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王若愚:暴力如潮涌,香港公务员政治中立何去何从

2019-08-05 16:00:00

【文/观察者网专栏作者 王若愚】

8月2日晚,香港“反修例”风波后首次宣称以公务员为主体、以“公仆仝人(意同“同仁”),与民同行”为主题的集会在中环遮打花园举行,主办单位声称参与人数超过4万人,警方则估计集会最高峰时有1.3万人参与。同时,一些反对派发起8月5日全港大罢工,有多名自称公务员者匿名联署,呼吁其他公务员参与,瘫痪特区政府的有效运作。

风起于青萍之末,若一向以政治中立为原则和标尺的香港公务员队伍,在这场席卷全港、愈演愈烈的暴力潮裹挟之下,也出现了松动、分化倾向,这无疑会对特区政府有效管治和严厉打击暴力行为带来极大的负面影响。如何维持公务员队伍团结、维护公务员形象、坚定市民信心,成为当前局势下摆在特区政府面前的又一道难题。

8月2日,在中环遮打花园举行的所谓”公务员集会“。图自:香港文汇报

公务员政治中立:自港督时代延续至今的传统

英国在占领香港后,逐步发展起一套带有英国政治体制模式烙印的、兼具英国特色和香港本土传统的公务员制度:公务员的权力非常集中,他们由香港布政司统领,职权按《英皇制诰》、《皇室训令》规定,任命和升迁由港督决定。同时,港英政府的行政组织呈现垂直型的特点,没有类似内地的区一级的行政机构,很多基层事务由相关司局统管。

在近150年的“殖民”统治过程中,香港的公务员,尤其是高级公务员,只需要承担较低的政治责任,主要是在政治中立原则下,不参与政治活动、不参加政党、不介入政治旋涡,其所有行为对港督负责,根据港督和上层领导指示,按照既定的政策行事。一旦出现政策失误并产生一定的后果,公务员系统中的个人也可以在“集体负责”的大旗下,不需要负具体的责任、接受相应的惩处,因此容易演变为“无人负责”。

在中英围绕香港问题进行谈判的过程中,公务员系统是否继续维持政治中立成为双方角力的一个重点。1996年,中国国务院副总理钱其琛与英国外相在海牙进行会谈。他们一同发表公开声明:中英双方同意,公务员留任对香港回归顺利过渡十分重要,并且重申会致力维持公务员政治中立。双方亦赞同在一九九七年七月一日之前,公务员应继续竭诚服务香港,忠于香港政府,而在该日之后,则应效忠特区政府。

英国人之所以在谈判中格外强调政治中立原则,是担心香港回归后内地强化在港的政治活动和政治影响力,让公务员倾向于内地,从而损害英国在港利益;而在政治中立的大旗下,英国可凭借多年的精心布局,对政局发展产生实质性影响。

1997年7月1日,香港回归祖国之后,特区立法机构按照《基本法》的要求,对规范公务员的相关法律进行了修改,去除其中的殖民化痕迹,明确新的管理运行体制。其中共有3部比较重要的法律对此作了明确。

其一是《公务人员(管理)命令》。这是首任行政长官董建华于1997年7月,在《英皇制诰》和《殖民地规例》中相应条文基础上制定的,明确行政长官有权根据该命令聘任、解雇和纪律处分公务人员、处理公务人员的申诉、制定纪律规例,以及把某些权力和职务转授他人。

其二是《公务人员(纪律)规例》,根据《公务人员(管理)命令》制定,规管纪律处分的事宜及解雇公务员的程序。

其三是《公务员事务规例》,这是行政长官制定或授权制定的行政规例,明确了公务员事务局局长及相关官员在管理公务员事务方面的权力。

港英政府最后一任布政司司长陈方安生与末代港督彭定康。资料图片

董建华对公务员制度的一项重大改革,是确立了官员问责制度。

1998年香港新机场启用后发生大混乱,特区政府成立的调查委员会认为时任政务司司长、机场发展策划委员会主席的陈方安生负有责任,但陈方坚持公务员传统不愿道歉,只表示“非常遗憾”,引起市民不满。其后,还曾多次发生政策失误问题,但并未有相应官员受到惩处。因此,董建华于2002年发布《问责制主要官员守则》,明确提出“主要官员应尽量公开他们所作出的决定和所采取的行动。他们须为所作决定承担责任。”

香港回归22年来,公务员政治中立的内涵随着具体实践进一步丰富。2004年,时任公务员事务局局长王永平,在立法会回答议员质询时所作出的解释,政治中立包括以下主要元素:

(一)公务员的政治中立,建基于效忠政府的责任;

(二)所有公务员应对在任的行政长官和主要官员尽忠;

(三)公务员必须衡量各项政策方案的影响,在政策制订过程中坦诚而清晰地提出意见;

(四)在政府作出决定后,不论个人立场如何,公务员应全力支持,把决定付诸实行,并且不应公开发表个人意见;

(五)公务员应协助主要官员解释政策,争取立法会和市民大众的支持。

今年6月5日,公务员事务局局长罗智光在立法会动议辩论上发言时也指出:“公务员政治中立是指不论公务员本身的政治信念为何,必须对在任的行政长官及政府完全忠诚,竭尽所能地履行职务。在履行公职时,他们不得受本身的政治联系或信念所支配或影响。他们须以公正持平的态度执行决定,以及管理所属范畴的公共服务。”

对于问责官员,在公务员政治中立方面承担的责任包括:问责官员须时刻维护并推广一支常任、诚实、任人唯才、专业和政治中立的公务员队伍;问责官员不应直接或间接要求或影响公务员,使他们作出与政治中立的原则有冲突的行为。

总之,问责官员作出政治决策,承担政治责任;公务员须坚决落实决策,不得公然违背,却也不用承担相应政治责任。

极端化思潮弥漫,政治中立原则遭冲击

此次公开发起8月2日公务员集会的共有5人,他们分别来自劳工处、运输署、路政署、土地注册处及房屋署。其中颜武周是特区政府劳工处二级助理劳工事务主任,今年30岁,毕业于港中大政治与行政学系。2012年,他在担任港中大学生会外务副会长期间,就伙同香港反对派组织“民间人权阵线”前召集人杨政贤,以及当时仍是中学生的黄之锋,一同发动“反国民教育运动”,煽动学界参与罢课集会。最终,国民教育科胎死腹中,当年的政治搞手却摇身一变,成为一名刻意低调的公务员。但在“反修例”暴力活动愈演愈烈之时,颜武周发起了公务员集会,与“勇武派”遥相呼应。

这让人不由想起《无间道》的经典桥段。马仔刘建明听从老大韩琛的指示进入香港警队,逐步成长为骨干力量,却每每在警察抓捕韩琛的关键时刻为其通风报信,让其逃脱警方的围捕。与此类似,当年参加“反国教运动”的骨干,以及鼓吹“自决”“抗争”的一大批学生会精英,有一些和颜武周一样成了公务员,有的甚至甘当反对派渗入政府的内应,在关键时刻发挥“特洛伊木马”的作用。

香港退休公务员向公务员事务局局长发去投诉信。图自:香港大公报

显而易见的是,公务员违反政治中立原则、公然参加政治活动,已经给香港社会带来了一系列严重的后果:

首先是影响特区政府有效运转。

让特区政府瘫痪,甚至让香港陷入无政府状态,正是黑衣人暴力冲击的重要目标。6月份,激进示威者两度包围香港警察总部,扰乱税务、入境事务等特区政府部门正常办公,令市民无法正常办理业务。这些尚属被动受到干扰,一旦公务员系统主动参与所谓“全港大罢工”,则可能导致多个政府机构无法正常运转,对经济社会的影响极大。

虽然现在响应所谓“大罢工”的公务员寥寥无几,但如果不能及时制止、严肃惩处,令他们感到参与政治活动也没有多大后果,甚至可以博出位、获得知名度,他们的活动必然会变本加厉、愈加频繁。比如,一群自称来自52个部门的“休班公务员”则以匿名方式发出声明,声称根据基本法第27条,公务员与一般香港市民均享有集会和罢工的“权利和自由”。如此,将会有更多公务员响应反对派号召,投入到类似罢工等运动中。

其次是无法公正公平地做出行政决策。

所谓公务员的政治中立,就是不偏不倚。特区政府依法施政,为市民大众服务,公务员是市民的公仆,不能参加某个政治派别、为达到政治目的的政治活动。一旦公务员高调彰显自身的政治立场,在涉及到类似“蓝衣人”和“黑衣人”立场发生冲突的事件时,自然会无法做出公正的决策,甚至会拉偏架。这会影响市民对公务员团队的信心,激化官民矛盾。

这种倾向,在医护、教师等人员身上已有直观体现。在香港媒体大肆渲染“仇视黑警”的气氛中,一些处置暴力示威受伤的警察送到医院后,居然有部分医护人员拒绝救护、恶语相向;一些老师在校园里公然宣扬“凌辱警察子女”,诅咒他们的孩子“活不过7岁”。这些,都会在整体上增加警察的压力,使得他们在处置暴力事件时更为犹豫不决、瞻前顾后。

最后是分化瓦解公务员队伍。

香港的公务员,给人的印象一向是低调、专业、敬业。虽然各自可能有不同的政治立场,对黑衣人暴力冲击事件,持有支持、同情或反对的态度,有的下班后还以个人身份参与政治集会、表达政治立场。但至少在明面上、在公开场合,大家还保持着公务员队伍团结和中立的形象。但如果允许他们公开以公务员身份参加政治活动,无疑会将不同政见的冲突表面化。

特区政府政策创新与统筹办事处内出现所谓的“连侬墙”。图自:香港文汇报

目前,香港一些政府机构内已出现所谓的“连侬墙”(在墙面上张贴各类标语贴士,宣传个人政治主张),宣传反对派的主张,鼓吹公务员抗争特区政府的高层,颜武周更是公然“代表”公务员支持反政府的“五项要求”。一批自称特区政府行政主任(EO)者近日发表联署公开信,声称行政长官林郑月娥及警务处处长卢伟聪在处理“反修例”一事上“毫无承担”。香港电台节目制作人员工在特别大会上表决通过以工会名义,参与8月2日公务员集会及8月5日的罢工。

如果任由事态发展恶化,公务员表达政治立场更无禁忌,在“外乱”抵达之前香港就可能发生“内乱”。

维护政治中立原则,不当“沉默的大多数”

在当前特区政府承受全方位管治压力的背景下,只有维护公务员的政治中立,才可能确保公务员系统的凝聚力和执行力,才能让社会各界拥有恢复香港秩序和维护繁荣稳定的信心。特区政府必须尽快行动起来,打赢这场政治中立的遭遇战。

特区政府必须捍卫对政治中立内涵的诠释权。虽然香港公务员实施政治中立已有较长时间的历史,但对于什么是政治中立,却总有人试图作出不同的解读。在8月2日集会上,前公务员事务局局长王永平就对政治中立作出了全新的演绎,声称“公务员忠诚不应诠释为对特首的个人忠诚,而是向体制忠诚,由于特首是按《基本法》向市民负责,故公务员忠诚可引伸为向市民忠诚。”

王永平否定公务员忠诚于特首的政治责任,而把忠诚对象更替为市民,无疑给了“非政治中立”的公务员更大的活动空间。然而令人发笑的是,本文前半部分引用王永平于2004年时的言论,他明明白白提到过“所有公务员应对在任的行政长官和主要官员尽忠”。这真可谓“以今日之我,否定昨日之我”。

对此,香港立法会议员、新民党主席叶刘淑仪特意发文批驳王永平认为政府高级公务员(特别是首长级官员及参与制定政策的政务官)因为参与制定及推销政策没有可能政治中立的言论。她指出:假如政府没有一把客观的尺让公务员跟随,任由他们“自由发挥”,跟随自己心目中的公众利益或是部分市民的意愿,自我演绎所谓“政治中立”,势令天下大乱。因此政府应有一把客观的尺,让公务员跟随政策执行。

而随着如今香港本地斗争的白热化,各界围绕政治中立必然会发出更多需要分辨的观点,因此特区政府必须围绕政治中立,对其内涵作出更有说服力的解释,回击负面言论,为公务员的言行举止作出有力指引。

7月31日,市民团体要求警方拒批公务员集会。图片来源:香港文汇报

特区政府也必须敢于“亮剑”、清理害群之马。颜武周发起公务员集会后,多个市民团体举行抗议,认为他的举动有违相关规定,呼吁公务员事务局严肃跟进。

公务员总工会、公务员工会联合会等公务员团体代表都强调,公务员应保持政治中立,不赞成公务员表现出政治倾向,否则公务员将“永无宁日”。工联会立法会议员何启明直言,倘这些自称公务员者感到遵守《公务员守则》是一件很困难的事,就尽早请辞,不应“赖死”继续留在公务员队伍内;不要一方面收取公帑,一方面就反对政府。

部分公务员不满”被代表“。图自:香港文汇报

同时,也有公务员在网上发表公开信,对颜武周发起集会表示愤怒,反问颜是否征询了所有公务员职系工会代表,以及得到所有工会代表同意,“要是没有,请问这位颜先生凭什么以公务员名义发起这个集会?凭什么代表整个公务员团队发声?”

香港公务员事务局局长罗智光还向全体公务员发信,呼吁“同事们在这艰难时刻,能够继续秉持专业精神,紧守岗位,竭尽所能地履行职务,服务市民”。政务司司长张建宗也重申,公仆不应以公务员身份出席与政府立场相左的政治集会,以免令外界有一种错觉,以为公务员与政府分歧,甚至对着干。

公务员事务局局长发公开信。图自:香港文汇报

但对于颜武周的违反《公务员守则》的行为,目前特区政府并无直接处分措施,亦无应对策略,仅“温情脉脉”的呼吁并不能发挥吓阻效应。特区政府理应严格执行公务员管理相关规定,对违法违纪人员作出应有的处分,特别是对于罢工、暴力冲击等人员,更应该旗帜鲜明地进行惩处,严重的予以开除,以此教育和警醒绝大多数。

特区政府还必须揭开蒙面黑衣人的“画皮”。目前,参加所谓公务员集会联署的,大多是不敢报出真实姓名的“神秘人士”,他们的真实身份存疑。激进派更是怕参与集会人员太少,公然在网络发帖,号召假扮公务员参加集会、抬高声势。帖子这样写道:“鉴于早前没有港铁车长参与罢工,所以估计参与昨日集会的公务员为数亦不多,希望网民假扮公务员出席。”讯息中还附有应对记者的提示,呼吁‘假公务员’不要说出全名,重点是要透过传媒谴责特首林郑月娥及特区政府。”

香港《文汇报》在8月2日集会现场,发现参与机会的“公仆”“水分”极高。现场所见,不少参与者虽然戴上口罩,但仍能识辨他们样子幼嫩,貌似学生。记者随机查问20名集会者,有18人否认是公务员,其中一名承认是公务员的集会者承认,“部门同事普遍对集会态度冷淡,估计参与集会的同事数目不多。”

正如黑衣人冲击完警方防线后换上白衣就可以大摇大摆离开一样,非公务员假扮的“公务员”,却给公务员系统带来极大的负面影响。警务处在审批类似以公职身份参与集会的申请时,不妨要求对方提供参与联署公务员的具体身份,否则以合理怀疑为由拒发不反对通知书。同时,也要依靠《文汇报》、《大公报》等媒体,深入现场揭开“口罩党”“黑衣人”的真面目,真正把他们乱港阴谋打回原形。

在公务员系统公然参与政治活动的倾向抬头时,特区政府必须凌厉出手、露头就打,维护政治中立的原则;如果回避矛盾、听之任之,很可能一发而不可收拾,对香港带来长远而严重的危害。

本文系观察者网独家稿件,未经授权,不得转载。

王若愚

王若愚

自由撰稿人,香港问题观察者

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来源:观察者网 | 责任编辑:陈思危
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