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李晓鹏:吉林方案出炉前,东北已经在发展轻工业了

2017-10-14 08:00:45

【文/观察者网专栏作者 李晓鹏】

一个多月前,著名经济学家、北大新结构经济学研究中心主任林毅夫及其团队发表了《吉林省经济结构转型升级研究报告》(以下简称“吉林方案”),把轻工业发展作为东北振兴的一条重要路径,引起了社会各界的强烈讨论。

特别是一些所谓的“市场派”学者,认为林毅夫团队提出的“吉林方案”是在鼓励政府干预市场进行产业选择,而他们坚信政府不应该干预市场的产业选择,所以就反对吉林方案。至于东北是否需要发展轻工业,能不能发展起来轻工业这些技术层面的问题,则并未认真考量。

一、对产业政策性质的再认识

我在《中国的产业政策》一书中对中国产业政策的历程做了一个梳理。改革开放以后,最早的产业政策是项目型产业政策,即政府控制的金融机构或国有资本直接投资建设产业项目。这段时期的产业政策,确实带有比较重的计划经济色彩。

但是,随着我国市场经济改革的不断深化,这种项目型产业政策逐步退出了历史舞台,而代之以发展引导型的产业政策。政府在产业发展中的地位从主导变成引导。它不是政府当老大、企业家当跟班的关系,而是政企双方配合、以企业自主决策为主的这么一种关系。政府可以招商引资、筑巢引凤,但来不来投资是企业的事。企业可以决定投资多少,投资什么,优惠政策的细节双方也都可以具体洽谈。整个产业政策实施过程是政企双方配合和互动的过程,产业政策在很大程度上是政府为企业服务,而不是干预企业决策。

比如,辽源的东北袜业工业园,在2005年政府成立园区之前就已经有40多家袜企,这些袜子企业是当地民营企业家自发建设起来的,但规模都比较小。辽源市政府投资建厂房、修园区,按照“平台+服务”的模式,提供金融中介、研发创新、物流仓储、网络信息、营销策划、投资咨询、综合配套、人力资源等八大平台服务。这些政策的实施促进了产业聚集,两年内入园企业就到了102户,棉袜产量达到辽源之前70年产量的总和,现在园区产能达到30亿双,袜业成为辽源的标志性产业,辽源也被中国针织工业协会正式命名为“中国棉袜之乡”。

在辽源市产业政策的制定过程中,如果是政府拍脑袋说我要发展袜子制造业,然后就让他们控制的金融机构或国有企业投资兴办袜子制造厂,这当然可以说是计划经济的思维。但实际情况显然并非如此,政府在建设袜业园区之前,辽源地区已经有40多家企业在做袜子,已经形成了小规模聚集。它们单个的力量都很弱,难以独立建设诸如仓储物流、营销策划等发展平台。政府因势利导,积极为企业服务,促进它们在空间上的协调聚集,快速提升本地制袜业的竞争力,这显然是一种市场经济行为而不是计划经济行为。

再比如说义乌的小商品批发市场,为什么可以发展成为“世界小商品之都”?除了义乌位于浙江这个小商品生产地,具有区位优势之外,很大程度上也是因为义乌政府对于产业发展的反应非常快,在很早就发现了义乌自发形成小商品市场的潜力,提出“兴商建市”的战略,政府出钱在火车站旁边做了一个有水泥板和木棚子摊位的市场,成为义乌的“第一代小商品市场”。政府的产业政策快速促进产业在空间上的聚集。聚集优势一旦形成,别的地方就很难与之竞争了。这种促进优势产业聚集的地方产业政策,从本质上是市场经济行为,因为它的成败最终还是由市场竞争来决定的——那些地方政府和本地企业能够配合良好的地区,就可以在激烈的市场竞争中取得胜利,击败那些政府资源和企业资源配置错位的地区,建立起优势产业集群。

中国政府在过去二三十年,引导产业发展的手段和方式是与时俱进的。市场主体在发育完善、不断创新,政府调控经济产业的方式方法也在不断改进完善。到今天,中国地方政府的产业政策,其主要性质已经转变成为政府为市场和企业家服务的一种手段。这个事实需要在讨论“吉林方案”前就认识清楚。

二、发展轻工业是培育市场主体的最佳路径

明确了对产业政策的认识以后,我们再来看,东北是否真的需要发展轻工业?

很明显,肯定有这个需要。东北经济缺乏活力,跟过度单调的产业体系有直接关系。主要表现为东北以国有企业为主的重工业发展缺乏活力,民营企业进入大型装备制造业等重工业体系难,民营经济发展程度不高。发展轻工业很重要的作用是促进相对公平的经济分配和就业,培育多元的社会结构、生活配套和文化生态。只有多元化的产业才能有多元化的文化和多元化的生活方式。纯粹的资源型重工业城市产业体系单一,所有人的生计都依附于少数的几家国有大企业,大部分民营企业小微企业其实也是围着那么几家大型企业找饭吃。企业的领导、部门采购就是这些小微企业的衣食父母。这种情况下,要想破除官僚主义作风,消除民间对“体制内”的热爱和对“关系”的迷信,是很难的。单一的重型化产业结构往往会让社会失去活力,崇尚创新和个人奋斗的年轻人也就不愿留在当地。

这里所讲的民营企业“进入难”并不是说在重工业方面国家有多高的准入门槛,在政策上对民营企业有歧视,而是重工业资本体量大、投资时间长、技术门槛高。比如一汽、沈阳机床等企业都是国家几十年的积累形成的。这些大型企业有的是苏联援建、有的甚至是解放前日本人就打下了基础,对资本投入和技术积累的要求都很高。改革开放以来我国民营资本发展了二三十年,体量已经很大了,但在技术积累方面仍然不足。东北目前民营经济实力较弱,想通过民营资本直接大规模投资重工业的方式,来实现经济振兴,在一段相当长的时间内是不可能的。技术和资金门槛相对较低的轻工业才是促进市场活力、培育民营资本的重要抓手。

资源型或重工业地区一般都有个老毛病,就是看不上轻工业。政府看不上,企业也不怎么看得上。重工业投资量特别高,对GDP拉动效应立竿见影,一个化工项目就是上百亿资金的投资,相比之下,轻工业项目要拉到一百亿的投资太费劲了,一般几百万几千万的轻工业投资就已经很厉害了。在经济形势不错的时候,资源型和重工业型的省市地区都有个通病,就是不愿意在培育轻工业上下功夫。

比如我国长三角地区最大的煤炭基地淮南市,曾经定过一个很夸张的招商引资门槛:单个项目投资额不能少于两亿。这明显是很离谱的政策:轻工业怎么可能一下子有这么大的投资?但对于淮南政府来讲,动辄一个重工业项目就要几十个亿,两个亿已经算是很少了。

资源型、重工业主导型的地方,经济条件好的时候忘乎所以,政府不会去想着发展轻工业。但是一旦遇到经济周期,原料型产业受经济冲击影响,经济指标下行、企业破产,这时候才想到搞点轻工业保证就业、不要出现社会矛盾,但往往为时已晚。轻工业的发展并非一蹴而就,沿海的那些轻工业专业集群当年也是五年十年一点点积累起来的。到了危机来临才开始扶持轻工业,这个时候政府开始做规划、发展轻工业,悔之晚矣。

淮南在长三角地区,紧靠南京,离中国市场化核心区域非常近,但市场的力量并没有促进当地轻工业的发展。实际上本地企业家不愿意搞轻工业——矿上好的时候搞点服务业,做个餐饮、卖点消费品,或者跟矿上拉关系倒卖点煤炭,自然赚钱,企业家靠山吃山,不愿参与激烈的普通制造业竞争。相反,倒是比淮南更偏远,但煤炭资源不那么丰富的阜阳,制造业反而发展的更好。

这种对资源形成依赖惰性的情况在全世界都很普遍。资源丰富的国家,产业结构一般都比较低端。比如俄罗斯、沙特、委内瑞拉等石油大国靠石油就很舒服,自然就忘记其他产业的发展。这在某种程度上来说是市场的缺陷,需要政府去矫正,培育其他产业。

在东北吉林地区重工业体系长期比重偏高的情况下,政府鼓励发展轻工业本身就是一种支持民营经济发展、支持民营经济在体制外找到新的发展道路的方法。

从计划经济向市场经济转轨,有两种基本模式。一种方法是改存量,比如直接把国有企业私有化。还有一种,就是做增量,在现有经济体系基本不变的情况下,开辟新的市场和领域,让民营企业去自然地生长——这第二种方法就是中国改革开放三十年的基本道路。

中国市场经济改革的成功经验并不是像苏联那样直接搞私有化,而是循序渐进的培育多元化的市场主体。刚开始是私人可以跑出租、卖茶叶蛋、生产日用品,慢慢积累起来,有钱之后再去投资高科技、重工业,做电子科技、装备制造,甚至进入银行金融业。民营资本是一步步积累着发展起来的,不是靠把国家资产白送给私营企业家堆出来的。中国改革开放的基本路径就是如此。

有很多人都没有意识到:发展轻工业本身就是培育市场机制、打破计划经济体制的最好办法,没有之一。在这个方面中国和俄罗斯走的是两条道路。俄罗斯认为培养市场机制,就是把国家控制的大型矿产资源、重工业、金融业、交通电信基础设施一夜之间廉价转卖,变成私有的。他们认为这样就可以建立起市场经济。这个过程中,市场主体并没有培育起来,而是利益集团内部有关系的人把能源、交通、通信、金融等国有资产瓜分,形成经济寡头。然后,寡头就可以掌控国民经济命脉,从能源金融这些领域中发财,同时把大量的资产转移到国外,而根本不会费时费力的到实体经济——主要是制造业和普通商品贸易——中去参与激烈的自由市场竞争。这种“市场化改革”过了不到六七年,寡头们就基本把俄罗斯的经济家底掏空了。到1998年,俄罗斯就彻底崩溃,卢布疯狂贬值、国内资本疯狂外逃。这个过程中,俄罗斯的民营中小企业家损失最为惨重。这些草根企业家当时还在摆地摊、做家具,从事最辛苦的实业资本原始积累。如果有稳定的、公平的市场秩序,他们有可能就跟中国改革开放以后的民营企业家一样,从摆地摊到开手工作坊、建工厂、搞投资,一步一步成为成熟的市场主体。但是俄罗斯混乱的错误的改革路径毁掉了这样的市场经济发展道路。

那些打着“市场经济”旗号反对吉林方案的经济学家们似乎忘记了:发展轻工业,正是最有利于民营资本成长的路径。轻工业投资门槛、技术门槛都比较低,招商引资、本土培育都是最方便的。扶持民营经济,绝不应该是把国有资本私有化。而是让民营企业家们在国有经济体制之外,去自己开辟一块新天地。我们这个国家和社会都不欠民营企业家的钱,没道理白送给他们任何东西。他们必须从草根开始一点一滴的成长,在残酷的、开放的市场竞争中优胜劣汰,才有资格成为掌握巨大资本的市场经济主体。

发展民营经济、完善市场机制,最好的办法就是开辟增量。政府鼓励发展轻工业,不仅与打破计划经济体制不矛盾,而且是人类历史上曾经出现过的从苏联式的计划经济体制向市场经济转型的最有效的最好的方式。可以说,发展轻工业本身就是在发展民营经济——这里讲的是真正的民营经济而非披着民营经济外衣的权贵资本主义经济。

三、熨平经济周期的必然选择

资源型、重工业地区发展轻工业还有一个原因,就是要对冲经济周期。资源型产业和重工业的经济周期有一定的相似性,钢铁、煤炭、重型机械的周期性同步,某方面的需求受到冲击,所有产业就一块儿萎缩。经济周期对这些地区经济的冲击就会比产业结构健全的地区更严重些。

而且,经济周期的冲击并不完全是暂时性的。比如有些人长期失业,其劳动技能就会变得生疏,或者到外地去寻找就业机会,这就会对地区经济发展潜力造成长久的破坏。哪怕下一次经济复苏了,当地经济也很难再发展起来。也就是说,过于激烈的经济周期危机可能会给经济体造成永久伤害——这就像一个人膝盖受伤,治好之后也不可能像没受伤那样功能完好。

比如东北人口外流的问题,在矿产资源和资源粗加工产品价格高涨的时期,经济繁荣、人人都有就业,而一旦遇到经济周期的冲击,就出现大规模的失业。这些失业人口在本地没有其他产业可以就业,就会前往南方沿海地区寻找工作,他们在沿海地区长期工作定居以后,即使矿产价格再度上涨,这些人中的很大部分可能也不会再返回东北就业创业了。

政府调节市场的一项工作就是要尽可能熨平经济冲击,减少经济周期给经济社会带来的冲击,这是政府的基本职能。减少经济周期的冲击,对于拥有数千万人口的吉林这样的大型经济体来讲,非常重要的就是要建立完善的产业体系,培育反周期的产业。这些产业在繁荣的时候未必带来最高利润,但在经济萧条、经济周期向下的时候,能够创造就业、保证社会稳定、经济增长相对平衡。

完善的经济结构对于一个县来讲可能还不是必需的,但对于一个省来讲一定是必备的。在这里,轻工业具有重工业不可替代的作用。有些城市可以在经济好的时候围绕重工业做服务,能够解决一些就业,但这些都是与重工业捆绑的,不具有反周期的作用,经济周期下行的时候这些外围衍生产业会死的比重工业还惨。

因此,东北地区发展轻工业非常必要。不仅是为了提高GDP、振兴东北,从社会经济稳定发展、民生幸福的角度来看都非常必要。要培育市场机制、恢复市场活力,发展轻工业更是必不可少。

林毅夫团队的“吉林方案”不能解决东北的所有问题,我们也不能期待一篇经济结构转型升级的研究报告能够解决东北的所有问题。但很显然,这个方案是解决东北问题必不可少的一环。目前东北的问题远远不止一个轻工业的问题,但这些事情跟林毅夫团队的“吉林方案”没有矛盾。

通过对“吉林方案”的讨论,我们希望进一步澄清很多人脑子里面对于产业政策的误解:中国产业政策的内涵早就超越了上个世纪我们刚开始学习日本韩国时的产业政策范畴。有一些专家一提产业政策就说中国是学的日本,而日本的产业政策已经落后了,所以中国也应该放弃产业政策。这样的逻辑是不能成立的。在中国改革开放的过程中,政府不断学习如何在市场经济中发挥自己的作用,跟市场经济融合、为市场服务。产业政策的方式方法手段早就多元化,其深度广度和创新力度早已今非昔比,大大超越了日本产业政策。

另外,通过这样的讨论,我们还希望能够说清楚资源型重工业城市发展存在的普遍性问题。其中最重要的一点是产业结构的单一性可能导致很多问题,包括受经济周期冲击严重,可能引发社会不稳定,导致社会不多元化、难以留住年轻人等。产业结构的单一性在东北地区表现得比较突出,但实际上这也是中国所有资源型重工业城市都要充分重视的问题。地方政府也应该趁此机会反省,看看自己是不是在经济高速发展过程中头脑发热、看不起轻工业,定一些不切实际的目标,然后在经济冲击时手忙脚乱。俗话说,小病不想治、大病治不好,眼高手低,平时不烧香、临时抱佛脚,就是普遍存在于资源型重工业城市地方政府中的问题。“吉林方案”不仅可以为吉林省的发展转型提供借鉴,也值得中国大部分资源型、重工业城市参考。

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李晓鹏

李晓鹏

国研智库产业经济研究院院长

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来源:观察者网 | 责任编辑:小婷
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