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王敏梓:特朗普启动301调查,是想逼中国在朝核问题上让步?

2017-08-25 07:40:23

【文/观察者网专栏作者 王敏梓】

8月14日,美国总统特朗普签署行政备忘录,要求贸易代表罗伯特·莱特希泽依据1974年贸易法的301条款,对华不公平贸易行为展开调查,此次调查的重点是“涉嫌侵犯美国知识产权和强制美国企业技术转让,尤其是美国企业被迫与中方合作伙伴分享先进技术”,以确保美国的知识产权和技术得到保护。该调查程序可能长达一年。

1974年贸易法要求设立总统下属的贸易代表办公室(USTR),负责制定对外贸易政策,对外谈判磋商等。其中,301是美国单边采取主动性贸易保护的条款,当USTR确认外国的某项立法、政策或者做法违反贸易协定、与贸易协定不一致,或者是被认定为不公平、不合理、不公正时,则美国必须采取行动,以实现依贸易协定应享有的权利,或消除上述立法、政策、做法的影响。这里的行动包括单边的、强制性的或者是报复性的措施,比如中止贸易协定、取消免税待遇、增加惩罚性关税等等。后续更是进一步细化为针对贸易自由化和知识产权保护的超级301条款以及特殊301条款。

在加入WTO之前,美国曾经对中国发起多次301调查,但加入WTO之后,仅仅在2010年美国贸易代表办公室应美国钢铁工人联合会的申请,对中国的新能源企业启动301调查。最终双方达成协议,中国对相关的行业条规进行修改。如今特朗普主动将尘封多年的老古董搬出来意指中国,使得对于“蜜月期”言犹在耳的看官们大跌眼镜,一时间关于中美贸易战的说法又开始甚嚣尘上。

中美贸易战:怎么打

中美两国作为不可或缺的两大经济体,在贸易逆差等问题上长期存在矛盾。先来看一组数据:

根据美国商务部的统计,2016年美国商品贸易逆差达7500亿美元,占美国GDP的4%。

在这其中,有近一半的商品贸易逆差来自于中国:

另外占比超过5%的如日本、墨西哥、德国,都是美国主要指责的对象。

今年以来的前7个月,中国对美贸易顺差达1435亿美元,较2016年同期增加了6.3%。自特朗普上任以来,中美贸易顺差持续增加。

而与商品贸易相对应的,美国对于中国服务贸易则是顺差的状态,但是相比较贸易顺差的规模来说可以说是杯水车薪了。

而各研究机构都指出,中美贸易格局是由全球产业链的分工决定的,“发达国家通过债务扩张支撑消费需求,消费需求由具有人力成本优势的发展中国家进行生产满足”。美国正是这种消费国的代表,而中国作为世界工厂,成为美国最大的贸易逆差国有着结构性的根本原因。

从商品贸易结构上来说,美国从中国进口的商品以低附加值的劳动密集型产品为主,集中在机械设备行业和轻工消费品行业。而美国向中国出口的商品则以高附加值的技术密集型产品和资本密集型产品为主,如机械、汽车、航空、船舶、化学、光学、医疗器械等。其中逆差最大的商品是机电和机械,合计占比超过50%,其他还包括纺织类、钢铁制品等;而顺差最大的商品为油籽、飞机以及纸板。从结构上看,双方的贸易有一定的互补性。

值得注意的是,如果单纯研究中美两国的出口产品的构成,会发现占比最高的均为机电音像类产品(美国出口中占比25%,中国出口中占比42%),也就是说在互补性之外,中美出口贸易开始出现了竞争关系。

而特朗普宣誓就职后,如何缩小美国贸易逆差、增加就业、制造业回流一直是其贸易政策关注的重点。面对中美之间的贸易逆差情况,增加对中国出口,减少进口在美国对华贸易政策中首当其冲,而作为顺差一方的中国却没有动力去改变目前的贸易结构。在这种一厢情愿的情况下,如果美国需要通过一场贸易战来实现经济诉求,那么这场贸易战会怎么打?

最传统、最常见也是最温和的办法,是在WTO贸易体系下,通过合规性的贸易壁垒,即传统的反倾销、反补贴和贸易救济措施,来限制中国的进口。这在目前的中美贸易中是非常常见的情形,我国长期是反倾销、反补贴以及贸易救济调查的重灾区,而出口美国占比最高的钢铁和纸制品,也是常年面临反倾销调查的“出头鸟”。

如果要突破WTO体系,进行更高规格的贸易战,那么中国可能面临的就是操纵汇率的指控、征收高达45%的边境税(特朗普早在竞选阶段就指责中国为汇率操纵国,并提出要对中国和墨西哥征收45%的惩罚性关税),甚至可能是其他排他性的贸易协定或贸易组织等。

一损俱损

中美是否会引爆贸易战?答案是战争很难打,而且没有赢家。

就当前中美关系而言,贸易摩擦已经呈现常态化的趋势,就双方传统的反倾销、反补贴和贸易救济调查数量和频率来看,往往是游离在“战争”边缘,并未达到引发“贸易战”的地步。

2017年1月18日,在特朗普宣誓就职前两天,美国商务部就非晶织物物、普碳与合金钢板和硫酸铵三起反倾销和反补贴调查作出终裁。其中,非晶织物案反倾销税率为162.47%,反补贴税率为48.94%-165.39%;普碳与合金钢板案反倾销税率为68.27%,反补贴税率为251%;硫酸铵案反倾销税率为493.46%,反补贴税率为206.72%。引起了中方严重不满。

而特朗普宣誓就职10天后,1月30日,美国国际贸易委员会(ITC)维持对中国生产的三星和LG品牌的家用洗衣机征收征收反倾销税,税率高达32.12%至52.51%。这是美国家电企业惠而浦2015年12月第二次提起的申请。

4月,美国贸易代表办公室发布《2017年特别301报告》,其中中国被列入重点观察名单。同月,特朗普签署行政备忘录,要求美国商务部启动调查——针对进口钢铁及铝是否威胁美国国家安全。5月,美国商务部宣布对从中国、德国等六国进口的冷拔机械管产品发起反倾销调查,同时对从中国和印度进口的此类产品发起反补贴调查。6月,又对从中国、印度等四国进口的涤纶短纤维产品发起反倾销调查。8月,美国商务部在对中国进口的铝箔进行的反倾销调查中,认定其接受了16.56%-80.97%不等的补贴。

中国方面,2017年1月,商务部对出口自美国的干玉米酒糟的反倾销及反补贴调查申请作出最终裁决,将对美国的干玉米酒糟征收42.2%-53.7%的反倾销税,以及11.2%-12%的反补贴税,征收期限为5年。4月,商务部发表公告,决定对原产于美国、欧盟的进口非色散位移单模光纤征收反倾销税,期限为5年。6月,决定对原产于日本、美国和欧盟的进口氯丁橡胶征收反倾销税。

此外,对比长期打入冷宫的301条款,调查对象为进口产品侵犯美国知识产权的行为以及进口贸易中的其他不公平竞争的337调查在贸易摩擦中更为常见。337调查大多针对的是技术含量高的产业,而中国连续15年成为遭受这一调查最多的国家,据统计,美国发起的337调查中有近半数是对中国,仅2016年一年,美国对我国企业发起的337调查就达到23件。遏制进口长期以来都是美国致力于扭转贸易逆差的手段之一。目前来看,中国企业在美诉讼往往会受到不公正的待遇,应诉结果也多以失利告终,但双方的摩擦依然在WTO的基本框架之下,遵循相应的游戏规则。

如果进一步,将中国指控为汇率操纵国,征收惩罚性边境税,又会如何呢?

一旦被认定为汇率操纵国,美国即将启动谈判程序,促使对方货币升值,以缩小对美贸易逆差。这一手段在WTO诞生前,美国曾对亚洲国家及地区多次使用,并被证明对缩减贸易逆差有明显效果。但2015年后,美国认定汇率操纵国的标准进行了明显的界定,具体包括:对美贸易顺差超过200亿+经常账户盈余占GDP比重超过3%+在外汇市场持续进行单向干预,12个月反复净买入外汇超过GDP的2%。在这种情况下,要认定中国为汇率操纵国基本不可能。这也是为什么特朗普在竞选时可以将中国贴上汇率操纵国的标签,但4月美国财政部发布报告中,还是认定中国未通过操纵货币汇率以获得不公平的贸易优势。

由此,向中国征收45%的惩罚性关税的可能性也就微乎其微。根据测算,在45%税率的假设下,中国对美出口会下降超过70%,这种情形毫无疑问会引发中国的对抗,也就意味着贸易战的开始。

贸易战爆发,美国受影响最大的产业将是动物产品、农产品、汽车、航空航天设备。中美之间的百日谈判成果,其中首条就是中国将要在7月16日重新开放美国牛肉进口。根据美国农业部的预估,2017年中国牛肉进口需求将达95万吨。而自2003年华盛顿发现疯牛病病例,直至2016年9月份,中国才开始有条件的解禁对美的牛肉禁令。若中美爆发贸易战,这部分牛肉进口的数十亿美元就将化为泡影。

此外,汽车行业和航空也是重点被影响的行业。其中,即使面临中国的高关税,中国从美国进口的汽车数量也是中国出口到美国的近5倍,是少有的对中国产生贸易顺差的行业。航空方面的波音飞机,更是美国出口到中国的支柱之一。波音预计未来中国需要增加6000架飞机才能满足商业运输需求,此外还有直升机市场。而贸易战则会把这一块肥肉拱手送给自己的竞争对手空客。

但也有反对的声音,来自世界大企业联合会基于出口数据撰写的报告显示,中国对美国的出口附加值几乎相当于其GDP的3%,而美国对中国的出口附加值仅为0.7%,因此如果与特朗普政府爆发贸易冲突,中国受到的损失更大,对美国的经济并不是重大威胁。但报告也提出对两国的间接伤害非常大,如通胀的加剧,“消费者会受到进口商品价格上涨的冲击”。

中国出口的如纺织品、个人消费品、家具等出口占比较大的行业,一旦关税提高将带来较大的影响,尤其美国是一个以消费和服务为主要经济驱动的国家。贸易战下,进口商品价格将大幅度升高,在目前的产业链中,中美人工成本的巨大差距,尽管东南亚、南亚对于中国的劳动密集型产业存在着替代威胁,但是一方面由于短期内寻找替代产品有一定的时间成本,另一方面,无论从产业的成熟度还是从整体劳动力的水平来看,中国在劳动密集型产业依然具有相当的优势,因此影响美国国内的通胀水平几乎是可预见且不可避免的,美国决不可能独善其身。

在援引美国彼得森研究所2016年9月发布的报告中也提出,如果美国同中国、墨西哥的贸易战打响,在设计的3种可能性——全面贸易战、非对称贸易战和短暂贸易战的情况下,都会对美国的就业造成较为明显的负面影响,这也不是特朗普政府希望看到的。

对中国来说,45%的惩罚性关税所带来超过70%出口的下降,美国作为仅次于欧盟的中国的第二大贸易伙伴,这对于中国的进出口结构也是巨大的冲击,寻找替代同样需要时间。而贸易清单上来自于美国的技术密集型的投资,也将化为泡影,如半导体。但同劳动密集型产业不同的是,技术密集型以及资本密集型的产业,可替代性低,门槛非常高,因此对于中国来说,贸易战下要寻找一个同美国旗鼓相当的可替代的贸易伙伴,至少在高新技术领域是困难的,这也是让人觉得非常沮丧的一点。而此次启动301调查,据称主要关注的领域就是半导体微型芯片领域,会对华为、中兴这样的在美发展的通信设备厂商造成不小的影响。

此外考虑到在美的上市公司,也会受到贸易战的影响。因此,即使也有研究指出,在未爆发全球性的贸易保护主义的情况下,中国的总产出以及贸易总额受到的影响并不十分显著,尤其是中国对美出口只占到GDP的5%,但是贸易战依然不是中国能够承担的,不要说目前中国主要优势的劳动力成本已经开始逐渐衰退,人口红利消失,再加上经济转型的压力。贸易战对于两国来说都是一个双输的结局。

雷声大、雨点小的301

贸易战既难打,又得不偿失,那么特朗普政府祭出301调查真的是为了激化矛盾吗?

并不然,301调查的推出似乎有着错综复杂的原因,而且301调查的实际作用又没有看起来的阵势那么大。

特朗普就任后,任命的贸易相关的官员都有强烈的鹰派和贸易保护主义的色彩,尤其对于中国来说。

同时也可以看到,在特朗普政府“百日计划”的预期下,中国向美国出口面临的贸易壁垒呈现上升的趋势:

事实却是特朗普政府的百日计划远远不及预期,对于朝鲜问题迁怒中国,希望中国能够更有效的遏制朝鲜,就在301调查宣布的同一天,中国商务部发布公告,宣布从8月15日开始执行联合国对朝制裁决议。不由得让人深思,美国推出301的经济因素更大一些,还是政治因素更大一些。

301调查在启动前,已留出了双方谈判的时间和空间,调查将会持续一年,过往的经验显示301调查最后都以协商告终,它的作用远不如反倾销、反补贴乃至337调查来的实际。因此多数研究也认为,301调查的作用是提出警告和威慑,并不是即将作出单边主义的制裁行动,因为面临中国反制的变数实在太大,不如用这一警告促使中国尽快回到谈判桌前,就具体的双边贸易问题进行切实的谈判。

毫无疑问,更符合双方利益的是提高相互开放的程度,合作共赢,从限制进口到促进出口。对于中国来说,继续坚持产业升级,由投资和出口拉动转为服务和消费也是必然的选择。合作而非对抗才能摆脱零和游戏的冷战思维模式。但是在未来的一段时间内,中美贸易摩擦依然会是一个较为常见的现象。

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王敏梓

王敏梓

复旦大学国际关系与公共事业学院硕士,现为金融从业者

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来源:观察者网 | 责任编辑:小婷
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