当地时间2024年3月26日，巴基斯坦，中方企业承建的达苏水电站项目车辆在途中遭遇恐怖袭击。(图源：澎湃影像)

1   巴基斯坦的安全风险分析

（一）巴基斯坦的基本安全形势

一直以来，巴基斯坦内部安全压力始终巨大，治安与反恐问题都比较严重，政府也在这两个领域同步发力。就社会治安而言，巴基斯坦常年刑事案件高发，但立案率不高，警力资源集中在大城市。治安形势往往与经济状况和疫情发展密切相关，以车辆盗抢为主的财务损失案是治安案件大头。疫情以来，涉及财产的犯罪数量迅速攀升，并且涉枪案件大量发生，暴力程度正在加强。

就恐怖袭击而言，巴基斯坦事实上是一个恐怖主义活动高发的国家，并且恐袭数量常年居世界前十。如果从21世纪初的国际反恐战争开始起算，到2014年，该国的恐怖主义活动风险达到峰值，这一年发生了超过1600起恐袭事件，平均每月超过130起，致死和致伤人数也非常惊人。此后，巴基斯坦政府开始名为“利剑行动”反恐军事行动，政府干预无在次数还是强度上都达到了历史最高峰。效果立竿见影，恐袭事件的发生数量也因之持续走低，并于2019年降低至十五年来最低点。2014到2019年间安全形势的显著大幅改善说明，巴基斯坦是有维护良好社会安全的可能性的，政府也可以在其中扮演重要角色。

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但是，由于经济形势恶化带来的资源限制，政府对反恐的投入后继乏力。2020年以来，巴基斯坦国内恐袭形势再次回潮，2021年形势继续恶化，并且在2022年急剧上升。但具体分析最近两年的恐袭事件，也能发现其烈度明显降低，出现与刑事案件混同的趋势。从形式上来看，自制简易爆炸物一直是恐袭的主要手段，自杀式袭击大为减少，一定程度上也说明极端色彩弱化。值得注意的是，近年来，巴基斯坦的恐袭范围逐步向东部转移，并频繁发生在“中巴经济走廊”项目集中的信德省和旁遮普省，以在当地华人为目标的案件也有明显上升。

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（二）内部因素：国家破碎化引发安全困境

从长期来看，巴基斯坦无法有效实现社会管控的根本原因，在于其未能彻底完成现代国家建构，由此带来国家能力不足，从短期来看，则表现为财政能力低下，经济形势的变化成为安全问题的重要催化剂。

首先，巴基斯坦的安全问题根源在于国家破碎化。巴基斯坦的恐怖活动和犯罪活动跟极端宗教信仰的关系并不大。从个人层面看，成为“人肉炸弹”的个人往往就是出于贫困，因为别人付一些钱，就愿意用生命去交换。从整个社会层面看，巴基斯坦的恐怖袭击也与宗教关系不大，反而是跟各区域、民族之间的关系息息相关。事实上，巴基斯坦以及很多国际法意义上的“国家”，各个省份、各个民族、各个部族中，往往并没有统一的国家观念，整个国家也没有经历完整的现代国家构建过程，反而是被捏合在一起的。

巴基斯坦实行联邦制，中央对地方直接管理关系不强。除首都特区外，其主要国土分为四个省份——俾路支省、KPK省（开伯尔-普什图省）、旁遮普省和信德省。长期以来，俾路支省和KPK省虽然面积较大，但人口和经济基础都很薄弱，在巴基斯坦的政治生态中也处在比较边缘的地位。西南的俾路支省占巴超40%的领土面积，却只占5.3%的人口和3.7%的GDP，而且长期存在独立倾向；西北的KPK省与阿富汗接壤，长期处在“有边无防”的状态，也导致很多不稳定因素能轻松穿梭往来两国。

近年来，巴基斯坦中央对西部的俾路支省和KPK省（开伯尔-普什图省和）两个落后地区的财政支持显著增加，联邦政府的财政支持促进了落后地方发展，加强了中央的管理，并显著降低了恐袭事件。但是，东部经济条件相对更好的旁遮普省和信德省因为中央支持减少而产生了“相对剥夺”感，对联邦政府的“厚此薄彼”有所不满，尤其是其中经济相对较弱、一直享受联邦财政转移的较多的信德省表现尤甚，因而致使分裂势力抬头。这是近年来巴基斯坦恐袭范围发生东移的重要背景。

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最近几年来，巴基斯坦信德省分裂型极端组织迅速膨胀，出现了包括信德联合阵线、信德解放军、信德革命军等十几个有恐怖主义活动历史的组织。2020年7月25日，信德革命军领导层与俾路支解放军、俾路支解放阵线、俾路支共和军、俾路支共和卫队宣布正式宣布结成军事行动联盟，其共同目标是“解放”俾路支斯坦省和信德省，试图将这两个省从巴基斯坦分裂出去。信德革命军多次直接把恐袭的目标指向中国在信德省的工程项目和在信德省的中国人。例如在2020年12月22日傍晚，卡拉奇市郊发生针对中国人袭击事件，两名骑摩托车的恐怖分子向两名中国人开枪射击后逃逸。事件虽未造成人员伤亡，但目标明确是针对中国人，因此在巴基斯坦的华人群体中引起很大震动。根据目前掌握的情况，巴信德革命军宣称对袭击事件负责。

其次，巴基斯坦安全建设问题上经济发展的作用尤为重要。无论是财产性犯罪还是自杀式恐袭，往往都在经济增长时期得到了明显改善。一方面，在经济形势良好时期，巴基斯坦政府投入了更多财政力量主动打击犯罪和恐怖袭击，并且加大了对落后的地区的经济援助，有助于提升就业和社会服务以稳定民心；另一方面，伴随收入增长，从事犯罪和恐怖袭击的机会成本也在上升，巴基斯坦民众也会三思而后行。

可惜的是，巴基斯坦的政治、财政状况并不能长期支持这样的安全投入。巴基斯坦总体财政能力低下，赤字率严重，接近一半的联邦政府财政收入最终还要转移支付、贷款或援助给地方。无论是打击犯罪还是反恐都需要消耗大量财政资源，在有限资源下，维持最基本的国防和国内安全的支出占联邦政府财政的比例始终居高不下，而巴只有发展中国家程度的非常薄弱的经济基础，因此只能“拆东墙补西墙”，勉强维持，而在维持短暂的区域安全后，国家和地方也难以通过保持持续的经济增长反哺财政。

因此，从巴基斯坦国内的综合情况看，其安全形势是国家高度破碎化的一种必然的外在表现。而且经济和发展问题可以说是最根本的问题。

（三）外部因素：地缘博弈致使安全局势复杂化

从长期来看，若巴基斯坦能够取得持续的经济发展，其安全形势可能会同步改善。但值得注意的是，在特定阶段、特定区域内（如“中巴经济走廊”沿线），经济增长和安全形势也可能短暂地背道而驰。这是因为，巴基斯坦处在地缘博弈的焦点，来自西面和东面邻国的外部安全压力始终存在。巴基斯内部的各种犯罪组织五花八门，背景复杂，其中不少与外部势力的关系暧昧不清。近年来，其西面的国防压力有所减缓，但未来走向尚难清晰展望；而在东面，某些作为世仇死敌的国家势力，更是破坏巴基斯坦国内安全的持续因素。

巴方情报机关和巴部分媒体认定，其境内的一些分离主义势力，如俾路支省和信德省的某些暴恐组织，其背后可能存在某些国外势力支持。已有很多证据表明，印度情报机关似乎对巴某些恐怖组织有格外的兴趣。前述信德分裂势力2020年形成的所谓军事行动联盟，也有可能与宗教极端型恐怖组织如巴基斯坦塔利班运动相互合作，甚至有可能与国际恐怖组织如极端组织ISIS、基地组织相勾连，而他们的活动方式更多可能是与伊斯兰激进组织进行各种战术配合。

2021年“7.14”达苏项目大巴恐袭案就是一个非常典型的例子。2021年7月14日，中资企业承建的达苏水电站项目出勤班车在赴施工现场途中遭遇恐怖分子驾驶汽车炸弹自杀式袭击，造成包括9名中方人员在内的一共13人不幸遇难。

当地时间2021年7月14日，巴基斯坦，中方企业承建的开普省达苏水电站项目出勤班车在赴施工现场途中遭遇爆炸。（图源：IC photo）

按照巴方说法，这次恐怖袭击是在阿富汗策划，由巴基斯坦塔利班斯瓦特分支具体实施。然而，就笔者在事发地的实地考察所获感受而言，以为尚有若干疑点未被清晰说明。这一恐袭案发生在达苏，本身就需要极为细致的筹划和高度复杂的配合。首先，从地理情况来看，达苏位于KPK省与克什米尔地区交界处，作为临近敏感地区的交通要道，过往盘查非常严格，中国车辆行走路线更是有专门的布控。其次，当地人口特征清晰，社会环境相对简单，对生人十分敏感，外人要混入其中不易。因此，当地治安一向较好。

再次，该水电站以及其他若干配套项目位于印度河上游，还是比较敏感的印巴冲突地段，当时刚好印、巴双方发生了炮战，当地进入了大量驻军。在这样的条件环境下，袭击者作为外来车辆、外来人口，是如何顺利混入企业驻地周围的，就非常令人费解。7月20号，巴基斯坦内政部长谢赫·拉希德在新闻发布会上表示，执法机构已经完成对达苏爆炸案的调查。他说，“有人试图在巴基斯坦和中国之间制造不和的种子，达苏爆炸案正是出于这个原因。”不少巴基斯坦和国际专业人士推测，此次恐袭事件背后可能涉及更复杂的地缘政治动机。

2   中国公民海外安全：误解与真实

（一）对海外中国公民安全风险的错误认识

为何海外中国公民遭遇安全风险的事件在不断增加？目前的学界和媒体中存在若干观点，但都难以得到现实情况支持。这些观点中有五个主要的错误认识。

第一，说中国人不了解当地国情。认为很多企业或个人在出海时非常仓促，并没有做好前期准备工作，对目的地的安全风险缺乏调研，很容易就前往高危地区和领域。然而，如果真是走访海外中资企业，就会知道这个观点基本是闭门造车的自我想象，因为现阶段的中国企业和个人出海，都会做详细规划和研究。

第二，说中国人不遵守当地法律、不尊重当地文化。这个说法放在二十多年前，中资企业和商人刚开始“走出去”时，尚有一定道理。但在今天来看，早已是明日黄花，至多是仅只在比较特殊的领域里面或相当狭窄的范围可能会有这样的现象。现实中，绝大多数中资企业，特别是国企，都会对出境工作员工在行前进行严格的法律教育，出境后日常有极为严苛的纪律管控，大多数员工与当地社会接触面极低，何谈不遵守、不尊重？真相的另一面是，“出海”企业和商人所在的不少国家，法制化程度比较低，其司法自由裁量权非常大，乃至当地人其实都无法真正规避法律风险。从法律角度指责中国，可能更多是一种“受害者有罪论”。

第三，说中国企业没有履行足够的社会责任。这同样是一个早已过时，并且从一开始就饱受争议的观点。基本上，西方媒体是这一论调的始作俑者，如今也依然大力宣扬，但他们的相关报道始终严重缺乏事实依据，并越来越不能得到当地民众和官方的认同。如2021年“7.14”达苏暴恐案发生后，西方媒体又是再次祭起这一法宝，把事件归因于中国企业的行为不当，无端指责中国企业在当地没有充分履行社会责任。

然而事实上，根据笔者在当地的田野调查，看到这个项目上所有的中资企业从工程一开始，就在以免费提供水、电、路等基础设施，以及捐款捐赠等多种方式，谋求与当地社区建立友善关系。达苏作为水电站项目，建设过程中不可避免地产生移民搬迁安置问题，并由此产生了一些社会矛盾，主要原因是东道国有关部门在补偿和安置的工作中的不作为，导致当地民众产生较大怨言，长期未能得到解决，故情绪转移至项目本身，由此也导致建设进程被严重拖延，给建设企业带来了许多不必要的麻烦和损失，也恶化了中资企业的社会环境。应该说，中企付出了巨大努力和善意。相当然地指责中企社会责任履行不到位，又是赤裸裸的受害者污名化。

第四，说中外民间关系不够友好，导致当地对华人有敌意。固然，国之交在于民相亲，可是这不代表着给予更多援助就能必然增进双边关系。现实情况下，民间关系是很复杂的问题，中国单方面付出的善意和实利很多，但不一定必然就会收到特别好的效果。

第五，说当地对华人安保过度，以致华人自身丧失警惕。这个观点其实非常荒谬。首先，很多地区的安全形势本就不容乐观，当地政府对华人的保护更是严重不足。其次，华人近年来已经越来越谨慎，是因当地政策和经济条件限制，才难以统一实现高质量的安保落地。

这些错误的认知，将安全事件的发生过度归因于受害者本身，反而可能忽视真正改善海外中国公民安全处境的着力点。前两年在国内引起不小反响的卡拉奇爆炸案就是一个例子。2022年4月26日下午，巴基斯坦卡拉奇大学孔子学院班车在校内遭遇恐怖袭击。车上的孔子学院中方院长黄桂平、外派教师丁沐舫、志愿者教师陈赛不幸遇难。同一日，巴基斯坦恐怖组织“俾路支解放军”在“电报群”中宣布对这起自杀式袭击负责。根据俾路支解放军组织的宣传速度和内容，这起案件应该是提前有周密的部署和计划，恐怖袭击的对象和手段十分明确。

根据笔者多次在该孔子学院和卡拉奇大学的走访，遇难老师的住处离学院只有几百米，步行就可以到达。但他们还是严格遵守了巴当地安保部门的要求，乘坐专车并配备多名武装护卫人员上下班。但显然恐怖分子精准掌握了老师们特别是院长的出行信息，并肯定是事先经过了反复实地踏勘才精心选择了自爆地点，因此才能制造目标准确的定点袭击，造成我孔院人员惨烈伤亡。更加令人痛心的是，案件发生后，学校的安保改进保障依然有限，当地人之间依然可以打个招呼就进门，并无严格的搜查和安检。从这一案件中的事实也能看出，所谓“华人不遵守当地法律法规”、“安保过度”等等说法其实是完全不成立的。从这次事件中也可以看出，并非海外华人不谨慎导致安全事故，而是当地的治安环境极其恶劣，当局的社会管理能力孱弱，实在防不胜防。

卡拉奇大学孔院袭击案发生后，作者在实地了解情况。（图源：作者提供）

（二）华人安全议题的双重真相

巴基斯坦当地的安全形势本身并不乐观，所以在巴基斯坦及类似国家的海外华人本身就要面对较为复杂的社会环境。另外，近年来也确实有越来越多的恐怖主义活动将华人作为目标。就巴基斯坦的情况而言，其主要原因还是之前提到的地方分离主义势力。

巴基斯坦是我国“一带一路”倡议的示范国家，“中巴经济走廊”无论在中国还是巴基斯坦国家层面，都是一个成功的经济发展案例。但是由于巴基斯坦内部的破碎，使得巴基斯坦经济发展在地理上的相对不均衡，招致寻求分裂的武装分子以此为由，在仇恨巴基斯坦政府的同时，把中国和华人也列为了袭击对象。

此外，外国媒体的有罪化叙述起到了推波助澜的作用。西方媒体对瓜达尔项目情况的报道就是一个例子。瓜达尔项目在整个中巴经济走廊的最初设计中就被列为“四大项目”之一，除一步到位建成高度现代化的港口、国际机场等先进基础设施之外，还同步开发以出口加工为核心内容的经济特区，以及进一步将整个瓜达尔城都建设成为在整个南亚地区都处于领先水平的大规模国际港口城市。显然，这对于巴基斯坦国家的现代化、工业化和基础设施发展都直接发挥巨大作用，在促进巴民族团结、维护政治统一、改善国防安全等方面更具战略意义。因此，该项目得到巴中央政府的最高优先级重视。

大约在十年前，该地区就被联邦政府“特区化”处理，并配备了比较强大的防卫力量，包含改组了当地原有的都市警察队，按惯例配备了边境警察，派遣了专事保卫中巴经济走廊的南部特保师一部，又成立了专门保卫瓜达尔项目的海军陆战队第三营、88特遣部队等。中资企业的布防也非常成体系，整个园区配备多重安保，从正门到企业的院墙间隔有100多米，墙厚超过1米，旁边则是当地驻军所在地。管控也非常严格，中资企业员工进出园区时，必须有警车随行并实行一定的道路管制。在这样大力度的防卫措施之下，瓜达尔地区长期维持了基本较好的治安环境。

然而尽管如此，也还是发生过相当严重的恐袭案，如2019年的“5.11”中企建设“明珠酒店”恐袭案，和2021年“8.20”专门针对中企班车的自杀式人肉炸弹袭击案。2023年8月13日，在瓜达尔市区内发生了更为严重的恐袭事件，恐怖分子光天化日下持枪扫射有多达23名中国公民在内的中企车队，幸未造成中方人员伤亡。饶是如此，瓜达尔仍被许多西方媒体说中国人“安保过度”，并依然用企业责任等无耻谰言来诟病中资企业。

2023年8月13日瓜德尔港袭击事件，中方防弹车辆受枪击后，车窗上留下了弹孔。（图源：环球时报）

后来，当地政府想要借鉴深圳的经验，制定“安全围栏”计划，借助瓜达尔北部的山脉把整个瓜达尔区封闭起来，形成一个安全岛。这个安全计划很快就在当地受到了强烈的反对和阻挠，被迫终止了。而阻挠活动的带头人表示，他们并不反对中方的安全措施，但是建议与当地民众进行更好的沟通。这背后当然是有明显的境外干扰。瓜达尔当地其实经常会出现示威游行活动，而每次这类事件发生，西方媒体都会试图把事件跟当地中国企业联系起来，其中英国《卫报》就是一个典型代表。有一次游行跟中方无关，卫报的报道直接写：“虽然这次事件跟中国无关，但不等于别的事情跟中国没有关系。”由此可见西方的媒体、NGO在海外华人安全问题上起到了什么作用，他们的言论、判断有多少值得参考、采纳，我们需要有一个清醒认识。

3   中国海外利益保护框架：一个初步总结

基于巴基斯坦的安全形势，并总结各恐袭案例中的经验教训，可以初步勾勒出一个在高危地区有效保护中国海外利益的思路框架。

首先，需正视安保不得不首选当地救济的基本规则，但在实践中不能寄予过高期待。领事保护的前置条件是“用尽当地救济”，这就意味着，东道国的各种安防力量还是安全保护的基础。瓜达尔强大而高度严格的官方防卫措施被证明是有效的。但这需要超大规模的资金和其他资源投入，可复制性不强。

除了军、警等官方安全力量扮演基础性角色之外，在地中方企业和公民通常会考虑雇佣商业化安保。从经验上看，这不能停留于解决“有没有”，而更应该对其专业水平与忠诚度提出要求。在实践中，由于法律、政策和经验的局限性，中方雇主也不得不在国际安保与中资安保公司之间做出取舍，此时就更应该对服务供应商做全面的考察。

当地时间2024年3月27日，巴总理夏巴兹·谢里夫就26日中国公民遭到袭击一事召开安全局势会议。（图源：IC photo）

第二，在海外高危地区确有一些华人自力救济的成功案例，但同样适用条件极为有限。例如，在安哥拉首都罗安达的华人安保联防体系，经过多年的探索和发展，现已形成了包含武装巡逻、报警专线、指挥中枢、警讯快传、快速反应等一整套比较完备的安防体系。但也有其特殊性，首先就是要华人或者中国企业比较密集，可以形成组织力量，也可以聚集足够的资金进行安保支持。所以这些经验换到其他地方可能就无法成功。

第三，应明确安保工作“人命关天”的根本立场。当发生涉及到中国公民生命安全的等紧急事件时，第一要务必须是启动各种应尽措施进行救济，先保证人员的性命安全，而不是在是非细节、舆情应对等次要问题上消耗宝贵的“黄金时间”，

第四，海外安保重高度重视“防”，特别是早期预警，这就要求密集运用先进科技手段，以实现尽可能前置和准确的早期预警。

国际上的先进经验表明，在安防领域，相较于人工和物理措施，高科技手段正在被密集使用，在安防手段中所占比重越来越高，以成本和营收计在一些大型安保公司中所占甚至过半。如通过无人机、云计算和AI等手段，精确实现早期预警、信息搜集与分析。

最后，应当认识到，中国海外利益正在面临越来越严重的挑战和威胁，传统保护手段也面临不少限制，但其中一些是由我方自身一些固有认知和习惯性做法所造成，这就需要我们转变思路，应时而动，以自身的调整来促进东道国的配合和改变，从而更加积极、主动、有效地保护我海外公民和法人利益。