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王锐:中国历代法制实践与政治改革得失

2017-09-06 08:19:11

【文/ 观察者网专栏作者 王锐】

法制问题,至为关键,中国历史上有众多与之相关的史事与言说。对此稍作了解,不但有能够增加我们知识的厚重感,更对我们在社会生活中察人观世助益良多。历来人们谈论历史,大多喜欢从古昔讲到晚近。这正如《尚书·尧典》所说:“曰若稽古”。但我们对历史的认识,大多数情况下实与当下的生活状况息息相关,我们对历史的某些事件、某些制度、某些思想之所以关注,正是因为它对我们当下有所影响,法制也是如此。

所以或可先从近代中国人对法制的思考谈起,然后回溯到先秦儒法两家对于法制和礼治的认识,最后再来探讨我们中国历代法制实践的一些得与失。通过这些问题的讨论,就可以对当下我们依法治国我们需要注意哪些地方,前人的经验哪些值得我们借鉴,前人的教训哪些值得我们吸取,我们今后应该怎么办,有一些比较清醒的认识。如果只是就政策论政策的话,则很多难免流于发发空论。

清末民初的法制思想

梁启超在1901年在《清议报》上发表了《立宪法议》,这大概是早的比较系统阐述中国需要有宪法的一篇文章。在文中梁启超说:国之强弱要看宪法之有无。如果有宪法的话,国家就富强;如果无宪法的话,国家就会衰败。他举了有宪法的国家,像明治日本、英国、美国,而没有宪法的国家像土耳其、俄罗斯,包括当时的晚清政府。

而要追求法制的另外一个方向就是对中国古代的制度大加批判,因为自从民主思想传入中国以来,人们多认为中国古代乃是专制、愚昧、落后,那么不破不立,当下对法制追求的一个必要工作就是对古代政治的批判。所以梁启超之后在《新民丛报》上发表了《中国专制政治进化史论》,他认为一部中国历史的演进就是专制政治之演进,都是一些君主与自私的臣工运用各种制度去禁锢人心、去剥削民众,整个中国历史是这样的脉络来发展的。

如果按照这样的说法,那中国古代就没有法制,近代中国的法制就必须移植于西方。所以梁启超在认为中国古代专制以后,应如何去吸取思想资源,便只能去西方寻找药方。梁启超自言“流质多变”,一生思想多次变迁,最初向往卢梭,向往孟德斯鸠,他在《新民丛报》上发表过《卢梭学案》,发表过《近代大法家孟德斯鸠传》,认为法国的天赋人权、社会契约学说对中国的制度设计有很大意义。

但是后来1903、1904年,梁启超去美国考察之后,写了《新大陆游记》,认识到当时中国人素质很低,缺乏公德心,在这种情况下,一味宣传民主自由便很不合适。所以他思想有所转向,开始宣传伯伦知理的学说。伯伦知理是19世纪德国的法学家,主张国家本位,强调国家主义,认为民众应该为国家牺牲自己的利益,立法应该以国家利益为主。因此梁启超强调伯伦知理,提倡开明专制论,这是一个大的思想转变。只是思想上容易转变,但是行动上不可能如此变易无常。如果我们像梁启超那样,今天认为某种西学足以适合中国,明天认为另一中西学适合中国,如此一来,流弊甚多。因为中国并不是一张白纸,我们不能在上面随意涂画。对于法制的思考,还是应该根植于中国历史脉络本身来展开。

与梁启超不同,章太炎也在追求法制,而他对法制的追求就是通过考察中国历史来进行。在《訄书》的重刻本里面,有《原法》、《商鞅》、《思葛》、《刑官》,都是谈论与法制相关的问题。章太炎认为中国古代的法律不能用专制二字来简单概括,而法律的好坏也不能之专制与否,而应视执法能力之有无。

如果法律很公平、执法很严格,那么专制的法律亦有效用,如果缺乏这些,民主的法律也流于无益。后来章太炎因为“《苏报》案”入狱。1906年出狱后,他东渡日本,进一步写了很多关于法制的文章,他讨论历史,写了了《五朝法律索隐》,过去人们都认为宋、齐、梁、陈是比较黑暗的时代,神州陆沉,北方被夷狄入侵。

而章太炎认为当时的宋、齐、梁、陈,包括西晋的法律有它自己的可取之处,许多当时法律都是以保护平民、抑制富人、抑制官吏为基础来制定的,这种法律很值得近代中国人借鉴。鉴于当时国人热衷于民主政治,很多人认为只要民主共和一建立,那么中国的问题立刻就能解决,章太炎写了《代议然否论》来进行讨论。他在文中指出中国实行民主有很多的现实的难题。

章太炎

中国地广人多,而我们选出几个代表来代人民执行立法,那谁有资格来选,谁又有资格被选出来。在这种环境下,依章太炎之见,选出来的第一是有名的人,第二是能说会道的人,第三是各地方的土豪;真正周知民间利病、对法律很了解并且富有良知的一些人因为没有势力、没有金钱且不能说会道,那么他们就很难被选出来。

其次,近代的民主选举,一般都是说以赋税多少作为选民甄别的基础,而当时中国经济发展极不平衡,各个地区发展差异极大,一个江浙的平民的财产可能等于北方的一个地主。这样的话,如果以纳税多少作为标准,经济富庶的地方很多的人可以当选民,而经济落后的地方便寥寥无几,这些都是很现实的问题。

章太炎认为中国进行制度建设不能一味地追求民主共和这样一些名目,他质问中国的制度建设底是为了国家的富强还是为了符合某种西方的名目,如果只是为了符合某种西方的名目而大事更张,那是拿国事当儿戏。

与章太炎相似, 19世纪的时候严复翻译《天演论》,写了《论事变之亟》、《原强》、《救亡抉论》等文章,对中国古代的政治文化、学术思想大加抨击,认为中国是一无是处,只有效法西方,才能臻于富强之域。但是后来经历了戊戌变法、庚子事变等一系列政治风波之后,严复就认识到中国要建立法制,必须从中国的历史情况出发。

1907年在《政治讲义》当中,他就认为一个国家的制度建设,必须以国情为基础,必须以历史流变为基础,而不能只是遵循一些西人的学说。他指出:“制无美恶,期于适时。变无迟速,要在当可”。针对当时奉卢梭学说为宝典的现象,严复在民国初年写了《民约评议》一文。其中谈到卢梭假设的社会起源状况与社会契约建立后的状况,只是他本人的设想,而并非在历史上真实出现过。因此严复指出我们的制度设计不能以一种凭空设想的主观的社会状况为基础,而是应当注意到历史的因革。

当时对于《民约评议》很多人不认同,像章士钊就专门写文章进行反驳,但是现在再看近代中国走过的很多的弯路,确实很多都是以一种主观的愿望来进行制度设计,使得制度不是符合民众的利益、不是符合国情,而是要符合某种名义、某种标准。这个名义可能是三民主义,可能是大跃进,可能是文化大革命,也可能是民主自由,这样我们制定出来的法制到底有多大的效应,实在很值得疑问。

从孙中山身上也可以看到,他当时对西方的三权分立制度不满意,一定要坚持中国要有五权宪法。就是立法、司法、行政法,加上考试权和监察权。他认为考试权能选拔有才能、有能力的人作为官吏,而不是很多夸夸其谈、很多有钱的人作为官吏。

因为民主政治的基本要素是选举,选举需要竞选,竞选需要演说,但是能演说的人未必真有能力进行社会实践。所以孙中山认为中国古代的考试制度有其存在的必要性。另外就是监察制度。中国古代台鉴之风很著名,孙中山指出在民主政治之下,基本是由议院来监察行政、监察总统,那如果议院不守法,谁来监察议院?

所以他认为应该保留监察权,让监察院能够监察各个国家机关,这样才能保证真正能够代表民众的利益而不是某个机关的利益。所以上面我说了梁启超、章太炎、严复、孙中山,他们的主张或许具体的有区别,但总的来说,他们都渐渐地认识到我们进行法制建设、我们进行制度设计,必须与我们的国情、我们的历史息息相关,而不是为了符合某种名目、某种学说,而把我们的历史与国情给扭曲,这是从思想方面来谈的。

从实践方面来谈。庚子事变之后,清政府开始了新政,新政的一个主要部分就是创制许多新式法律,当时特别参考了明治日本的法律,请了许多的日本人到中国来当法律顾问,进行法律设计。当时总其事者为沈家本,他的可贵之处在于有长期的基层行政经验,周知民间利病。同时他比较开明,能够吸收当时西方法律精华所在,所以他所主持的许多法律工作比较符合国情。

沈家本有一篇文章,叫《法学兴衰说》,很简明扼要地说明了中国法律的来龙去脉和今后应注意的问题。而他的《历代刑法考》也对中国历代的法制有了很全面的总结。到了民国政府成立之后,因为军阀混战,法统成为了各路军阀标榜自己政治正当性的一个工具。

中国古代说每一个政权成立要改正朔、易服色,到了近代以来对于法统的争夺就成了一种新式的改正朔、易服色,不管是北洋政府还是南方的革命政府,都是以争夺法统为他们的政治目的。在这样的情况下,法律的功效何在,法律是否能代表全体人民的根本利益,便一时间无暇顾及。近代中国的法制建设,可以说是一波三折,一方面是动乱频仍,没有一个平静的政治社会环境来从容讨论;另外由于中国近代震于西方的强盛,在立法之时每每以是否与西方接轨作为唯一标准。

值得一提的是1930年代兴起了一股新法家思潮,新法家思潮是当时的中国青年党的几位领袖所提倡,如陈启天就对此有过详论,他对《商君书》与《韩非子》的整理贡献极大。他主张要把先秦的法家的精华吸取以为当下所用,用法家学说培养一种严明有效的政治风气。此外林语堂虽然在《论语》杂志理大谈幽默,但也主张中国应该“半部《韩非》治天下”。

北宋的赵普是半部《论语》治天下,林语堂却言“半部《韩非》治天下”,就是说中国需要像法家所提倡的那种法制风气。随后抗战爆发,战乱之下,法制建设基本流于停滞,而当时提倡民主与法制的人到底是真心为国为民还是出于为某个党派利益,恐怕远没有那么泾渭分明。所以陈寅恪1945年写文章说近代中国乃是“退化论”,越谈民主而离民主越远。所以我们知道法制建设真的是路漫漫其修远兮,近代中国的历史很清晰地证明了这一点。

历史上的儒法之争

中国历史上,儒家和法家的思想在政治社会层面上影响极大。孔子说:“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德、齐之以礼,民有耻且格”。孔子认为法律是不可缺少的,但是只有法律的话,民风会很浇漓,所以我们应该提倡法与礼相辅相成。儒家“祖述尧舜,宪章文武”,孔子向往周公之政。但是依《尚书·吕刑》篇所言,周代法律,实则异常严酷。

或许正由于此,所以孔子虽然主张道德与礼制,但是依然不能置法律于不顾。然则即便如此,依孔子之见,“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎”。就是说进行诉讼是可以的,但是最好的是不要人们法律诉讼,人们都是道德高尚的君子,也不需要法律了。这就涉及到儒家对人性的思考。孔子说性相近,习相远。

所以孔子认为只要君子治国,那么法律需要与否都不是重要的因素。他说君子之德风,小人之德草,草上之风必偃。所谓的君子就是统治者,小人就是庶民,只要统治者有道德,民众就跟着统治者走。所以我们知道古代儒家在身心修养方面贡献是很大,但真正在政治实践上究竟有多少实践能力,这个是可以打折扣的,这一点萧公权在《中国政治思想史》论孔学部分有很精辟的分析。

到了战国时期,社会转型加剧,儒家也认为法律不可缺少。孟子就说:“徒善不足为政,徒法不能自行”。徒善不足以为政是说我们只有道德也不能做什么事情,也需要法律。这就是儒家的一个转变。而到了荀子的时候,他“隆礼仪而杀诗书”,讲究建立礼治。而荀子的礼治与法律也只是一步之差,他说“礼者,制度之大名”。礼就是一切制度的总称,如此法也包括在礼之内。所以可见,从孔子到孟子到荀子,先秦儒家在对社会的一步一步的考察中,也认识到了法律的重要性。虽然他们认为法要以礼为基础,以道德为基础,但也承认了法制的重要性。

中国古代对法制有更多讨论的是先秦法家。春秋末期社会转型加剧,高岸为谷,深谷为陵,所以当时郑国的子产铸刑书。子产铸刑书是中国法制史上的一个大事件,因为中国以前可以说没有成文法,所谓的法都是礼,礼就是规范贵族行为的一种约束,它并没有很明白清楚的写出来。子产铸刑书之后,中国就有了很明确的成文法。

子产铸刑书

而子产铸刑书在当时引起了很大的非议,当时晋国的大夫叔向就对子产说,铸了刑书之后老百姓都知道法律了,知道法律条文了,民众就争于锥刀之末,就打官司了,用法律为基础和统治者斤斤计较,这样国家就会动乱。可是叔向即便有这番言论,然不久之后,他在晋国也公布了刑书。可见随着社会转型的加剧,成文法的公布一个必然的结果。

到了战国时期,商鞅变法制定了各种法律,如废井田开阡陌,实行军功受爵,制定连坐之律等等。商鞅主张严刑峻法,因为法家强调人性本自私,因此道德本身没有多少用处,只能用严刑峻法来控制人们不要去做坏事。法律不是让人们变好,而是不让人变的更坏,所以商鞅变法的主张是轻罪重罚,有轻微的罪过要处以很严峻的处罚,这样子让民众畏惧法律。商鞅制定法律的同时,还要对当时各家学说进行禁锢,焚书也就成为秦国的一项政治传统。

商鞅认为如果人们纷纷瞩目于百家学说,他们将不听从于法律,那法律也不能有实行的效力,所以商鞅一面主张严刑峻法,一面主张焚弃诗书。这一点到了韩非的身上就有了更为明显的一种体现。道韩非集法家之大成,法家思想分为法、术、势,法就是法律条文的制定,术就是君主运用一种权术来驾驭大臣,势就是君主权位不能丢失。而在韩非那里也是主张严刑峻法,主张以吏为师,主张君主应该大权独揽,来保证法律的实施。

但是法家有一个很重要的部分,就是认为法律的可否实施,君主的作用至为关键,一个君主如若合格,便可以保证法律的实施,如果君主不堪大任,那么法律能否实施就要打折扣。所以整个《韩非子》这本书,很多的内容都是讨论君主有可能如何被人利用。像《亡征》、《备内》、《奸劫弑臣》都是讲君主可能受到哪些威胁从而失去执行法律的效力。

但是这里问题就来了,我们知道法律是很客观的,它本身具有效力,但如果当法律的好坏寄托在君主身上的时候,法律能否实施就成为疑问。后来的萧公权在《中国政治思想史》里就说:如果依据法家的标准,理想君主第一要无私,第二很客观,第三很冷静,第四不受周围的小人与女宠的诱惑。这样一来,这种理想君主的出现难度与儒家的尧舜不相上下,等于说很难出现一个理想的法家君主。

我们看《史记》中的《秦始皇本纪》,秦始皇每天处理政务非常繁忙,公文有几斤重,这样的情况之下有多少人能坚持这一点,实在值得怀疑。所以秦朝以法家立国,秦始皇还能基本做到尽职尽责,但是秦二世机位之后,便开始骄奢淫逸,李斯上《督责书》,大谈如何主逸臣劳,君主如何够享受权力带来的巨大乐趣,进而使得秦朝失去了法家的那种刚毅奋进之风,只剩下了严刑峻法,最后民怨沸腾,走向亡国。

到了汉代,由于它是在灭亡秦朝基础上建立的,所以汉代政治思想的一大主题就是反思秦朝的弊病。从贾谊的《过秦论》到董仲舒,到后来的刘向,他们的政论有大量的内容都是反思秦朝为什么灭亡。所以从汉朝开始,儒法两家的汇合就成了一种政治文化的主流。

班固在《汉书·刑法志》中认为法与礼应该相辅相成,而不是互相摒弃。后来梁启超在《中国法理学发达史论》里面说,所谓的法制主义和礼治主义相冲突,我觉得这是不对的。所以从汉代开始,一方面也是严刑峻法,因为汉承秦制,萧何替刘邦制定的律令,很多都是沿袭秦朝的律令,汉宣帝、汉章帝也都是以综核名实而著称。另一方面汉武帝开始儒学大兴,儒学为官学,必须通经才能致用,这时候开始,礼跟法、儒跟法就开始结合了,这也成为后来中国政治文化的主要趋向。

像瞿同祖的《中国法律与中国社会》,他认为到了魏晋以后就有了法律之儒家化。法律之儒家化是一种历史的必然,不能说这是历史的倒退,是法制思想的黯淡。1940年代贺麟在《文化与人生》一书中讨论法制问题,就主张提倡诸葛亮式的法制,即依法治国而不偏废道德教化,以此来区别于申韩式的法制。

毛泽东主席1970年代在《读<封建论>呈郭老》中说“百代皆行秦政法”,我们要分析“秦政法”的内涵为何。在视中国历史为一片黑暗的自由主义者看来,大概就是专制、恐怖、思想统一,等等,但章太炎在《秦政记》中说,秦朝的制度,使得政治行为中有了一套客观的用人标准,起码在制度上不允许“中饱”阶层为了当官而攀亲戚、走后门,实践了韩非“宰相起于州部,将帅出于卒伍”的主张,这对于维持中国这样一个广土众民的国家而言,是非常必要的。

不过即便如此,法制跟儒家的礼、跟道德的结合以后也会产生一些问题,就是法律条文与社会伦理的关系。中国是一个很重伦理的社会,修齐治平,一以贯之,那么在法律执行上,这些因素如何兼顾,成为中国历代法制实践中一个很大的问题。

这里略举两个例子:一个是复仇。《春秋公羊传》中说:九世犹可复仇,虽百世可矣。如果自己的亲属、自己的长辈、自己的朋友被人杀死以后,按照儒家的说法,被害人的晚辈、亲属或朋友是可以帮助被害人复仇的,如果不这么做的话反而被认为在道德上有所缺憾。不过一旦这么做了的话,就易与国家的律令产生冲突。所以在历代的法制实践中,这一点如何调适便成为一个很大的问题。

像商鞅变法中一个内容就是禁止私斗,私斗很多的时候就是复仇。可见在法家的体系里,私领域的复仇是不被允许的。但是到了汉代,由于提倡儒学,特别是东汉以后,汉光武帝刘秀更是大力表彰名教,很多符合儒家标准的行为被人传颂,像复仇就是其中之一。所以我们读读《后汉书》中的《独行列传》、《党锢列传》,里面有大量为人复仇的例子,这是受到当时士阶层舆论褒扬的。

可是如此一来,若每个人都去复仇,那么国家法律的有效性是否会打折扣,社会稳定如何保证,这就成为问题。东汉末期,战乱频仍,社会失序,曹魏以法家立国,对复仇有了很多的禁止,以此保证社会稳定。但是单单禁止复仇又与儒家的伦理不合,因此其中矛盾,并未解决。到了唐朝,复仇是否被允许就成了争论的问题之一。

在唐宋八大家里,韩愈跟柳宗元的文集中都有关于复仇的一些争论,韩愈就认为复仇值得被提倡,因为它符合儒家的标准,如果不倡导的话,那么整个国家就会丧失道德基础,就会流于风教陵迟,所以不能单单为了守法而抑制复仇。

伍子胥复仇的故事

柳宗元则认为复仇要看其复仇的性质如何,如果是因为他的亲属有罪,官员判了他的罪,这样的情况下因复仇而谋害官吏是不被允许的,可是因官吏贪赃枉法而诬人于罪,那么复仇是允许的,不过即便允许复仇,是否值得被国家褒扬,这也成问题,因为大力褒扬复仇,那么国家的法律将无法实施,法律权威会打折扣,所以我们可以看在中国法制与伦理的实践中复仇是一个很纠结的问题,它到了唐代以后也没有被很好的解决。

每当国家司法出现缺失的时候,人们就开始盼望有所谓的大侠、义士为民众伸张正义、为民众报仇雪恨,所以宋代以后小说中有大量的侠义小说,如《三侠五义》、《包公案》等等,直到章太炎在清末写《复仇是非论》,虽然主要是论证排满的正当性,但是也涉及到了复仇与法律之间的关系。

接下来讨论“亲亲相隐”。我们知道,《论语》孔子说:“父为子隐,子为父隐,直在其中矣”。意思就是儿子犯了罪,父亲应该包庇;父亲犯了罪,儿子应该包庇,如此方符合道德标准。但是这样一来,亲情与法制之间便产生冲突。《孟子·尽心上》记载:“桃应问曰:‘舜为天子,皋陶为士,瞽瞍杀人,如之何?’孟子曰:‘执之而已矣。’‘然则舜不禁与?’曰:‘夫舜恶得而禁之,夫有所受之也。’‘然则舜如之何?’曰:‘舜视弃天下,犹弃敝屣也。窃负而逃,遵海滨而处,终身欣然,乐而忘天下。’”孟子说舜到最后,带着负罪的父亲逃走,依然能“乐而忘天下”。

但是世间如舜这样的圣人百不见一,凡夫俗子在人生出处上着实难企斯境。我们看到很多官员贪污,他们可能并不是为了自己,而是为他们子女而敛财。中国人是十分重视家庭伦理,包括现在很多也是为了子女,比如打算让子女出国移民、帮子女谋求好的工作等等,实话说来这其实是符合儒家标准的。

但是如此一来,如何在法制建设中将“亲亲相隐”合理安排呢?唐律明确规定,子女不能告父母,晚辈不能告长辈,如果子女告父母,晚辈告长辈,父母和长辈除非是谋反等重罪,否则不被判刑,反而告发的子女和晚辈要被处以刑罚。

这便是通过国家法令来保证亲亲相隐的执行。可是这样一来,政治风气就会受到影响。费正清说:中国古代的官僚是有组织的贪污集团。此话怎讲,我觉得很大部分是与亲亲相隐在法律中被体现有关。因为很多情况下属不能告长官,晚辈不能告父母,法律是没有什么执行效力的,而且主张亲亲相隐是明确写入了历代的法律条文之中,除了所谓的谋反和叛国罪之外,一般是不允许晚辈告长辈、子女告父母,包括下属告上司其实也不符合儒家伦理标准。

这样一来的话,法制与伦理有了冲突,这也是在古代一直没有很明确的解决方法。所以我们回朔整个儒法两家思想及其所衍生的问题,其中有不少值得借鉴的地方,也有不少弊病从古至今并未完全解决。凡此种种,如何别其良莠,明其得失,我觉得非常值得在今后的法制建设中有所思考。因为我们当下中国的很多的政治文化、政治行为我认为并没有完全与古代传统相背离,而是一脉相承,渊源有自。

中国古代法制实践与地方监察

最后略谈历代法制实践上的一些问题。汉代有刺史巡视地方的制度,我们看看《汉书》里面有很多关于刺史出行的记载。而当时刺史对地方的考核,其所持的标准,就是调查当地的官吏是否有贪污,地方的豪强是否欺压民众,民众有无不白之冤,从制度本意来说,刺史制度优点很多,可以保证地方行政的廉洁。但是到了东汉,它的弊端便有所显现。

因为刺史的品秩不是很高。我们知道在汉代地方长官如郡守是二千石,汉宣帝说:与朕共治天下者,其唯二千石乎。在当时郡守的地位非常重要,严耕望在《中国地方行政制度史(秦汉篇)》中有很详细的考述。这样一来,刺史秉承中央的意志去巡视地方,最初并不干涉地方行政,可是由于其直接听命于中央,渐渐地地位高于郡守。

所以到了东汉,刺史就成为地方上的实际长官。所以东汉末期就把刺史地位明确化,视其为地方的行政官。这样一来,刺史最初的监察职能便丧失,而成为地方的实际掌权者。这种中央派官吏监督地方而产生的弊病在明代的政治制度中也有体现。本来按照法律条文,明代的地方行政长官是布政使,而所谓的巡抚也只是当时中央派去地方执行监督职能,然而到了后来巡抚也成为地方的实际长官,布政使、按察使反而成为巡抚下面的僚属。这样行政权力多层重叠,互相牵制,收不到监察之效,反而出现了互相牵制的毛病,这就是中国古代地方监察制度所产生的弊病,这一点非常值得注意。

在中央层面,中国古代也有监察制度。秦朝的三公包括丞相、太尉以及御史大夫,御史大夫是丞相的副手,实际上就是监督丞相为政。所以中国历史上有御史制度,御史主要是监督大臣的行为。同时还有谏官制度,谏官就是监督皇帝的行为。这种制度本身是非常好的,所以后来孙中山就坚持要设立五权宪法,在其中加入监察权。

但是后来的君主为了大权独揽,就渐渐利用且扭曲台谏制度,使之为己所用,所以后来的谏官与御史将对皇帝的监督忽视,而对执政的宰辅吹毛求疵,处处掣肘。这一点在宋代政治史中有很明显的体现。宋代的谏官非常活跃,但是他们主要是与执政大臣争锋相对。

所以当时宰辅一有作为,便及其容易早来谏官的各种非议。范仲淹等人的庆历革新,王安石的熙宁新政,一有政令颁布,便有言官起而反对,表面上对执政大臣的监督,但是却流于牵制,导致政令无法实施,改革无法进行,北宋一朝,积弊甚多,未尝不由此而导致。

这一点在明代也有很清楚的体现。明太祖朱元璋废除宰相之后,只留下六部,而六部尚书之外还设有六部给事中,几个事中是品级不是很大,但作用很大,可以监督各个部的行政首长。如此一来,看似很完备,但在政令的实施过程当中,各部首长一有建议,就经常有给事中起来反对,这可以说是导致明代亡国的一个原因。

明朝末年,满洲人入侵中原,明廷派熊廷弼去经略辽东,当时熊廷弼不是东林党人,而当时的朝中的言官被大量的东林党人所占据,后者因为与熊廷弼交恶,便写了大量的奏章去参劾他,导致熊廷弼最终被抓回北京斩首,所以熊廷弼一死,辽东的屏障尽失。

后来崇祯皇帝曾想与清兵议和,派兵部尚书陈新甲去与皇太极商量议和之事,后来这个消息不慎透漏出去,被言官们知晓,后者便上奏章大加反对,表明上是维护正义,实际上却导致议和难以为续,进而议和失败,明朝政府既要抵御北边的清兵,又要抵御内部的农民起义,这样兵力分散,财源匮乏,最终导致明朝灭亡。

所以我们看看古代的监察制度,设计本身是非常好的,是为了监督执政者,为了监督皇帝,但是到了后来往往被皇帝所利用,或者变成了士大夫之间的义气之争,导致了监察的本意丧失,而流于党争的工具。所以到了清朝以后彻底把台谏制度淡化了,使得清朝中期开始,政治风气非常之坏。最近一些学者认为清朝的国家治理超迈前代,清朝的地域非常广阔,以此作为清朝强盛的一种标志。

但是我们看看清朝的文献,当时的政治风气非常之差,官吏不但气节不及明朝,而且贪污盛行,风气大坏,表面的富庶背后,衰世之风非常明显。例如我们读一读沈垚的《落帆楼文集》,看看当时京城的政治风气,可以看出清朝实际上已甚为衰败,所以正如钱穆在《国史大纲》中所言,即使没有西方的入侵,清朝早晚也要通过中国历代王朝循环的规律走向灭亡。

中国历代的改革与变法

中国最早的变法当属子产铸刑书。子产是郑国的贵族,且身为执政,掌握了很多政治资源,加之其学识人品在当时广受赞誉,那么他的改革有足够的实践效力。后来商鞅变法,虽然商鞅的个人命运很惨,遭车裂而死,但是秦虽诛商鞅其人,但却未废商鞅所立之法,而是使之成为其立国传统,所以最终消灭六国,统一中国。再后来的变法,最著名的当属王安石的熙宁变法。

1970年代思想界谈论儒法斗争,梳理出中国历史的主线就是儒法斗争,当时为了批林批孔之需大谈这些,其中自有复杂性,但是当时在儒法斗争史观的宣传下,重新点校出版了一批被四人帮认为是属于法家人物的文集,像汉代的《盐铁论》、贾谊的集子、东汉王符的《潜夫论》,包括王安石的集子、陈亮的集子等等,而且点校质量非常不错,这一点个人觉得也是整个儒法斗争运动中的意外的贡献。

王安石变法

我自己接触到王安石著作,就是读1974年上海人民出版社出版的一套《王文公文集》。所以王安石变法,不但在古代影响极大,在近代还是被人们经常引为谈资。王安石变法,他自言是师法古人之意,是师从《周礼》,这样问题就来了。《周礼》这本书是否周公所著本身就成问题,所以东汉的何休说《周礼》是战国时代的阴谋之书。

而且即便《周礼》有一定的周代历史基础,但是当时北宋时期的历史情境比西周的历史情境相比差距已经很大了,而王安石变法最大的一个毛病,或许是在于他整个的制度改革整个的制度建设不是为了符合当时的历史情境,而是符合某一种标准,就是《周礼》的标准。

他说:“一部《周官》,半在理财”。像青苗法、市易法、免役法等等,立法本身很好,但如何实施却很成为问题。王安石当时的青苗法在一个县能有效实施,但扩大到整个国家的时候,就显得弊病很多。政府贷谷子给农民,农民在秋天再还给政府,很多农民原来不需要向国家贷谷子,执行的官吏却强迫农民接受,而且还的时候利息会加倍提高。这些具体实践的问题,王安石实话说来并没有考虑到。

免役法就是农民出免役钱,就可以免于服役,政府用这些钱去雇人服役。而有的地方则把免役的钱提的很高,导致农民因此破产。所以当时反对新法的人并不一定是保守落后的人,而是王安石的新法在实践中本身就有很大的毛病,他并没有很好地考虑到这一点,导致新法最终以失败告终。

而新法另一个失败的原因是触犯当时士大夫的利益。北宋的时候,士大夫的地位非常之高。以前张荫麟写过一篇文章,专门讨论宋太祖赵匡胤有两个家法,其中之一便是不杀士大夫。而当时宋代对待士大夫也非常优厚,赵翼在《廿二史札记》中专门对此有所详论。而王安石变法没有很好地处理这一问题,进而触犯了士大夫的利益。

加上王安石自己是南方人,而当时北宋中央朝廷中北方人主政居多,王安石也没有很好的考虑到这种南北矛盾,导致一大批“正人君子”群起而反对,由此可见,士大夫的标榜,与实际利益诉求之间,落差或许并不太小。

明代万历年间张居正改革并没有改动很多国家法律条文,而是以洗刷政治风气为主要内容。其中包括综核名实、重振朝纲、考核政令实施情况、重新丈量全国土地,纠正土地兼并之风。这其中可以很明显看到法家的影子,张居正的改革雷厉风行,使得明朝万历年间的赋税大增。而张居正改革的弊病也正是前面说过的先秦法家的弊病。按照先秦法家的说法,种种的法律建设,种种的综核名实,都是以君主来作为执行人,而当君主并不都是像张居正所期待的那样贤明的时候,那些种种的政令都将如何进行,这也成为了一个问题。

张居正改革期间恰逢万历皇帝年幼,他可以以首辅的身份来进行改革。而万历皇帝成年之后,他想摆脱张居正的控制,想让自己掌握实际权力,那么张居正的改革便难以为继。所以张居正逝世后,他的许多措施被废止了,而他自己也被抄了家,他的后人也都被拘禁,明末方部分恢复名誉,南明政权中于瞿式耜一起在桂林抗清殉国的张同敞就是其曾孙。

所以我们反思一下中国历史的改革可以发现几个问题,一个改革是由谁来改革,这个很关键,改革者具有德性与操守,且周知民间利病;一个是改革进行当中能否统合各方利益,能否顾及某一项政令在各个具体地方实施的效果,能否顾及并及时修正改革措施进行当中可能带来的一些问题,对这些因素的全盘筹划,乃是改革能否成功的关键。

而更值得关注的就是改革者本身的素质如何,像王安石变法虽然遭到很多人的反对,但王安石的为人在当时是一致受到人们称赞。王安石堪称一介不取,生活非常廉洁。而张居正则是一边改革一边敛财,自己收受不少非分的财物。当时张居正的父亲去世,他从北京回湖北江陵,一路上排场非常大,甚至胜过亲王出行。

张居正改革以综核名实作为目标,综核名实的内容之一便是每个官员的行为要符合其实际地位,所以他本人就违反了综核名实的原则,因此在当时许多言官弹劾张居正,后者自己也无话可说,只能强制性地打压言论,认为这些人都是朋党,都是小人。但是我们看言官说的并不是没有道理,当改革者在宣布许多政令而他自己不能做的时候,那么这种改革能有多大的改革效果,实在值得质疑,这便是张居正改革中的一个问题。

最后对中国历史上的地方行政略作考察,这涉及到中国古代的选官制度。在隋代以前,地方长官能够有权选拔属吏,任命基层的行政人员,汉代有很多公卿都是从地方的官吏做起,韩非说“宰相必起于州部,猛将必发于卒伍”,宰相必取于州部的意思就是说中央官员必须从地方基层行政做起,这样才能周知民间的历病,才能知道基层社会的情况,才能有比较好的行政能力,汉代的制度就是如此。

到了隋代,隋文帝开皇年间,国家的官吏统一由吏部来选拔,这样一方面使得权力集中,但另一方面吏部对于全国官吏的了解毕竟有限,因此如何选拔真正的人才,便成为一个问题。

唐代的铨选制度下,最优秀的人才都会留在长安等待任用,而到地方偏远地区的官吏都是一些科举考试成绩不那么优异的人,这其实是很不对的,因为正因为偏远地区远离中央所在地,各种政令的施行尤显困难,这样才更需要第一流人才去担任长官。

其次是选官标准问题。汉代律令师承秦代,秦代以法家立国,主张“以吏为师”,所以到了汉代刑法之学还是非常兴盛。对此邢义田在《秦汉时期的律令学》一文中有很详细的梳理,可以看汉代有很多刑律世家,而是否了解刑律也成为国家选官的一个标准。王充《论衡》的《程才》篇就是讨论“儒”和“吏”两种人才之间的关系与冲突。“吏”就是熟知律令的人。不但“吏”如此,许多儒者一样精通律学。

唐朝有“三十老明经,五十少进士”之说

郑玄是经学大家,同时也是一个律学大家,也对很多律法进行了注释。包括后来注《左传》的杜预也是精通律令之学。而这种律令之学到了唐宋以后的科举考试中被慢慢地淡化了。唐代科举是进士科最受青睐,其次是明经科,进士是考诗赋,明经是考对古代经典的熟悉程度。

宋代以后,进士科独大,从元代开始,科举就以朱注《四书》为标准。在这种情况下,所选的官吏是否能够熟知律令成为了一个很重要的问题。这两点综合在一起,一个是地方无选官之权,一个是选官不以律令为考核标准,导致了唐代后来的地方行政,地方长官没有多少能力,在行政上反而要委托胥吏之手。

所以我们看看中国唐代以后地方行政的弊端,主要是胥吏的实际权力过大,胥吏成为鱼肉地方的主要祸首。加之当时规定本地人不能担任本地官,一个外地人来到某地任官,他自己对律令不熟悉,也没有地方行政的经历和经验,甚至连当地方言也不怎么听得懂,那么他应该如何执政,就只能依靠当地的胥吏。

当时国家规定,胥吏不能参加科举,那么这批人于正途必定没有上进之路,他们以借助地方官的势力来敛财,收取非法财物作为自己的出路,所以唐代以后的政令施行,地方官并没有多少权力,而只有委托于胥吏。

顾炎武在《郡县论》里就说“官吏无世袭而胥吏有世袭”,地方行政成为了地方胥吏张牙舞爪的平台,胥吏由于熟悉法律条文,他们可以舞文弄法,通过各种对法律的曲解,用法律的只言片语来狡辩,这些皆为他们敛财的一种手段,这样一来的话,那么法律在地方如何执行,就成为一个问题。宋代以来,像苏洵、叶适、顾炎武、黄宗羲、包世臣等人,都对胥吏问题有过反思。

所以如何保证国家法令在地方的有效实施,不要使得政令不出京城,避免地方上的非法权力欺压民众,真正能选拔出有基层行政能力且熟悉国家法令的人才,这些都是前人在思想与实践中时常遇到的问题,基层政治运行看似局于一隅,但堪称国家稳定的重要基础,明之唐赛儿,清之洪秀全,大体上皆肇因于此。

中华文明十分重视历史,各种史籍浩繁,因此前人殷鉴,非常值得今人深省。

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王锐

王锐

华东师大历史系讲师

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来源:观察者网 | 责任编辑:武守哲
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