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王敏梓:再说一遍!重要的不是6亿美元,而是话语权!

2017-10-17 09:38:07

【文/观察者网专栏作者 王敏梓】

10月12日,美国政府宣布退出联合国教科文组织,寻求以有永久观察国的身份继续参与教科文组织的重要事项,提供相关意见和专家。美国宣布退出决议自2018年年底生效。

自此,美国从2011年开始拖欠的约6亿美金会费,也许彻底不用支付了。

彼时在任的总干事伊琳娜·博科娃在发表的长篇书面声明中表示,即使预料到这一天也依然感到十分遗憾。在提及欠费问题的同时,博科娃依然反复表示并不需要立刻支付,更重要的是美国在政治上的参与,这也是符合美国的海外利益,比如避免暴力极端主义的蔓延。这样的表达也确实耐人寻味。

政治漩涡中的教科文组织

联合国教科文组织是联合国的一个专门机构,总部在巴黎。组织成立的的宗旨在于通过教育、文化等来促进各国之间的合作,促进和平与安全,“增进对正义、法治及联合国宪章所确认之世界人民不分种族、性别、语言或宗教均享人权与基本自由之普遍尊重”。教科文组织主要在教育、自然科学、社会与人文科学、文化、传播与信息五个领域组织活动。

在实际的运作中,教科文组织却屡屡与政治议题紧密联系,尤其是涉及到中东问题——这也是为什么教科文组织被批评过度政治化。

2011年教科文组织接受巴勒斯坦以独立国家的身份成为正式成员国,在此之前巴勒斯坦一直是观察员的角色。而拨款委员会的对外事务小组代表已经发表声明,警告称如果升级巴勒斯坦的地位,将会危及美国对教科文组织的资金支持。

这并不仅仅有对于以色列的考虑,而且是基于早期美国国会通过的旨在阻止巴勒斯坦的国际关系与国际活动正常化的修正案。修正案规定禁止向赋予巴解组织与成员国同等地位的联合国或其任何的专门机构提供资金支持。

所以时任总统奥巴马试图推翻这一法律的限制,但是鉴于当时的国会为共和党所控制,最终美国通过决议,停止向教科文组织缴纳会费。

今年6月,教科文组织在决议中将以色列成为耶路撒冷的占领国(occupying power),引起以色列不满。7月又将约旦河西岸希伯伦的一处历史建筑认定为巴勒斯坦的文化遗迹,当地的以色列占领当局表达了强烈的不满。一系列事件呼应了美国提出的教科文组织针对以色列的“偏见”。

在焦头烂额的巴以问题上,美国人当然乐见以色列占优势的“现状”,因此教科文组织时不时地“插一脚”让美国极为不满。尽管在一些问题如对极端伊斯兰组织ISIS毁坏历史遗迹问题上,如何引起国际社会的重视,对毁坏文物进行修复,教科文组织发挥了极大的作用。

而这也不是美国第一次退出教科文组织,可以说政治化的阴影一直都在。在1984年的里跟政府时期,由于苏联的影响,美国就曾以教科文组织内部“反西方的政治倾向”而宣布退出,直到小布什政府时期,2003年才重新加入,退出了长达20年的时间。

与6亿美金相比,话语权更重要

美国此次宣布退出联合国教科文组织,媒体关注的关键点,一个是高达6亿美元的欠费,另一个则是以色列问题。

如前文所述,早在2011年巴勒斯坦成为正式成员后,美国便拒绝再向教科文组织缴纳会费,这占到了会费比例的22%,而教科文组织不得不因此进行裁员。累计到今年,欠缴的会费达6亿美元。

所以此次宣布退出真的是考虑到高额的会费吗?

根据美国财政部给出的2017年财政预算的数据,预计2017年全年的政府支出在3.65万亿美元,相比之下6亿会费也只是个零头。而且有长达6年拒绝缴纳会费的历史,再加上因为欠缴会费,美国2013年就丧失了在教科文组织的投票权。所以,会费并不是美国政府需要关切的首要问题。

此次退出,美国表达了对于在教科文组织内部进行根本性改革的必要性以及针对以色列的“偏见”的担忧。说白了,美国权衡后做出退出的决定,是基于国家利益的考虑,在这个前提下美国最关心的并不是钱,而是话语权,即按照美国意图行动、维护美国利益和美国盟友利益。

特朗普上任后,显然对前任奥巴马执政期间美国在中东影响力的减退不满意,甚至在联大首秀中都不忘抨击伊朗核协议。而在上台后,特朗普表现出对以色列的重视,退出教科文组织或许是将对以色列的支持落到行动上,而这一行动目前来看,既支持了以色列,又不会引起强烈的反对。

教科文组织的最高权力机构为组织大会,由全体成员国组成,负责制定教科文组织的计划于预算。同联合国的投票机制不同的是,教科文组织大会投票按照一国一票的原则进行。对于美国来说,即使缴纳22%的会费,也只有一票,在关键议题上无法实现一票否决。这对于美国在国际机制中发挥“领导作用”显然是不利的。

在教科文组织之外,美国的话语权也受到了挑战。这一挑战既是来源于美国并未从经济危机中完全恢复,也是来源于新兴国家的挑战,例如中国。

特朗普执政后,美国在多边机制中有选择性地展现出明显的收缩意图。比如通过总统行政命令退出TPP、宣布退出巴黎协定,包括此次退出教科文组织,都是美国对目前的战略资源进行再平衡做出的决定,而并非对话语权的放弃。

美国退出的多边机制有一个共同点,即都不是美国话语权表达最有效的机构。与此相对的可以参考联合国安理会,作为美国维持全球政治安全机制的主要载体之一,一方面美国强化和维护安理会在全球安全事务中的权威地位,在处理地区热点问题时,借助安理会的力量;另一方面对于针对安理会的改革持消极态度,将重点始终放在官僚主义上,以维持住在安理会中的绝对优势。

因此,对于美国来说客观上无法实现绝对的话语权,主观上对多边主义的战略收缩符合美国利益,退出是可以预见的结果。坚持美国优先的特朗普政府,在联大首秀中也表达了政策服务于人民的理念,而美国的话语权必然来自于绝对实力,如政治、军事、经济。

霸权衰落背景下的资源整合

从小布什时期到奥巴马,再到特朗普执政,外交风格有明显的转换。但是无论风格怎么变,目的始终没变——维护美国利益及霸权地位。

小布什时期的外交战略是全球性的拓展美国领导下的自由和民主,表现在实际行动中就是发动战争,充当世界警察,留下了一个烂摊子。战争带来的消耗,使得继任者不得不采取战略收缩和平衡。

奥巴马政府在全球实行战略收缩,从伊拉克和阿富汗撤军。但是军事上的收缩不能影响美国领导者的地位,作为一个现实的自由主义者,奥巴马更多着眼于软实力,致力于多边外交、国际机制领域,如伊朗核协议、巴黎协定的达成,对于亚太地区进行战略调整后的TPP等。

特朗普执政后,目前来看是逐步在推翻奥巴马时期的一些政治遗产,但是否定并不是目标,实际是在目前美国霸权衰落的背景下,对现有的资源进行整合和平衡。特朗普在竞选中就号称要让美国重新伟大,要实现美国优先,在有限资源的前提下,特朗普政府认为更多的精力应该放在国内事务而非国际事务,要增加就业、拉动经济、发展军备,因此在多边主义和国际机制中表现出了明显的收缩的意图是不可避免的。

在联大首秀中,特朗普也表达了这样的观点——美国要做灯塔而非世界警察。从实际操作和现实意义来说,双边协定很显然要更有利于美国,多边主义中这些“虚头巴脑”的性价比并不高,因此特朗普上台后便一口气推翻了前任奥巴马的诸多多边主义的努力成果,都是资源整合后的结果。此次退出教科文组织并不是爆炸性的新闻,对于长期欠费且已经没有投票权的美国来说,实际影响并不大,是美国逐步整合战略资源的步骤之一。

作为理论基石的霸权稳定论认为,霸权国的存在是维护世界政治经济秩序的必需,霸权国的存在可以提供公共商品(安全、正义、公共工程),但也提出了霸权必衰,必然会受到新兴霸权国家的挑战。在博弈中,世界的政治经济格局不断地转变,最终实现权力的再分配。对于霸权国来说要实现的则是如何扭转衰退的趋势,遏制新兴霸权的崛起。

在当前国际社会,伴随中国的崛起,美国国内对于美国衰落的焦虑越发明显,尤其体现在对中美关系的几次大辩论上。而美国霸权衰落以及外交政策的调整,大背景正是全球体系已经出现了结构性调整的萌芽,尤其是2016年至今,国际政治领域“黑天鹅事件”频发,尽管依然维持着一超多强的格局,但微观结构已经改变。

沃勒斯坦在世界体系理论中曾提出现代世界体系的三大支柱,即强市场、强政府、强国家间体系,一旦三者动摇,世界体系必然会发生结构性的转化。

可以看到的是,全球性的经济危机腐蚀了强市场的基石,美国相对实力的减弱,逆全球化趋势的出现,都是结构性转变的信号。在这个过程中,作为领导者角色的美国首当其冲,这也是美国“焦虑”的来源。

美国退出教科文组织,有观点认为这对于中国来说反而是机会。作为仅次于意大利的拥有52个世界遗产名录的国家,将成为教科文组织缴纳会费最多的国家。这确实是中国进一步发展软实力的机会。但也要看到的是,在军事和安全领域,美国的话语权并未有明显的减弱,依然维持相对优势;在经济领域,无论是双边还是多边关系,美国并没有放弃它的软实力。这些领域对于中国实现大国外交无疑更加的重要。

2017年10月13日,在美国宣布退出后,联合国教科文组织总部正式公布新当选的总干事名单,来自法国的候选人阿祖莱胜出,这也是教科文组织历史上首位犹太裔总干事

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王敏梓

王敏梓

复旦大学国际关系与公共事业学院硕士,现为金融从业者

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来源:观察者网 | 责任编辑:小婷
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