江西财经大学财税与公共管理学院教授欧阳静接受观察者网专访。受访者供图

【采访/观察者网 刘惠】

·报考火但留不住

观察者网：2021年国考报名人数首次突破200万，与此同时，公考报名冷热分化严重，基层岗位和边远岗位受冷遇，您长期关注基层情况，县域地区的基层公务员报考情况如何？

欧阳静：近年的基层公务员报考很火热，每年越来越多人报考了，最冷门的也是几十个人竞争一个岗位。有些学生毕业不就业，有考了四五年才考上的，如此破釜沉舟地去准备公务员考试，也说明报考火。

报考的人数多说明大家愿意去做公务员，但每年录取人数并不多，比如说我最近调查的一个县，2021年招录19个，2020年是22个，因为要根据每年的编制指标。

在就业难的情况下，毕业生对市场的认知也在不断发生变化。大家更愿意选择进入比较稳定的体制。对于那些非名牌学校的高校毕业生来说，基层公务员是一个很好的出路。对于名牌高校毕业生来说，他们也愿意通过选调生这个途径去基层做领导干部。

除公务员外，基层主要通过“三支一扶”跟“大学生村官”两种方式来吸引年轻人。“三支一扶”和“大学生村官”报考只需专科以上学历就可以，这对于一本以下的大学毕业生来说，门槛比较低，报考的人也比较多，我所在的财大在江西属于比较好的学校，财大的学生对这两者报考的比较少，而是选择考公务员。

公务员、选调生、大学生村官、三支一扶在基层实际工作中也相当不一样。选调生是作为领导干部的备选，比如说我们江西的选调生，一般是选调到省市机关，最低是市县级。我在基层做调研，发现县市单位现在有不少名牌大学的毕业生，他们在乡镇挂职两年，两年后会回到之前报考的岗位上去，之后会提升为科级干部。

所以，一本以上的毕业生更愿意通过选调生的方式进入公务员系统。

观察者网：正如您所说，基层公务员报考人数还是挺多的，但基层同样存在着用人难和留人难的问题，这背后是什么原因？

欧阳静：基层用人难和留人难是另外一个问题，确实有好多人报考基层公务员，基层也每年都在招人，关键是留不住人。比如说，一个二本以上学历的毕业生，他考到基层公务员了，那么他一定会想方设法天天在乡镇岗位上看书，因为他想参加公务员遴选，考到省市去。

公务员遴选很重要的一环就是考试，因此擅长考试的学生通常都会考走，比如我一个学生特别厉害，先考上了乡镇公务员，又从乡镇考到了县里、市里，再从市里考到了省里。这也是基层留不住人的一个重要原因。

一些报考基层公务员的大学生，首先是想获得公务员的身份，其目的是要往上考。所以这些人的“心”就不在基层。

现在，公务员的规定是要在乡镇待5年才能考走，但仍然还是有不少基层公务员是一到乡镇就准备看书，一心想考走。

北京公务员考试开考，城市更新等入考题。图片来源：视觉中国

观察者网：如果基层公务员一心想考走，那么什么样的人留下来工作？为什么又说“用人难”呢？

欧阳静：在基层，一般有三类编制，事业编制、工勤编制、公务员编制。“三支一扶”和“大学生村官”属于事业编制，部分退伍军人安置属于工勤编。由于公务员编的大学生想方设法从基层遴选到省市。结果，基层留下来的人往往是事业编人员。

现在的问题是，事业编在基层的晋升和流通的渠道都非常窄。比如公务员编制容易提拔，事业编几乎没有晋升空间，工勤编就更不太能了。但在基层人员构成中，公务员编占少数，集中在班子成员（大约11个）和1-2个普通干部，剩下的都是事业编和工勤编，其中事业编占绝大多数。所以，基层工作其实主要是依靠事业编人员，尤其是防汛、抗疫、征地拆迁等艰难的工作，他们中许多人的能力很强，但几乎没有任何上升渠道。

我在调研期间，一位受访的组织部长说，“公务员躺着就能提拔，事业编累死累活都提拔不了”。公务员躺着就能提拔，那公务员为什么要努力工作呢？事业编再努力再辛苦都不能提拔，那事业编为什么又要努力工作呢，这不就造成懒政了吗？这就是“用人难”的原因。要解决基层出现的懒政问题，背后是这个晋升和流通机制需要改变，要促进工作积极性，不能按身份来提拔。

·绩效奖金无激励

观察者网：除了您讲的留人难、用人难的问题，现在大家普遍认为体制内的工作比较四平八稳，缺少上进心，那应该如何调动他们的工作积极性？

欧阳静：我在乡镇调研，听到乡镇党委书记说的最多一句话是“工作没有抓手，调动不了年轻人的积极性”。调动工作积极性无非两个抓手，一个是提拔，一个是收入激励。其实现在县域干部收入比以前好很多，而且福利性收入也不少。比如我调研的乡镇，他们在2017-2019年的年度奖金发足了12个月的工资。

收入比以前多了，工作积极性为何依旧不高呢？因为这个奖金是省市财政发给个人的，以前是乡镇有自己的绩效自主权，可以统筹考核，现在乡镇没有这个权限了，所有的福利性收入按相关政策直接按照基本工资的比例直接发给个人，不需要通过乡镇的绩效考评来获得收入，所以领导没有了抓手。

观察者网：绩效奖金直接发给个人而不用通过乡镇，这个制度是什么时候改革的？目的是什么？

欧阳静：之前乡镇可以用其自主的财力来考核。最近三五年政策的变化目的是为了规范基层资金发放行为。之前，乡镇干部的工资比较低，但那是绝对收入低。现在基层干部的绝对收入不低。一个县城，如果两夫妻都是公务员，家庭年收入有20万到30万是很常见的，这个水准在县城过得很好的。

现在基层干部抱怨收入低，主要是抱怨相对收入低，或者说是一个收入不平衡问题。比如，经济条件好的乡镇，自主财力要强，其干部福利性收入就要高于那些经济条件差的乡镇。因为福利性收入的发放是靠乡镇自己的创收。在这种情况下，财力好的乡镇，可以根据政策发足上级对本单位的年度考评奖，比如综治奖、文明奖、节能奖等（即福利性收入）。

比如，财力好的乡镇，年度考评第一名就可能发12个月工资的奖金。但如果这个乡镇比较穷，没有工业，即使考评第一名，可能1个月的奖金都发不出来。所以不同乡镇之间的收入差别就很大。

我调研的一个“穷”乡镇，党委书记说，“我们工作不敢太努力，生怕得第一，因为得了第一发不出奖金，干部会更加抱怨，还给自己找难题。”他给我算了一个经济帐，全县综治第一名按奖励规定可以发4个月的奖金，干部人均月工资是5000元，那每个干部就要发2万，全镇75个人就要发150多万，这些钱要乡镇自己解决，所以他们的工作不敢争第一。

观察者网：您之前还讲到基层工作中有形式主义的问题，想请您具体讲讲。

欧阳静：这个问题是基层工作的规范化和自主性之间的平衡问题。现在基层工作只能根据上面的指标细则来，一项一项打分，这就比较刚性，有点像是机械化、标准化生产。

观察者网：但实际的基层工作，比如与群众打交道，不是一个标准化的东西，不能定量，甚至有时候定性都很难。

欧阳静：对的，这就产生了形式主义，这是标准化生产跟基层复杂性之间的冲突和矛盾。我认为基层治理要给予一定的灵活性。现在基层工作的考评指标方案都是省市直接制定，然后请第三方来评估。这表面上很客观，其实很多不切实际，造成了大量形式主义。比如说现在的乡镇环境督查，整条街都非常干净整洁，但第三方检查时发现一根烟头，就拍照扣分，就因这根烟头否定了基层干部的环境整治工作。

观察者网：现在网络上有句话“宇宙的尽头是公务员”，这句话反映了我们当下的“考公热”现象，有人用“官本位”、“社会价值观扭曲”、体制热扼杀社会活力等做解释，您如何看待这个情况？

欧阳静：我觉得公考热不是一件坏事，优秀的人才愿意进入体制为国家服务，肯定是一个好的现象。如果大家都不愿意做公务员了，没人愿意为国家服务了，这才真是有问题。

2022年度山东“省考”和选调生笔试开考。图片来源：视觉中国

中国社会的发展与党和政府密切相关，没有优秀的干部党员，怎么能引领好社会，所以需要优秀的人才进入我们的党政体系。我们改革开放的许多创新并不是来自于体制外，而来自于体制内的活力。

最优秀、最有情怀的人去做公务员，肯定是有利于我们社会发展。我经常鼓励年轻人去考公务员，年轻人有新的思维和思路，而且更有法律意识。90后的小孩大多在比较充裕的环境下成长，相对而言，他们对物质没那么敏感，他们的规则意识、法律意识都相对要好。我觉得要有新人为公务员体系注入新鲜血液，塑造一个新的社会面貌，这样社会才能进步。

·剩女和剩男

观察者网：您之前做过体制内“剩女”和农村“剩男”的调查，过去也出现过一些令人啼笑皆非的新闻，比如“农村大龄青年暖被窝工程”，您如何看待县域乡镇的所谓“剩男”“剩女”问题？

欧阳静：在基层乡镇，“剩女”和“剩男”不是同一层次的问题，“剩女”能够匹配到男性，只是无法找到满意的男性。“剩男”是匹配不到女性。“剩男”大多都是农村的农民工，从社会结构看，他们是底层弱势群体，这也是越穷的地方，光棍越多的原因。

对于“剩女”来说，她们有选择，但是“剩男”没得选。以前人口不流动，婚姻圈是封闭的，现在人口流动，女孩子会随着工作和结婚离开最差最穷的地方进入更好的区域，那么最差最穷地方的男性就就会被剩下来，成为光棍。事实上，在一个开放、流动性高的社会，处于弱势的男性一般会被剩下来。

在我的论文中，县域体制内的“剩女”是一个非弱势的群体，处于社会结构阶层的中上层，而且体制内存在着女多男少的现象，她自然是很难去找到合适的结婚对象。所以解决“剩男”的问题，并不是去找个女性匹配他，因为“剩女”和“剩男”是人口流动和经济发展产生的一个自然结果。

观察者网：这样来看，所谓的“剩男”和“剩女”问题是无解的。

欧阳静：从长期看，要依靠于区域经济的平衡发展。除此之外，还有观念的变化。比如对于体制内“剩女”来说，可能她们不能把结婚对象局限于体制内。比如我访谈的那几个女孩子，她们也会找电商个体户、培训机构的老师。人的婚姻观念是可解的。

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