铁路改企之路与“去服务型”政府改革

来源:观察者网

2013-03-12 00:00

王韬

王韬作者

观察者网专栏作者,从事国际贸易

铁路有很多问题,铁道部有很多弊端,确实到了需要改革的时候。但”改革”两个字写起来容易,可如何改革,如何对症吃药,吃什么药治哪些病,做起来却很不简单了。

政企合一机构的改革应当“对症吃药”

铁路需要看病吃药,甚至动手术。但如果“治疗方案”只能治好比较小的少数几个问题,但同时会造成更多更大更棘手的许多问题,那么虽然这个“治疗方案”也是叫“改革”,但肯定不应该用这个“治疗方案”。就说铁路鼻祖英国,每任首相都拿出一大堆改革方案,铁路系统从私有改国有、国有改私有、私有再部分国有化,大改了三回了,可情况一点也没让英国人满意。

经济学研究指出,“免费搭便车”效应是全世界普遍存在的。消费公共物品,从而享受到隐形社会福利的消费者,会隐瞒或从低申报自己从公共产品消费中获得的真实收益,使得公共产品供给要么入不敷出、负债累累;要么资金不足、实际供给水平远远低于最优水平。铁道部显然是又一个典型受害者。

中国铁道部的高负债,本质上是铁道部作为中国政府的一部分,提供“远低于市场价格的廉价运输服务”这一公共产品,是对中国人发放的巨额社会福利的成本。而目前的情况是,不但中央财政不愿意再为这些福利成本买单;享受了巨额社会福利的国人,也大多数没有意识到或不愿意识到自己享受了铁道部提供的福利。

铁路改企,能解决这个问题吗?还是仅仅把若干老问题变成更严重更棘手的新问题?

政企合一的机构,通常不外乎两大痼疾,腐败和效率低下。美国也有许多政企合一机构,例如“田纳西流域开发署”(TVA),已经迎来了它的八十岁寿辰,可没见有任何美国媒体对它喊打喊杀。就效率而言,中国铁路运输效率已经是世界第一了,因此可以说不存在效率低下的问题。

中国铁路以占世界铁路6%的营业里程完成了世界铁路25%的工作量。从衡量铁路运输效率的主要指标看,中国铁路有四个“世界第一”,分别是旅客周转量世界第一、货物发送量世界第一、换算周转量世界第一、运输密度世界第一。在不进行论万亿的大规模投资,仅在现有的中国铁路系统基础上,这样的运营效率已不存在靠市场化、企业化、私营化就能提升的空间了,实际上英国铁路私营化后几大主要指标的数据变化表明,铁路私有化后效率反而降低了。

再说说靠改企来消除政企合一机构的腐败这一问题。我国在长途汽车公司、城市公交公司实际上已经这样折腾过一轮了:长途汽车、城市公交改企之后,要么不顾公共利益、价格暴涨,要么问政府索讨比以前多得多的财政补贴,要么负担公共福利不堪重负而破产;把长途汽车、公交车私营化,低价卖给私人,幻想一市场化、私有化就灵,情况反而更糟糕。结果又不得不以高的多的价钱买回来,重新国有化、由政府经营。折腾过程中,造成了人民利益严重受损、资源严重浪费,发生了更多权力寻租和腐败行为。政企分开、改企业、市场化的改革方案,连公交车这点问题都解决不了,真是会是中国铁路的对症良方吗?结果是会消除铁路上的腐败或是增加更多腐败呢?

退一步说,就算通过企业化、市场化来消除寻租和腐败,是对症良方,但从改革历史角度看,交通部有严重的失败前科,说明它根本是拿着良方良药都没治好病,是个能力差劲的庸医。这次也应该换一个执行者,而不是让交通部这个有前科的,去负责操刀铁路改革。

如今交通部吞并铁道部,轮回折腾的历史会重演吗?能让人放心吗?从近期的热议来看,显然多数人并不能放心。

政府职能改革不能搞成单纯甩包袱

建设服务型政府,确实必须要注重政府的有限性,应该从那些“不该管、管不了、管不好”的领域逐步退出,如果可以由社会公共组织来承担、由市场自行调节,那么政府就应当把这部分职能转移出去。

但是,建设服务型政府、进行政府有限性改革,政府从部分职权领域中退出,是为了政府能更好的集中精力提供公共服务和公共产品。换句话说,“退出”是手段,而不是目的。不是说一切了之,不管市场、企业、社区、社会公共组织能不能承担,是不是会比政府管得更好,是不是做好了承接职能转移的准备,就一股脑儿切了不管了。

如果某一领域的事实证明,市场、企业、社区、社会公共组织,不但不能把这个领域管得比政府更好,甚至还变得更糟糕了,那么即便政府管得也并不完美,政府也必须得重新进入这个领域去提供公共服务。

建设服务型政府不能不强调政府的无私性——政府不能仅以自身的利益为出发,而必须考虑到国家和人民的普遍利益、发展利益和长远利益。从低价火车票的提供,到更隐性的货运补贴,乃至配合和支持国家战略格局安排的需要,公共物品和公共服务的提供,往往复杂、棘手、困难,也很难单纯以经济利益去算计。这正是铁路系统“核算不严格、不科学、不标准”的主要成因。如果为了解决资金缺口问题,为了核算严格、科学、标准,却需要抛开提供公共服务的宗旨;如果这些政府应该管的,却不愿管、不去管,那么这种“误把手段当目的”,正是建设服务型政府应该克服的对象。

过去的铁路,是低收入者和较高收入者都可能买不到票,但大部分人终归是买到票的,尽管挤一点。铁路改企,不再提供“远低于市场价格的廉价运输服务”这一公共产品,这真的是解决问题吗?铁路真的是可以靠企业化、市场化就能解决问题的领域吗?这好比把“拥挤的不收费道路”变为“不拥挤的收费道路”,可以让较高收入者获得畅通这一额外福利。但穷人呢?恐怕连多付钱的较高收入者也并不会满意。

政府如果单纯甩包袱,一次丢下、以后不管,别的组织或是没能力承接,或管的更不如政府,于是一块领域就变成或空白、或混乱了,最终让人民的利益和社会的效益受损了。这显然不叫“建设服务型政府”。

原铁道部的社会福利功能该由谁承担?

原铁道部通过大大低于市场价格的客运和货运价格,向全社会提供了巨额社会福利。不仅仅是坐火车出行的人得到了补助,因为铁路客运价格压低了其他交通工具的价格,所有使用其他方式出行的人,也都从中得到了隐含的社会福利。全社会所有不与世隔绝的人,都在衣食住行各方面,从较为低廉的物流成本中获益。

我们知道,美国有些地方把救火队私营化了,于是当不缴防火费的某家人家着火时,救火队就会在旁边看着,在户主补交防火费之前,绝不动手救火。但铁道部能拒绝给特定人群提供廉价运输服务吗?例如说,凡是赞成取消铁道部的大学生,就拒绝提供服务,不卖给他春运车票;或者就算买了车票,也要把他从人海中挑出来强行退票,这样做可能吗?做不到,也不可能去做。因此从公共性来说,铁道部提供的廉价运输服务,具有特别大的共有资源属性,也理应获得更多的支持和容忍。

原铁道部提供的廉价运输服务,远远低于市场价格,甚至低于成本。而且还不断的增加这种公益性社会福利的供给,但增加这些社会福利供给的成本,并没有由财政税收直接承担,而是转变为了铁道部的负债。

从物价指数增长和收入增长来看,中国铁路客运票价,实际仅为1995年的30%。从运营效率和公允成本来说,中国铁路客运票价,普客至少应上涨400%才合理,动车和高铁也应上涨150%才合理。若从完全市场价格来看,则中国铁路客运票价,普客至少应上涨550%才合理,动车和高铁也将上涨150%。中国铁路货运价格,虽然这些年来有小幅上调,但也跟不上物价指数增长的成本上涨速度,更不用说与完全市场价格的距离了,至少也需上涨250%才合理。

由于原铁道部提供的服务是远远低于市场价格的社会福利,所以极大数量的以市场价格定价肯定买不起或不舍得买车票的穷人,也能享受铁路运输服务。而且还迫使其他运输方式也向乘客让利,因此其额外社会福利也是巨大的。从社会福利的价值来看,笔者认为仅近20年的累计价值,就相当于3.4万亿人民币,其中客运1.3万亿、货运1.1万亿、额外福利约1万亿。具体数值见仁见智,但一定是以万亿为单位的很大数目。即便不计算额外福利,直接福利2.4万亿,也接近铁道部负债总额了(铁道部负债约2.6万亿,但其多为商业贷款,应撇去利滚利影响。)铁道部是中央人民政府的一部分,社会福利开支也是中央财政的一部分,因此理论上来说铁道部根本没道理负债高企,全国人民享受了社会福利,也应该负担福利的成本,就好像被直接用于消除贫困、救助穷人一样。

铁路改企,这不等于铁道部历年来需要对国人的福利供给,就凭空消失了。更不等于未来的分出来的政企两部分,就不需要为此头痛了。

隶属大交通部管辖的小铁路局,显然既无此职权也无此财力去承担。而改组为企业的中国铁路总公司,既然是承担原铁道部的企业职能,当然更不应该负担这样的社会福利功能。

是的,拆分铁道部的方案提出,国家继续支持铁路建设发展,加快推进铁路投融资体制改革和运价改革,建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制。但这跟没说有什么区别?公益性线路和运输补贴机制,谁来决断、谁来出钱?

如果是中央财政,那不拆铁道部不也一样应该提供吗?铁道部是中央人民政府的一部分,社会福利开支也是中央财政的一部分,如果是中央财政早就开始提供公益性补贴,铁道部一分钱负债也不会出现。全天下也没有只能对企业以财政拨款提供巨额补贴,反倒不能对兄弟部委提供财政拨款的道理吧。

但财政第一不愿意提供(预算案里根本没有这样巨大的一笔钱),第二也确实拿不出这每年几千亿的巨额社会福利补贴成本。那么谁来负责?总得有个单位来负责筹集那么大一笔钱吧。财政部不负责,也没有别的人能负责,所以这“建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制”当然要被怀疑是一句空话。

实际只剩下这句“加快推进铁路投融资体制改革和运价改革”,也就是干脆谁也不负责这块社会福利了,改成市场化价格了。这是否意味着,“廉价运输服务”这一公共物品,这块社会福利整个切掉,以后不继续提供了?

责任编辑:关一丁
中国铁路
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