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瞿宛文:多层级模式——中国产业政策何以独特?

2018-04-13 09:26:06

在改革开放之后,中国大陆经济开始高速成长。中国政府推动经济增长的政策倾向更为显著,因此中国大陆是否可称为另一个发展型国家(developmental state),即成为众所瞩目的议题。

在战后,东亚地区经济发展迅速且持续,而因其过程中政府主导角色明显,产业政策成绩优异,故此等以优先推动经济发展为目标的东亚经济体,被称为发展型国家。本文将以东亚产业政策模式(简称东亚模式)为模板,来探讨中国大陆产业政策模式与其之异同。

本文认为中国模式的发展倾向虽也甚为显著,但在行政体系的复杂度上有明显不同。主要是因为在产业政策施行上,中国所涉及的行政层级远较东亚为多,因此使得复杂度大幅增高,因而产业政策的有效性必须依赖中央与地方政府之间的互动而定。以下将先简要阐述东亚产业政策模式的要点,然后进入中国模式的讨论,结合几个具体案例予以说明,并据此对两种模式做比较性探讨。

一、东亚产业政策模式

一般认为成功的东亚发展型国家包括以下条件:政治精英坚定地以经济发展为优先目的,一个有能力的经建官僚体系——相对于既存利益具有相对自主性,同时政治与社会发展情况容许或支持此等发展的政策。依据本文的目的,以下讨论将着重于产业政策模式。

在这东亚模式中,积极促进发展的机构是个集权的中央政府,由其高度主导推动经济发展。“集权”是相对于地方政府以及其他部委,也是相对于社会。在此模式中地方政府并不参与产业政策,而政治高层通常会出面协调,使经济发展议题可在各部委事务中得到政策优待。这一握有权力的经建官僚体系,在日本是著名的经济产业省,中国台湾则是由经济主管部门与相关部门构成的经建部门,韩国早期则是由经济企划院(即现在的企划财政部)主导。换言之,东亚模式是一个“两层级”的模式,经建官僚机构直接面对产业。

日本经济产业省(图/维基百科)

一般认为这些中央层级的东亚经建官僚体系,除了权力集中之外,也具有Evans所提出的“镶嵌自主性”(embedded autonomy),即政策决策单位直接面对企业与产业,在政策决策上具有相对自主性,而又能深嵌于产业部门,能建立起与产业界双向的沟通渠道,既能据此理解产业实际状况,进而有能力拟定可行的政策,又能向产业界有效传达政策信息,故能有效施行政策。[1]

Amsden则强调东亚的特殊之处,在于其能对资本予以规范(discipline capital),因为对资本补贴是全球普遍现象,但在补贴同时也提出规范性要求(reciprocity),并以绩效标准(performance standard)作为衡量准则,则是东亚特色也是成功关键。[2]

Amsden的说法凸显权力关系,即对资本的规范中隐含着政府对企业有规范的权力与能力。相较于Evans所提出的较中性的“镶嵌自主性”说法,Amsden说法其实比较接近现实。同时,产业政策部分替代或配合市场的淘汰机制,目标是扶植产业的国际竞争力。东亚模式以出口导向发展模式为主,产业直接面对国际市场,因此政策可以采用外销实绩作为衡量企业与产业绩效的标准,这标准兼具公共性与权威性。再则,政策目标明确是以经济整体发展为目标,有其可信度。东亚模式与拉丁美洲的不同之处,在于其对产业的保护多是有期限且有条件的。

同时,东亚政府重视以建立有国际竞争力的民族工业与企业为目标,策略性地推动产业发展,持续推动产业升级,且策略皆奠基于国际市场考虑。

东亚模式具有较优惠的政策环境,即经建部门拥有包括汇率、贷款、优惠、补贴、研发等在内的诸多政策工具,决策者多可用以协调各方面,使得外汇、贸易、投资、财税等政策可以相配合,有利于投资和产业政策施行,并推动策略、引导示范。因此政府内部对于具备优先性的发展目标多有共识,且权力较为集中较易进行协调。同时产业政策会试图以提升竞争力的方式对产业提供保护,有时甚至会直接处理夕阳产业的转型问题。

二、 中国大陆的产业政策模式:多层级架构

中国与其他东亚经济体的主要差异在于规模,中国的规模确实庞大到不可能施行如上提及的两层级产业政策模式。大致来说,中国大陆的产业政策模式可以说是“中央出政策,地方来执行”,即是一个“多层级模式”,[3]与东亚的“两层级模式”有明显差异。

幅员庞大的中国有五级政府,而中央与地方政府有特殊的分工方式,集权与分权并行,并且收放权的程度常一再调整,以往“一放就乱、一收就死”的说法或许有其代表性。不过,从1994年中国大陆开始实行分税制之后,开启了地方政府“为增长而竞争”的经济发展模式。[4]在研究中国大陆经济增长的制度因素方面,有诸多文献着重探讨中央与地方的财政分权与经济增长的关系,然而,本文将聚焦于中央地方分权与产业政策的关系。

(一)中央政府

当中央政府拟定产业政策时,其目标为何?如前述,东亚产业政策的明确目标是“建立有国际竞争力的本地产业与企业”,中国中央部委的目标是否也是如此?答案却未必清晰,可能是也可能不是。

因为中国大陆有巨大的国内市场,要扶植产业必然要从国内市场着手,而不会只考虑国外市场,而如何运用国内市场来培育“有国际竞争力”的产业,“绩效标准”要如何制定,都不是清楚自明的,不像以出口为主的东亚模式那般明了,再则,大陆各地区在发展水平上的显著差异也带来困扰。因此在这方面,中央政府的政策与目标未必具一致性,不易形成“如何扶植产业的‘策略’”以及“‘绩效标准’为何”的共识,况且有时发展目标未必具有优先性。

此外,中央政府中也一向有另一派看法,认为在全球化时代,“只要是在中国进行生产的都是中国企业”,而不必仅扶植本地人所有的企业。[5]而在不同的发展策略下,对外贸易与外资管理政策都会有所不同。在事权未必集中的情况下,到底谁来维护国际竞争力及产业整体的发展?

东亚模式中,政策的拟定与施行都是由中央政府一并负责,地方政府多不承担产业发展的责任,如此只有一个政府面对产业,政府可以直接掌握产业的情况。同时主导发展单位所拥有或能影响的政策工具较多,包括汇率、贷款、优惠、补贴、研发等,具有优先权的产业比较容易获得政策倾斜,政府结构复杂度越低,协调也越容易进行。

但在中国大陆,拟定政策的工作是由中央政府负责,而政策的执行则是由诸多地方政府分别面对产业与企业。同时权力分别由各种条条块块所掌控。除了中央地方纵向关系之外,中央的不同部委既然在位阶上地位平行,若无高层强力协调,则难免令出多门,政策协调的难度颇高。[6]

资料图来源:视觉中国

现在中央层级主导产业政策的中央部委,照理是中央计委转型而来的国家发展和改革委员会(发改委)。然而除了发改委之外,有时也会有其他中央部委参与,如由中央部委直接管控的中央层级国有企业(央企),就会由该部委而不是地方政府来管控企业并执行政策。例如,2015年国务院推出的《中国制造2025》计划,就是由工业与信息化部来负责规划,虽说发改委与科技部也高度参与,其他还有二十多个单位参与,包括财政部及教育部等。

部委之间能否协调当然也可能会产生问题,例如2013年11月中共十八届三中全会决议成立的“全面深化改革领导小组”,职能为“负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”,也可说是对协调问题的响应。既然产业政策的负责单位趋于多重,政策目标也可能会依据单位而有所不同了。

再例如,2003年中央政府成立了“国务院国有资产监督管理委员会”(国资委),以出资人身份来管理国有企业,随之地方也紧跟中央设立相应机构。这一庞大的行政系统负责治理国有企业,是否能与产业政策配合,也并非必然,而在政策协调工作中则又添加了一个机构参与者。[7]自从1978年改革开放启动后至今,已有过好几轮大幅的行政改革,重新界定中央部委的职能可说是一个持续不断的工作。[8]

因此,相对于东亚模式中政府的镶嵌自主性,中国中央政府未必缺乏自主性,但多半没有镶嵌于产业中,因此对于产业的状况及发展动态掌握有限,缺乏足够信息来拟定具有可行性的产业政策。同时,地方政府和企业在与中央政府博弈过程之中,可能缺乏获取正确信息的渠道,甚或有不正确信息流入。

此外,中央政府在设法拟定规范资本的办法时,没有清楚的外在绩效标准,因而提出的措施常不够具体,因此以绩效标准为交换条件来规范企业的做法就不易运作。中央政府一般采取的奖励措施包括提供研发补贴以及给项目等,然而在惩罚方面却缺乏除不批准申请以外的有效工具。

因此,中央政府通常的做法是强调经济规模,着重调节市场结构,来推动提高市场集中度。或因其主要政策工具是“项目审批权”,因此主要关注投资行为。然而因为地方政府未必会配合,中央其实缺乏实际控制投资水平的工具。不过,“合法性”仍有其重要性,地方即使违背中央规定而允许投资案进行,仍必须设法进行“事后合法化”补救。例如,当初安徽省及芜湖市违规推动奇瑞汽车厂的兴建,在做出实际业绩之后,设法取得中央的追认,并最终使奇瑞品牌成功合法上市。[9]

奇瑞资料图(图/东方IC)

然而,中央另一项审批权则较为有效,即对于中外合资的审批权,“新建中外合资轿车项目由发改委报国务院核准”。合资汽车厂项目目标显著,且牵涉知名外资公司,违规进行投资的可能性不大。因此中央在对外谈判上仍握有统一对外的方式,使得中国大陆在对外资谈判上能处于一个较为有利的位置。

另一方面,地方政府握有诸多政策工具,部委与省属于同行政等级,因此部委难以管辖省政府。同时,地方政府作为实际施行单位,拥有诸种权力,涵盖土地、国有银行分支、地方国企,以及其他相关单位等。

例如,2004年发改委发布的《汽车产业发展政策》,[10]其中第51条即规定“未得核准,土地管理单位不得办理土地征用,国有银行不得发放贷款,海关不得办理免税,证监会不得核准发行股票与上市,工商管理部门不得办理登记注册,国家有关部门不得受理准入申请。”这其实显示出许多相关单位未必会配合发改委的产业政策,即中央产业政策单位不一定能掌握如土地、银行贷款、外贸、直接融资、登记与准入等权力,反而可能是由地方政府或其他中央部委所控制。[11]

在过去产业政策主事者多延续一贯思维,将产业结构当作“绩效标准”,好似认为形式上的厂商数目、规模、集中度,就一定有其效率或竞争力的意涵。但实际上这些结构因素只有在市场竞争发生作用“之后”才有此等意涵,而非事前。若将其本身当作绩效标准,并因此限制厂商数目,不但难以达到政策目标,更会产生实质上保护既有厂商的反竞争效果。这种强调“结构调整”的政策思路显现出某种路径依赖,也可能源于其缺乏其他较为具体的绩效标准与政策工具。

(二)地方政府

因为经济增长可以增加税收与就业,而以GDP为指标的经济增长在官员考核中又占据重要位置,因此地方政府势必集中资源支持本地产业的发展。[12]

从1994年之后,中国大陆地方政府,尤其是东部地区,常以各种方式招商引资,主要包括土地财政,即征收土地取得土地出让金作为财政收入,以低价出让土地招商,开发住商房产以弥补对工业用地的补贴并增加税收。同时,地方政府会设法运用其对本地银行的影响力,来贷款给拟扶助的对象。地方政府诸多的政策工具,包括土地、贷款、劳动力、协助申请、税收优惠、其他补贴等。地方政府这些推动增长的行为,是促进中国大陆经济近年来快速增长的主要动力。[13]

只是这模式也有其负面的影响,即同样的激励机制,也可能会使本地企业面临软预算。地方政府可能会尽全力避免本地重要企业倒闭,无论是国有还是私有企业,甚至对外资也是如此。

地方政府的目标是要“短期内”“极大化本地就业与生产”,而不是促进本地产业长期的国际竞争力。然而,这模式必然也面对限制,长期软预算可能带来的代价──企业亏损、财政赤字、银行呆账──必然会形成某种限制。由于干部轮调制度下地方官员的任期不长,奖惩的时间框架未必一致,而经济增长的成果立即可以实现故有助于升迁。然而软预算的后果则需要一些时间才会呈现出来,而当初作决定的官员未必需要为后果负责。

一般而言,就地方政府所面对的诱因与限制而言,它的产业政策多半不会有国家层级产业发展的长期策略视野,也不会关切国家产业的国际定位、竞争力,以及产业结构等问题。它主要的关切是扶植或协助本地的企业在国内市场争得一席之地,或是顺利进行外销。就地方政府所关切的指标——即税收、就业与增长而言,它未必以扶植本国企业为先,外资以其现成的企业能力反而可能会是招商的首选。[14]

再则,当地方政府以软预算保护地方企业时,其未必会采取东亚模式中“有绩效要求的”保护方法,因此未必能有效促进产业进步。产业政策的另一方面,即以“绩效要求”与相关奖惩来促使产业进步的工作,则多需要中央政府来关注与执行。例如,夕阳工业问题多必须由中央来出面处理,如销毁过剩的纺织机器等。中央会关心产能过剩,但地方却缺乏动机去处理。实际上,地方政府有时可能会为了不让企业破产带来失业与破坏业绩,而要求绩效优秀的国有企业来接收亏损的企业。如此作为当然不利促进产业进步。

以下将呈现三个案例,以此来讨论中国产业政策模式可能的多种运作方式。

三、三个产业政策的案例

(一)案例一:中国钢铁产业

在新世纪第一个十年中,中国钢铁产业增长速度比之前加快了一倍。其产量的年平均增长率为18%,甚至在2005年的投资狂潮中达到30%。因此,它在全球钢铁产量的份额从2000年的15%急增到2010年的44%。这一增长主要是由房地产需求带动,东部地区尤其显著。地方政府积极推动经济发展,因而大力借基础建设与房地产来吸引投资。中国虽然仍是发展中国家,但其人均钢铁消费量至今已接近先进国水平。不过,就资源分配而言,在未来钢铁业显然不可能延续如此不寻常的增长速度,因此中央政府不断试图减缓该产业增长速度,但成效有限。[15]

从1998年到2007年,中国钢铁业一方面高度竞争,但却又持续累积过剩产能。同时期产业的进入与退出率是其他国家的两倍,显示出其竞争强度甚高。这是源于地方政府因积极推动发展,提供优惠贷款、补贴地价及其他措施来招商引资,降低了中小企业的准入门坎,提高了进入率。如此就进一步增强了市场竞争程度,退出率也水涨船高。[16]

不过同时也应留意到,地方政府对待大小型企业的态度有所不同。为了保障当地税收及就业,地方政府倾向对大企业提供补贴及贷款,以免它们在亏损时退出市场。因此私企与中小型企业进入率高,而大型企业(无论是国有或私有)的退出率较低。这意味着市场机制确实有效地运作使得企业间保持高度竞争,然而竞争后淘汰低效亏损厂商的机制却受到阻碍,因而高度竞争的市场与长期过剩产能同时并存。

中央政府试图持续减少钢铁业的剩余产能,但是它能直接控制的只有其管辖下的四家中央层级央企。如上述,在此管制投资与产能方面,地方政府多半自行其是。因此,钢铁业案例显示,在中国这多层级政策模式下,中央政府难以实现其拟定的产业政策,也无法控制产业的结构。高度竞争性市场与过剩产能并存的现象,在中国制造业中甚为普遍,可说是中国经济的特色之一。而这也源于在多层级模式下,中央政府实不易控制地方的投资。

到了2016年,钢铁业产能过剩的问题已经严重到难以忽视的地步,中央政府进一步决定将钢铁产业的改革作为中国经济转型的标竿之一,即将中国经济“从‘世界工厂’转型到‘世界市场’”改革的一步。该年初国务院发布了《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,对地方政府行为有详细规范,但其成效仍待观察。

钢铁厂(图/视觉中国)

(二)案例二:2004年《汽车产业发展政策》,一个成功案例

在2004年之前,中央政府对汽车业的产业政策除了管制进入之外,同时只允许中外合资的形式,这源于当时居主导地位的“市场换技术”思维。然而到了2000年左右,违规出现的自主品牌汽车在市场获得成功,迫使政府改变政策,除合资之外,开始容许自主品牌的存在,即从仅允许合资改为合资与自主开发并行。这一重大的政策改变体现于发改委2004年发布的《汽车产业发展政策》。[17]笔者将其称之为“超赶共识监督下的中国产业政策模式”,并认为这是一个成功的产业政策案例,在产业政策上迈进了一步。

此次政策之所以能成功改善,是因为中央与地方政府之间的博弈有了正面的结果。有些地方政府与企业家觉察到汽车市场低阶小型车存在部分成长机会,因这部分的市场在当时被合资大企业忽视,它们因此违规设立自主车厂来经营这部分市场。这些自主厂商或是由地方政府推动的地方国企,或是地方政府容许的地方民企,在违背中央政策的情况下,出现于市场,突破了中央只照顾“合资厂商”的政策困局。

其中一些新设立的自主品牌确实藉此夺取了显著的市场份额,显示了自主品牌发展的可能性。在此前合资政策“发展自主品牌汽车尚不可行”的假设前提,通过地方的违规实验则证实了其为可行。随后,在超赶共识的社会舆论压力下,中央政府认可了地方实验的成功,并依此修改了汽车产业政策,开始将促进自主品牌列入政策目标之中。即“地方实验-中央择优采纳”的政策模式得以实现,产业政策也得以改善。[18]

换言之,在此案例中,绩效标准是“事后”,而非“事前”的。郑永年将这样的中央地方互动模式称之为“行为联邦主义”(de facto federalism),[19]即如前述,就政策的拟定与施行而言,中央政府与产业间缺乏双向沟通的渠道,加之中央部委拟定产业政策的信息不足,将其付诸实施的政策工具又有限,因而事后依据地方的“实绩”来进行博弈并修改政策,也是一种政策修正的空间。地方政府则依据其自身需要而推动实验性政策。如果“行为联邦主义”能够运行无碍,则地方就能有实验空间,而中央则能依据实验结果择优施行并修改政策——因中央仍具有做最后决定的权力。[20]

此次,认为“中国应该要超赶西方”的社会共识,可说是一种“事后”的绩效标准。然而,如此模式要能顺利运作,显然目标产业必须有足够的重要性,以至于能引起公众舆论的关注,进而产生压力促使政策修正。无论如何,在此案例中,相关因素在互动下产生了好的结果。

(三)案例三:2004年后的汽车产业政策,一个失败案例

然而,就如Heilmann曾讨论了中国大陆这种政策模式的优点与限制,他认为这模式虽给中国大陆政策实施提供一些实验与纠错的弹性空间,但这政策实验空间的存在以及事后是否“择优采纳”,还是一种阶层式的安排,即是要依据中央是否允许而定。[21]

而郑永年则认为情势已有所改变,他认为“行为联邦制”模式的运行会随着时间而变化。[22]在20世纪80年代,“中央与地方官员之间形成了所谓的‘互相问责制’”,地方官员支持并推动改革,而中央藉由人事权管控干部。不过在经历二三十年的发展之后,情势有所改变,1980年代地方大胆创新而中央择优采纳的局面不再。这可能是因为强人不再,地方政治创新缺乏政治保护。郑永年因此认为现在中央与地方呈现一种“互为否决”的现象,即中央未必认同地方改革实验,而地方则选择性地执行中央政策。近年来的改革是否会带来改变仍有待观察。

确实,就汽车产业政策而言,在2004年修订加入自主开发的目标之后,产业政策尚无成功的创新。虽说政策形式上宣称鼓励自主开发,但并无实质措施来支持。至今,在国际领导厂商大力增加在华投入的情况下,自主品牌陷入苦战而其份额难以增长(见表1)。[23]国有企业与跨国汽车厂合资的外国品牌继续主导中国汽车市场,其优势持续增长,同时中国大陆市场已成为跨国企业主要市场。而只要国企从合资企业中继续分享利润,它们便会缺乏学习动机,其所推动的自主品牌多半至今欲振乏力成绩欠佳。

如表1所呈现,从2008年到2015年,中国的汽车年产量成长三倍,从673万辆增至2107万辆,而其中自主品牌的份额仅从39%增至41%,进展甚为有限。同时,自主品牌的成长则主要依靠它们在多用途车(utility vehicle)部分的扩张。在此期间,它们在轿车部分的份额从26%降至21%,而在多用途部分则是从76%降至66%。

在低端市场初步达成目标之后,自主厂商发现若要在轿车市场进一步升级相对困难,因此转而进入非主流的多用途车市场。幸而多用途车市场的增长率是轿车市场的两倍,使得其在整体汽车市场的份额从2008年的26%增至2015年的45%。在这期间,自主厂商轿车产量只增加了87%,多用途车增加360%,整体增加230%。不过,因为外资厂商也开始进入多用途车市场,因此自主厂商在此领域的份额还是有所降低。

无论如何,自主厂商在多用途车领域的成功,无法完全补偿它们在轿车领域的失败。而若无法在轿车市场有显著成效,则推动自主品牌的政策不可能被视为成功。因此在超赶共识的舆论压力下,中央政府试图有所调整,推动提升自主品牌在轿车部分的份额。然而其虽曾推出诸多政策措施,但成效极为有限,因此,2004年后的汽车产业政策应被归类为失败的案例。以下简述一些相关政策。

在“十一五”规划(2006〜2010年)中列出的汽车工业的发展目标,如以往包括产业结构的“规划”,除了对领导厂商数目及规模的规划外,也新加上了自主品牌比例应超过一半的目标。其规划目标是形成“1~2家年产200万辆以上(其中自主品牌占50%以上)、出口量占10%以上的大型汽车生产企业(集团);几家年产100万辆以上(其中自主品牌占50%以上)、出口量占10%以上的骨干汽车生产企业”。同时,发改委在2006年对于汽车业结构规划意见中,也曾提出应将国企研发能力与自主品牌成效列入绩效考核之内。虽然曾有报导说发改委曾将这些具体目标列入其下一版本的汽车产业政策书,并曾以草稿形式征求各方意见,但最终并未公布,想来是因为对于主要国企而言,目标显然难以达到。

或许因为以往具体的汽车产业“规划”难以落实,“十二五”规划(2011〜2015年)中对于汽车业就没有如以往的提出规划,只有第九章“改造提升制造业”中,仅一般性的提及“汽车行业要强化整车研发能力,实现关键零部件技术自主化,提高节能、环保和安全技术水平”,另外在要扶植的战略性新兴产业中列入了新能源汽车,这成为日后的发展重点。

资料图来源:视觉中国

因此,“十一五”规划要将汽车业自主品牌份额提升至一半的计划未能达成。其实这规划原本就缺乏可具体实现的细节措施。其中涉及不同领域,包括能源、都市交通、空气污染与产业发展等,以及如何促使与外资合资的国企去推动自主品牌。自主品牌的困境已经清楚显示这目标并不易达成。

2009年初,为了因应金融危机与不景气,国务院发布了《汽车产业调整和振兴规划》,这显然是一个因应不景气的短期刺激性计划。主要措施为短期内减免小型汽车购置税与补助小型汽车下乡等鼓励消费的作为,这些刺激措施已于2010年底结束,然而一般认为其对扶植自主厂商而言,仅带来短期而非长期的效果;除此之外,该文件仍重复以往的鼓励重组、支持自主创新政策性宣示。中央政府为了改善情况也一直要求跨国企业与中方合资者分享技术,尤其是电动车相关技术。

或许为了另寻提高自主品牌的途径,2008年以来,官方产生了让合资企业成立“合资自主品牌”的要求,虽说这一要求并未明文列于正式政策文件中。因为跨国企业预料到中国汽车市场将持续成长,在先进国汽车市场成长几近停滞之际,中国市场成为跨国汽车企业竞逐的焦点,因此它们近年来在中国多计划大幅扩充产能。

而当它们为此向发改委提出扩产申请时,官方则提出建立“合资自主品牌”与新能源车(包括电动车与混合电动车)的要求,成为核准申请案的未成文条件。至2013年,几乎所有主要的汽车公司都设法符合了这些要求,因而获得了扩产许可。然而这一政策并未能达到预期目的。[24]

合资企业的外资方与中方伙伴以推动“合资自主品牌”的方式,来共同回应中国政府提高“自主品牌”比例的要求。这“合资自主品牌”的知识产权属于合资企业所有,并有专属的销售管道和标识。[25]不过,这政策不单未达到原先的政策目标,更产生负面效应。可预期的方面来说,跨国企业多引进过时的技术及较低阶的车型,将其定位于其自身核心品牌与中国自主品牌之间,而这些低价低阶小型车,反而进一步挤压跻身于低阶市场的中国大陆自主品牌的空间,并增加了品牌车型和销售网点数量,使得中国汽车产业更为复杂化。

“合资自主品牌”被允许列入“自主品牌”,难免引起其是否真为“自主”之质疑。[26]对于合资的中方国企而言,“合资自主品牌”恐分散了他们开发自主品牌的资源,甚至被认为是用此来充当其作为国企被要求提高自主品牌的业绩。[27]跨国企业另一种因应政策的方式是创建合资品牌的电动车——电动车是政府大力推动的对象——但此方面进展很有限。2012年,所有的“合资自主品牌”只占中国大陆乘用车总销量的1.3%。[28]

电动车资料图(图/视觉中国)

一般认为近年来效益较好的中国大陆自主汽车厂商,应包括民营的长城与吉利公司,他们依靠产品升级得以在激烈的竞争中拓展并获利。长城公司以专注经营SUV的利基市场而逐步发展起来。浙江的吉利也是专注于特定品牌并努力升级,并且于2010年并购了瑞典的Volvo,逐步稳健发展。

然而,民营企业是否能因效益好而得到政策的优惠,或至少享受与国企相当的待遇?有论者表示怀疑,例如,吉利申请与其购进的沃尔沃合资在大陆建厂生产,经三年才得到核准,所费时间远大于一些国企的新合资案。[29]此外,跨国合资企业近年来则几无阻碍地大幅扩大在大陆的生产规模。[30]

在新的产业政策思维中,新能源车照理是中国自主汽车业能借机重新出发的领域。然而,至今为止此方面的政策可说缺乏一致性与成效。它与其他相关领域以及不同区域的相关政策缺少协调,例如不同区域的都市交通、区域发展、能源与环保政策等。有些城市为了控制堵塞而限制汽车牌照数目的措施,会有利于高价外资品牌而非本地自主品牌。同时,为促进新能源汽车而提供的补贴措施,则因负面消息频出而引发争议。[31]

简言之,2004年之后的汽车产业政策缺乏成效。推动“合资自主品牌”政策可能主要带来负面作用,而要将自主品牌的市场份额提高到一半的政策目标未能达成,同时推动新能源车产业的努力也乏善可陈。为什么2004年之前的汽车产业政策可以成功,但在之后却变得缺乏成效?

在2004年之后,政策环境显然发生了变化。如郑永年所言,之前从1980年代起,中央容许地方在政策上进行创新实验,而后择优采纳,即为“互相问责”的模式。他认为近来“行为联邦制”互动模式已有所改变,形成中央与地方“互为否决”的状况。确实在2004年后,相关的汽车产业政策措施,缺乏创新、协调与效益,以至于原先目标并未达成,同时也未见新的如何实现目标的政策计划。这显示笔者所提出的“超赶共识监督下的产业政策模式”,较能适用于“行为联邦制”有效运行的时期与情况,而非适用于其未能有效运行时期。

此外,在此时期,产业环境也较不利于产业政策的有效施行。自主品牌在打入原受忽视的低端小型车市场之后,在进一步升级上遇到严峻挑战,因为中高阶市场早已被外资品牌占领。在此部分地方政府能着力的空间甚为有限。

再则,国际新能源车产业仍在发展中,其技术与发展路径并不明朗,更造成政策拟定上的困难。不过,仍有些企图心较强的厂商自行尝试新的升级与发展方向,包括并购海外成车与零组件厂商,如浙江吉利汽车并购瑞典的Volvo汽车公司,浙江万向公司并购海外零部件及电动车公司等,此外也有些自主品牌专门经营轿车之外的市场,如近年成长快速的SUV利基市场,而已有初步成果。[32]

即如以往,中央政府似受制于它拥有的政策工具,其最重要的工具就是审批权,因此仍在这上面着墨——其最有资格要求外资企业生产电动车,甚至要其帮助中方伙伴发展“合资自主品牌”。实际上至此时,中国市场已经成为全球跨国汽车公司最主要战场,它们必须全力以赴,因而进一步压缩自主品牌的空间。而合资企业中的中资国企,分享了合资企业的利润,难免缺乏发展自主品牌的动力,如此更限制了产业政策的空间。[33]未来的发展则仍待观察。

四、未来趋势:从多层级走向两层级模式?

当2013年新一任政府接手之后,即发布了影响广泛的改革方案,计划改变以往地方政府促进经济发展的模式,限制地方推动投资的权限,以减少剩余产能,并注重环境保护与民生议题等。在此,本文所关注的是,此次改革会如何影响中国的产业政策模式,是否会从多层级走向两层级模式?这发展趋势虽有待观察,但是在此或可做些初步的探讨。

实际上,至今已经出现一些两层级产业政策模式的案例。一般而言,这些案例可分为两类型:一是具有特殊的产业特性,如高速铁路,电力,通讯,航空运输,飞机制造,炼油等;一是涉及高度优先发展的新产业,包括高科技及其他尖端产业——这些对地方政府来说可能门坎过高而难以涉足。

其中高速铁路无疑是近年来产业政策最成功的案例,而它显然是一个两层级模式。当时中央的铁道部清楚集中地握有权力,直接管理铁路公司,并直接面对少数几家外国供应厂商、国内几家相关生产性国企,以及国内广大的消费者。如此的产业结构甚为独特,因此经验也难以适用于其他产业。

高铁资料图(图/视觉中国)

此外,中国在此时已成功建立起成熟的中等技术产业,亟待升级进入下一个阶段。中央政府计划全面推动产业升级,规划进入诸多较高阶的产业。有些部门,如因特网相关产业,已经出现民营的国家冠军企业,如阿里巴巴与腾讯等。

不过值此阶段,中国越来越接近世界尖端,因而与先进国家的竞争越趋激烈,因此可能需要由中央政府来主持产业政策,集中运用全国的稀缺资源来推动产业发展。例如清华紫光集团,原属清华大学,于2010年与一私企合并,进而开启了一系列大规模境内外的并购行为,显然以建立一高科技集团为目标。同时,中央政府也宣布了产业升级的计划,包括如《中国制造2025》计划。

《中国制造2025》计划仍然着眼于制造业,尤其是装备制造业,而且是由工业与信息化部带头负责。该计划拟发展制造业创新中心建设、智能制造、工业强基、绿色发展、高端装备创新等五大工程;而具体拟大力推动的重点产业包括:新一代信息技术产业、数控机器人、航空航天装备、海洋工程装备、先进轨道交通装备、新能源车、电力装备、农机装备、新材料、生物医药及器械。

这规划参照了德国《工业4.0》计划,宣称将推动中国转型,从“世界工厂”转型为“世界创新”。中央政府也于2015年8月发布政策文件,提出对于深化国有企业改革的指导意见,指出将改革国资委,改变其管理国企的方法。[34]这些举措皆显示中央政府正试图寻求一个新的产业政策模式。

资料图来源:东方IC

本文此处所关切的议题是中央—地方之间的分工关系是否会改变,产业政策模式是否会从多层级模式转型到两层级模式?若答案是肯定的话,那如何解决协调各方的问题?两层级模式是否能有成效?这些皆为复杂困难的议题。

虽说前所提及的如高铁案例等,显示中央政府试图直接掌控产业政策,然而中国庞大的规模所必然带来的协调与监督的问题,向来不易解决,此次也未必能有所不同。而若协调与监督问题得不到有效处理,则可能意味着产业政策的施行“在事后”仍会是一个多层级模式,例如2017年起,多处地方政府开始与企业合作,投入巨资建设半导体工厂。[35]这部分未来的发展仍尚待观察。

五、结语

若与其他东亚经济体相比较,中国政府无疑也显现出相类似的发展取向。然而由于两者在规模上的差距,因此在产业政策模式上有相当的差异。

东亚经济体实施产业政策时,皆采取中央政府直接负责的两层级模式,而在庞大的中国则是采中央与地方分工的多层级模式,这也可说是一种中国特色了。一般而言,在中国产业政策模式中,中央政府负责拟定政策并监督地方政府,而地方政府则负责执行。在此情况下,中央政府不易取得产业真实的信息,因而所拟定的政策之可行程度不一。地方政府可能具有推动地方发展的动力,但未必与国家整体发展目标相一致。中央与地方的关系一向复杂,因此中国施行产业政策的方式多是复杂的多层级模式。

本文检讨了几个不同的产业案例。

首先,钢铁产业可说是典型的成熟产业,而中国钢铁业近年来持续呈现高度竞争而又产能过剩的状况,问题部分源于地方政府的地方保护主义,这显示中央政府其实常因此难以控制地方的投资。

第二个案例是2004年的汽车产业政策,即当时因各种因素皆能互相配合,使得汽车产业政策成功做出改善修正。

第三个案例则是2004年之后的汽车产业政策,这是一个失败的案例,中央与地方政府的关系产生变化,新的政策环境较不利于地方实验,加之较为艰难的产业条件,使得促进汽车产业进一步升级的产业政策至今未能有好的成效。不过,这并不意味在未来情况不可能有所改变。如果社会的超赶共识舆论持续发挥压力,有可能会促使相关单位试图寻找新的政策方案,以推动汽车产业的进一步升级。

第四类案例则涉及另一种可能的政策方向,即中国产业政策模式可能在未来转向两层级模式。这可能是源于中央政府认为下一阶段的重点产业门坎更高,必须在中央层级集中稀缺资源来推动。然而,在中国特殊的“中央-地方”关系结构下,如何解决协调与监督的问题将仍会是艰巨的挑战。无论如何,这一发展趋势值得持续关注。

简言之,中国多层级产业政策模式的有效性,是依据中央与地方政府互动的有效性而定。笔者基于2004年之前的政策演变所得出的“超赶共识监督下的产业政策模式”,在近年来的变化中并未得以完全实现。这或是因为如郑永年所言,政策环境已有所改变。然而,这或许也是因为此产业政策模式需要较长的时间来凝聚共识,然后才能起到监督与推动作用,因此未来仍可能有进一步发展,尚待观察。

(本文刊于《文化纵横》2018年4月刊,原题为:“多层级模式:中国特色的产业政策”。限于篇幅,注释删除。

瞿宛文

瞿宛文

台湾“中研院”人文社会科学研究中心研究员

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来源:文化纵横 | 责任编辑:李泠
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