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王若愚:香港立法会,反对派的“拉布”大招能否被终结?

2017-10-12 13:34:44

【文/观察者网专栏作者 王若愚】

在经过长达两个月的暑假休会后,10月份香港立法会刚刚复会,滚滚硝烟扑面而来,一场异常激烈的攻防战随即打响。

10月9日,37名建制派立法会议员联署去信立法会财务委员会主席陈健波,提出修改财委会及辖下两个小组委员会会议程序的五项建议。此举被视为建制派对反对派“拉布”大招发起的猛攻,一时间一石激起千层浪,连日来在香港社会引发热烈讨论,以及反对派的极力阻扰。

11日,特首林郑月娥在发布任内首份施政报告后回应称,修改会议程序属于立法会内部事务,她希望立法会可以配合政府施政,减少“拉布”,让整体运作更顺畅。

这一场议事规则攻防仗的进展,必然对香港立法会的运作机制、行政立法关系,以及香港社会的发展进步带来深远影响,值得我们高度关注。

第六届香港立法会议员与行政长官合照(图/香港立法会官网

1.原本应该是“核弹”的“拉布”,却被反对派用成了“臭弹”

“拉布”,是香港粤语对立法会中冗长辩论(英文:filibuster)的一种独特表达方式,在台湾则被形象地音译为“费力把事拖”。

采用冗长辩论的策略来表达特定政治目的、阻扰特定议案通过、干预政府施政,在西方议会的斗争中较为常见。从积极层面分析,这一议事策略,赋予了议员一定的民主监督权利,使得即使处于人数劣势的一方也有了充分的表达机会,亦可以阻挠获多数议席的党派支持的“不得民心”的议案,赢得时间吸引市民关注,甚至达到逼使多数服从少数的目的,例如改期再讨论立法,或现阶段取消提案。

然而,对于这一议事策略,也有很多反对的声音。他们认为,冗长辩论耗费社会成本,滥用民主权利,妨碍政府施政,瘫痪政府运作。这一点,在香港立法会尤为明显。近些年来,香港立法会中“拉布”现象愈演愈烈,议员们除不间断发表意见外,还把“拉布”的手段予以“发扬光大”,包括:

一是动议数量惊人的修订案。最典型的案例是2012年5月,立法会审议《2012年立法会(修订)条例草案》时,政府的提案仅有1条,但黄毓民、陈伟业议员一共提出了1306条议员修订案,创造了一个惊人的历史记录。

二是每次开会时不间断要求清点法定人数,以此打断会议进程。从2012年10月10日至2016年7月15日,第五届立法会共举行143次会议,总会议时数达2174小时。议员要求点算法定人数的次数共1478次,所耗时间超过220小时,即超过十分之一时间都在数人头。特别是2015至2016年的立法年度,议员“拉布”要求点算法定人数至少596次,耗时约115小时。

三是故意缺席会议致使法定人数不足,使得会议无法继续进行而流会。第五届立法会共发生流会18次,其中11次在2015至2016年度会期发生。第六届立法会中,因“宣誓风波”也导致多次发生流会。

频繁的拉布,极大地拉低了香港行政效率,使得政府的大量关系社会民生的议案无法得到及时通过,造成重要机遇错失、工程预算超支等许多严重后果,甚至政府正常运转也会面临“无米下锅”的窘境。

其中一例是,上届特区政府早在五年前就提出成立创新及科技局,但两次都在立法会上被反对派议员“拉死”,导致延误了三年之后才能通过,许多重大机遇被白白错失,使香港在创新科技领域与世界先进水平的差距越拉越远。

财委会主席陈健波表示,2016至2017年度财委会平均花4.2小时审议一个项目,审议时间比2012至2016年度平均花约1.8小时翻倍,重复审议已获小组委员会通过的项目数目日益增加,这导致很多工程项目被迫延误半年以上时间,造成的损失以亿港元计。

香港建造业总工会在立法会外请愿,要求改变议事规则(图/香港《文汇报》)

在西方国家,冗长辩论是少数派议员在阻扰重大议案时才迫不得己使用的“核弹”,为何到了香港立法会却成了用到烂大街、让人闻之色变的“臭弹”?

原因是多层面的:

一个是议事规则还不够完善。虽然立法会议事规则也对“拉布”作出了限制,要求议员“不可动议全体委员会主席认为琐屑无聊或无意义的修正案”,授予立法会主席“剪布”的权力,但主席使用这一权力极为审慎,除非数目特别大的修订案,一般不予干涉。

二是民主质量不高。反对派向来是“屁股决定脑袋”,不问是非、只问立场,对于一些重大议案,他们自然会钻透一切制度的缝隙、利用一切可以利用的手段来阻扰,无所不用其极。

三是香港反对派占据话语霸权。他们通过媒体大力宣扬“拉布”背后蕴含的“监察政府、对抗‘暴政’”等理念,使得香港社会对“拉布”有一定的容忍度。

2.建制派议员选准契机,联署要求“剪布”

10月9日,建制派立法会联络人廖长江去信财委会,提出修改立法会《财务委员会会议程序》的建议,由37名建制派议员联署。他们提出的建议,主要有五个方面:

一是修改中止待续程序。在现行的规则下,委员可无须经预告而动议中止某项议程,或者干脆动议委员会现即休会待续,也就是会议今天到此结束、改天再继续开。建制派提议删除“委员会现即休会”一段,使得即使议员临时提出的中止待续议案通过,也只是暂停审批某一项具体议案,但财委会仍可继续开会,转而审议其他拨款。这样一来,就不会因为一次动议,就让一天的议程泡汤。

二是容许财委会主席有酌情权决定会议时长。此前,会议硬性规定的长度是2小时,联署议员建议当需要处理大量的议程项目时,财委会主席可运用酌情权,决定每次会议时间的长度。至于会议的结束时间,则可在会议预告中说明。

三是限制议员临时动议的发言次数和时间。现行财委会会议程序第37A规定:“在审议某议程项目期间,委员可在有关该议程项目的待决议题付诸表决前,无须经预告而动议一项议案,就该议程项目表达意见。”联署议员建议,限制每名议员最多只可就一项拨款提出一项临时动议,并由财委会主席决定是否接纳,且不得辩论主席决定。若有多于一名议员提出议案,则应合并辩论有关议案。每名议员只可发言一次,亦不能超过3分钟。这一条,目的是制止以往那种动辄提出数十条、几百条乃至上千条修订案的情况。

四是缩短点名表决钟声鸣响时间至1分钟的议案,将毋须辩论就可表决。联署议员提出,这类议案属于程序议案,一般不需要进行辩论,可随即进行表决。这就精简了表决的程序,为讨论更多拨款项目留下了时间。

五是如要在财务会讨论已获工务小组或人事编制小组通过的项目,须先获相关小组议员同意。现行会议程序下,财委会下属的工务小组或人事编制小组已经通过的议案,如果有议员提出要在财委会进行讨论,政府还得安排相关公职人员出席财委会会议,相关沟通协调事项消耗一定时间。联署议员提出,应该将提交财委会讨论的要求列为正式程序,先获相关小组委员会同意;如果要求就特定项目分开表决,亦须获得小组多数议员同意,否则不应再作讨论。这一建议,目的是为了限制一再讨论、久拖不决。

财务会主席陈健波表示已经收到议员联署信,会召开特别财委会处理,按照目前议会工作进度,预计11月才能召开,期望可于数个月时间完成有关建议。

陈健波议员(图截自立法会财务委员会年结记者会视频)

其实,陈健波对立法会中频繁上演的“拉布”现象也多次提出批评,并早就在思考“剪布”措施。本周,他分别向建制派召集人廖长江和反对派会议召集人莫乃光,发出已拟备的《主席指引》收集意见,并邀约莫乃光会面讨论。

制定《主席指引》是法律赋予主席的权力,不需要议员表决通过,其主要内容和议员联署大致相同,提出被逐议员不能出席同日其他节数的财委会,以及削减辩论缩短表决议案响钟时间,每位议员由现时可发言3分钟减至1分钟。他表示经过小心研究后认为,作为财委会主席有权提出上述两项建议,且毋须经过表决。陈健波计划分别征求两派的意见,但即使反对派议员不同意,也可最早于下周开始部分实施。

实际上,这不是建制派第一次试图改变财委会会议程序、实现“剪布”目标。2012年,建制派曾动议修改财委会会议程序,限制议员提出临时动议的权力和数量,但是反对派其后针对该建议,提出数量庞大的修订动议,令立法会秘书处根本无法处理,修例计划最终难产。

这一次,建制派为何在立法会刚刚复会,就联署提出修订会议程序的建议?笔者分析,主要有两方面原因:

一方面,目前反对派有6名议员因“宣誓风波”失去议席,反对派议员数量处于劣势,使得通过会议程序修订案的可能性大幅增加。

另一方面,近一阶段香港反对派的一些头面人物纷纷被法院判决罪名成立,打击了反对派的嚣张气焰,使得他们整体上士气比较低落,民意基础也有所下滑。这一时期发动“剪布”,无疑具有着天时地利的优势。

3.反对派决不会甘心束手就擒,他们正在发动反击

在建制派联署提议修改财委会会议程序之后,反对派立刻采取了一系列反制措施,主要有以下三种:

一个是要求政府干预。反对派议员要求特首林郑月娥表态是否支持修改会议程序,并提出同政务司司长张建宗见面,商讨来年财委会议程优次安排。反对派此举,就是要让行政力量介入到立法会的内部纷争,以他们有条件地支持政府运转、通过政府项目拨款,来换取政府干预乃至押后相关会议程序修订案的审议。说起来,这可与他们平日里强调的“行政不得干预立法”的调门完全不同。

好在政府并未上当,特首林郑月娥11日回应称修改会议程序属于立法会内部事务,而有议员为阻止部分议员利用甚至滥用议事规则“拉布”而提出修订是无可厚非的。她同时表示,不赞同特区政府以后提交财委会的拨款项目都要先与反对派沟通并获得同意,因为根据《公共财政条例》,财务拨款建议只能由财政司司长提出,司长不能和议员分享该项权力。

林郑月娥在行政长官答问会上(图/香港特别行政区立法会官网

另一个是将“拉布”洗白。反对派议员大肆鼓吹“拉布”的好处,声称修改会议程序会令议员监察政府运作的权力受削,提出只有跨党派取得共识才能推行。当然这一条也是无稽之谈,长久以来建制、反对两派在立法会内形同水火,怎么可能就这一限制反对派大招的修订案达成一致呢?这摆明是无法实现的目标嘛。还有就如同民建联议员周浩鼎批评的那样:“反对派过去的提问不断重复,目的只是拖垮政府,不是监察政府”。

再一个就是卖弄悲情。反对派“谴责”建制派乘人之危,借反对派人数少的时候发难、落井下石。提出应该将修改会议程序的时间押后至明年三月立法会补选后,否则“不排除‘民主派’议员日后在各个立法会委员会中,都会更‘积极和仔细发问,延长会议时间以示不满’”,等等。当然,这是一条缓兵之计。等明年补选完成,反对派力量若是大增,相关修改议案通过的可能性即会大减。

议事规则完善与否,是评判民主质量高低的一条重要标准。总的来看,建制派议员联署提出的建议,目的就是防范运用议事程序的鸡毛蒜皮争拗“拉布”,以腾出更多时间进行实质性的议案辩论,这无疑将极大地提高立法会的运转效率,也将推动香港民主质量的实质性提升。

目前,建制派拥有着人数、时机等诸多优势,把握局势的“球”在建制派一边,只要小心谨慎、稳扎稳打、步步为营,相信一定能够顺利修改会议程序,根除香港立法会的“拉布”顽疾,为香港经济社会发展发挥更加积极的作用。

当然,建制派也要极力提防反对派通过操纵舆论和民粹,乃至策动街头运动等手段,进行大肆的抗争,从而把局面彻底翻转。毕竟,过去“反国教运动”、“版权修订条例”等一场场斗争,失败的教训还是挺深刻的。

同时,要彻底根除“拉布”,治本之策还得修改立法会的议事规则。因为立法会在财委会之外还有好几个专门委员会,只修改了财委会的会议程序,其他委员会的程序依旧,也会阻碍社会发展。

这么看来,未来还有很长的路要走,“仗”还得一场接着一场地打下去。

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王若愚

王若愚

自由撰稿人,香港问题观察者

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来源:观察者网 | 责任编辑:李泠
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