初衷越来越远。合作社的生产和经营都是由所谓的农业职业经理人来负责，越来越像是一家公司，大多数农民只能获得定期的租金，而且由于效益不好，租金也越来越低。

合作社理事会也被不断地边缘化，作为理事长的阿勇说：

“职业经理人就像地主一样，我们理事会的反而成为了打工的，合作社账目我们（理事会、监事会）都没有见过，就成了摆设，我们只能耍，等着经理人的安排。以往分红、调工都是由理事长经手安排，现在经理人找了总管、管理员，他们负责调工、派活，这些本来应该是由经理人来承担的任务，现在都由他的总管来做，经理人就像老板一样在背后指挥。”

政府补助跃进土地股份合作社两百多万元用于建造烘干房和购买设备，但需要合作社配套一部分资金，经理人则直接拿出配套资金，把烘干房直接建在了自己村子边，现在烘干房已经投入正常运营，但是和合作社没有什么关系。

从最初单纯的互助经营想法到见证一个与初心渐行渐远的亮点工程崛起，阿勇百感交集，他感叹道：

“合作社实际上都是国家拿钱贴出来的，但是这个钱所起到的效果并不大。国家现在是把一部分人扶持起来了，大部分人都没有扶起来，在原地踏步，一部分人甚至还在倒退。如果国家把钱补给农民像补给规模经营的合作社一样，农民种田的积极性会更高，粮食产量会更好。面积大一点，难免会有疏忽，雇工管理中有磨洋工的现象，但是农民种自己的田就不一样。”

警惕忽视市场规律的政绩思维

值得警惕的是，无论是精准扶贫，还是乡村振兴战略，合作社都被作为重要的农村新型经营主体而给予大量扶持。而那些在农村中辛勤耕耘的小农却往往成为被忽视的对象，甚至还被认为是规模经营的障碍。

应该充分认识到在当前阶段，小农和新型经营主体是一个长期共存的局面，不能盲目利用新型经营主体替代小农，也不能放弃对农业经营体系的探索，生产关系与生产力的调整不是一蹴而就的。

因此，既要重视规模经营，也要重视分散经营，不能在农业扶持政策上搞一刀切，一味推动新型经营主体去打败小农，否则不仅会加大新型经营主体的风险，也容易给农业安全带来冒进风险。

地方政府要努力调整行政思维，不能简单地靠量化考核思维来推动农业经营体系转型，要积极发现改革中的真问题，避免用数字来代替真实经验，避免用个案来代替普遍发展经验，在实践探索中要努力发现问题、暴露问题并解决问题，而不是通过各种手段来促使试点成功，即使并不具备成功的客观规律。在试点经验推广过程中，不仅要宣传正面经验，也要讲出实际问题，方便其他地方认识与借鉴。

无论是精准扶贫，还是乡村振兴，不仅要警惕形式主义思维，更要警惕忽视市场规律的政绩思维。

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