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夏维勇:地方自治与日本政府间事权及支出责任改革

2017-05-11 12:01:28

【中日建交45周年之际,重庆大学人文社会科学高等研究院副教授潘妮妮邀国内多位学者至重大校园探讨“跨学科视野下的中日关系”。云南大学公共管理学院副教授夏维勇在“日本战略转换期的内外政策”部分介绍了日本地方自治与日本政府间事权及支出责任改革,本文为其论文全文。】

前言

日本是一个单一制国家,政府间财政关系呈现出建立在地方自治基础上的集权分散型特征。[1]一方面,中央政府在决定税收收入方面具有压倒性的发言权,比如,税率的决定权始终掌握在中央政府手中。另一方面,在实际负担公共产品和服务上地方政府占有较大的比例。由于税收管理权限相对集中于中央政府,其地方税收入的比重相对较低,因此,日本一些学者认为这一制度限制了地方自治权,称其为“三分自治”[2]。

为了使事权与支出责任之间的矛盾得到缓解,日本建立了由地方交付税、国库支出金、地方让与税等组成的调整制度,以弥补地方财力的不足,最大限度地避免在这一问题上可能出现的不规范、不公平的主观倾向。日本的事权与支出责任改革,无论是在内容方面还是所体现出来的特征方面,在本质上是由其地方自治制度所决定的。

一、事权划分的主要内容

从层级上看,日本的政府主要由中央政府和地方政府这两部分构成,其中,中央政府包括内阁辅助机构、内阁府和12个省厅[3];地方政府(在法律上又称为地方公共团体)由普通地方政府与特别地方政府这两部分构成,其中普通地方政府又包括法律地位平等的两个层级,即作为广域地方政府单位的都道府县和作为基层地方政府单位的市町村;[4]特别地方政府包括东京都的23个特别区[5]以及由地方政府设立的合作组织等。

在事权划分上,中央政府主要负责三方面事务,一是关乎国家安危的事务,二是应全国统一规定的关于全民行为以及地方自治基本准则的事务,三是须在全国范围、从国家立场出发颁布实施的政策措施和项目。

普通地方政府,即都道府县政府和市町村政府主要负责以提高居民福利为基本职责,广泛承担自主地综合开展地区行政事务的职责。其中,都道府县的职责主要包括:(1)广域事务,即在横跨多个市町村的广泛区域内处理的事务,包括地区综合开发计划的制定、防灾与警察事务、环境保护等;(2)联络调整事务,即市区町村间的调整以及对市区町村进行各种建议、劝告等相关事务;(3)补充事务,即设立高中以及大规模设施等普通市区町村难以单独处理的事务。市町村负责处理都道府县政府管辖事务以外的其它具体操作层面上的事务。

其主要内容有:(1)与居民生活相关的基础性事务,如办理户籍、居民登记、地址标识、开具各种证明等;(2)有关居民安全、保健以及环境保护等的事务,如消防、垃圾和粪便的处理以及上水道、下水道、公园等的修建;(3)有关街区建设的事务,如城市规划以及道路、河川和其他公共设施的建设、管理;(4)有关各种设施的建设、管理事务,如公民会馆、市民会馆、保育所、中小学校、图书馆的建设、运行与管理。

都道府县和市町村之间的职责划分并不是一成不变的。依照条例,都道府县可以向市町村转让一部分事务,根据地区实际情况和事务的性质,市町村的职能也有可能扩大。而一些由市町村处理事务也有可能交由都道府县来处理。比如,东京都就负责本应由市町村承担的消防事务。

日本各级政府承担的事权主要涉及公共基础设施、教育、福利和公共安全等领域的公共服务的提供。具体的事权划分情况如下:

公共基础设施方面的事务包括了河川保护、港口管理、道路建设、城市规划和公营住宅的建设等内容。其中,一级河流的确定及一级河流直辖区间的管理由中央政府负责。都道府县政府河流管理的权限为一级河川的指定区间、二级河流以及流域下水道。二级河流的确定及管理由辖区内的都道府县负责;流经两个以上的都道府县边界的二级河川由相关都道府县政府共同协商管理。市町村级政府河流管理的权限为准用河流。此外,公共下水道以及城市下水道的设置和维修管理职责由市町村承担。废弃物处理主要是市町村的责任。

港口的管理和运营主要为各地方政府的事权,地方政府负有政府对港口的全部责任。中央政府负责高速公路国道的确定与管理;一般国道的确定、新建与改建职责由中央政府承担。一般国道中的直辖国道由中央政府进行维护和管理。都道府县政府负责都道府县道的确定与管理、新建与改建;负责除直辖国道以外的一般国道的维护与管理。中央政府主要负责制定铁路事业相关的许可和汽车客运业务的许可。汽车驾照的管理则属于都道府县政府的职责。

在教育领域,义务教育属于中央、都道府县以及市町村的共担事权。具体事权的承担主体为地方政府(都道府县、市町村),小学和初中的学校设置、综合管理、设施维修等具体执行事项由都道府县和市町村两级政府共同负责。都道府县政府主要负责学校的设置、教职员的任命人事工作及工资经费负担等事务,并具有执行教育行政事务的权限;中、小学校的具体管理、设施维修则是市町村政府的主要职责。中央政府主要负责政策、标准等的确定,比如,制定学校设置的标准,确定学级编制的标准,学校假期及休息日的确定。中央政府有职责无偿提供义务教育阶段所需的教科书。

高中教育属于地方事权。高中学校的设置和相关管理职责主要集中在都道府县政府。公立学校由教育委员会负责管理,私立学校由都道府县知事行使一般监管权,中央政府并不拥有直接的管理权限,私立高中学校接受都道府县政府的资助。在举办高中的地方公共团体中,都道府县占绝大多数,而学生数量所占比例也大都集中在都道府县所办高中学校。

大学教育属于共担事权,承担职责主要偏重于中央政府,地方政府只负责其所辖范围内的公立大学。中央政府拥有设立公立大学和私立大学的批准权以及对私立大学法人代表的监管权,但是无权对教育内容、教职员工人事等进行干涉。中央政府在对国立大学进行财政支持的同时,对私立大学负有扶持责任。地方政府在高等教育方面权限有限,都道府县可以管理所辖区的公立大学,市町村同样具有管理所辖区的公立大学的权限。

在社会福利领域,具体的社会福利事权主要由地方政府承担。中央政府负责社会福利工作的指导和监管。与生活保护、儿童福利、母子福利、老年人福利、身心障碍者福利有关的具体援助、教育、康复等事务由都道府县、市、特别区以及法律法规所规定的市町村所设立的福利机构负责。其他社会福利行政,如妇女心理咨询所的设置、母子福利资金的发放等由都道府县负责,国民健康保险事业、公益当铺的经营等由市町村负责。

医疗卫生事权主要由地方政府承担。中央政府主要负责宏观管理工作:一是负责对卫生行政进行全面的计划和指导,二是负责与医生、牙科医生、保健士、助产士、护士等有关的国家考试、执照发放,以及麻风病疗养所设置、医药品、兴奋剂、有毒物品、麻药生产等特殊事务的许可。

直接与国民生活相关的卫生行政、尤其是与公共卫生有关的事务则几乎全部由地方公共团体来负责。作为卫生行政的核心机关,在都道府县和政令指定的市,从事着内容极为广泛的公共卫生工作。此外,都道府县与市町村的卫生行政所负责的领域有着大致的分工,前者负责结核病预防、传染病预防等卫生防疫工作,后者则负责粪便处理、灰尘处理等环境卫生。从不同属性的医院数量上来看,地方政府的公立医院数量远远多于中央政府的国立医院。

国民健康保险和护理保险基本属于市町村政府事权,参保者由市町村政府提供保险服务,中央和都道府县政府均只对其运行进行指导;中央政府对医疗保险机构承担统筹规划和指导工作。都道府县政府主要负责对下级医疗保险机构的指导工作,同时负责国民健康保险审查委员会的设置。

国民健康保险机构的运行和管理主要落实到市町村政府。市町村设置国民健康保险运营协会,负责国民健康保险事业的运营,并承担健康保险事业管理职责。中央政府需要制定相关的政策方针,以确保护理保险顺畅运营。都道府县政府需对市町村护理保险事项进行支援并制定都道府县保险支援计划,包括相关财政性基金的设置,以及护理保险审查会的设置等,此外还需承担家庭护理机构的认定、审批、指导和监督等责任。市町村政府负责具体护理保险事项的实施和执行。

公共安全是政府为公民提供的重要公共服务之一,是政府职能范围内需履行的重要事权。在日本主要包括警察事务、消防事务和防灾事务三个方面。警察事权属于中央和都道府县政府共担事权,主要事务由都道府县政府承担。中央政府主要承担两项警察事务,分别为对都道府县的警察实行指挥监督,承担都道府县警察的定编职责。而都道府县设有道、府、县警察本部,负责辖区内的警务行政事务,对都道府县警察进行管理。都道府县政府承担承担警察学校的设置与管理职责。

消防及灾害救助事务的具体执行全由市町村政府负责。消防工作几乎全都成为市町村(东京则由东京都负责)政府的事务范围。中央政府主要承担消防相关政策的研究工作以及对市町村的消防进行劝告、指导、建议。目前在中央政府,作为自治省(现总务省)的外局(即直属总局)设置有消防厅,负责研究制定消防制度,研究消防职员及消防团员的培训标准,消防统计,与消防相关的试验研究,研究救生工作的标准;同时对市町村的消防进行劝告、指导、建议,但不从事实际的消防活动。

市町村负责消防的具体事务。市町村设置有消防本部、消防署和消防团,负责在火灾、风灾、水灾、地震等灾害中保护居民的生命、身体和财产安全。市町村的消防系统大致分为常设消防(即消防本署及消防署)和作为自卫消防的非常设性消防团。不过,近年来,非常设的消防团也已经基本上常备化了。市町村之间可以达成相互援助的有关协议,或者由数个市町村联合组成消防组织。在灾害频繁发生的日本,灾害对策也是地方公共团体的重要工作之一。防灾事务主要包括救灾工作和防灾工作两项内容,中央主要承担灾害救助工作,市町村主要负责防灾工作。

为适应较大城市特殊行政管理的需求,《地方自治法》为这些城市制定了一系列特别规定,以便与普通市(町、村)的有关规定相区别。政府通过颁布政府法令等手段,将大城市分为若干类别。

1956年修订的《地方自治法》规定了“政令指定都市”制度。每个“政令指定都市”被划分成几个行政区(与特别区不同)以方便行使城市政务,并设行政区办公机构,聘用行政区长官及其他公务人员进行管理。在这些城市中,有超过18项以上的、一般属于县及其知事的职权范围的公共事务(福利、卫生、城市规划等)的职权被转移到该城市的决策和行政机构中。而这些职权除此之外,一些法律还授权将其他一部分属于县级的管理职权转移到此类城市,这实际上是按与“县”同等的级别来对待这些城市。

具体来说,政令指定都市的特殊事权有:设置儿童咨询所,管理指定区间外的国道、县道,批准商业区开发,决定县财政负担的教职员的任免和薪金,等等。

第二大指定类别为“中核市”。其大部分职责与政令指定城市相同。具体来说,中核市的特殊事权有:老人特别护养院设立的审批和监督,交付残障人士手册设置保健所的市承担的事务(餐饮店营业等的许可,温泉利用许可,保持和增进地域住民的健康),商业区区域以及商业区调整区域内开发行为以及建筑的审批,噪音管理区域和基准的规定,一般垃圾处理设施和工业垃圾处理设施的审批,根据条例对户外广告设置的限制,等等。

第三大指定类别是“施行时特例市”。“施行时特例市”在环保和城市规划行政领域,拥有与“中核市”相似的权限。

 一般来说,特别区处理的事务与市町村一样。但是,东京都出于大都市行政的一体化和统一性的考虑,要承担一部分必要的市的事务,比如,上下水道建设的管理、都市规划的决定(上下水道、电力煤气供给设施、工业废弃物处理设施等)、消防等。而像一般废弃物的收集、运输和处理等事务则由都转移给特别区。

二、财政支出责任的划分

在确定了各级政府事权与职责范围的基础上,日本的《地方财政法》规定了各级政府在提供各种公共服务时的经费负担(支出责任)的几种情形。

有的支出责任由于事权的地域性或范围相对清晰而比较明确。比如,中央政府事务费用原则上由中央财政负担(有时地方财政也会负担一些),而地方政府事务所需要的经费由该地方政府全额负担。其中,用于议员选举等完全涉及国家利益、而地方政府没有负担义务的经费全部由中央财政负担。

这些经费包括:国会议员选举、最高法院法官的国民审查及国民投票的经费,国家进行的专项统计调查经费,检疫经费,医药品检定经费,毒品取缔经费,国民养老金、雇佣保险以及儿童抚养特别补助金,调整土地的农业利用目的经费,未归国日本人调查费。而对地方政府进行的没有处理权限的事务经费,国家不能让地方政府负担这些经费。这些经费包括:国家机关的设置、维持和运行的经费,警察厅需要的经费,防卫省需要的经费,海上保安厅需要的经费,司法及行刑所需经费,国家教育设施及研究设施所需经费。

另外一些事权由于有交叉性,情况就比较复杂。比如,地方政府所处理的事务既涉及本地利益又涉及国家利益的,中央政府要负担其全部或部分费用。具体又分为以下3种情况:

对国家和地方政府有利害关系的20多项事务,国家负担全部或一部分经费。涉及的领域主要包括:义务教育职员的工资,义务教育学校建筑物建设经费,生活保障经费,预防传染病的经费,预防临时接种的经费,精神保健和精神病患者福利需要的经费,毒品慢性中毒者的医疗经费,残障人士的护理支援经费,女性咨询所经费,高龄老年人医疗、住院饮食疗养、生活疗养等经费,儿童补助金经费,森林病虫害防治经费,等等。

地方政府为了满足国民经济整体发展的需要,根据法律或行政命令必须进行的建设事业经费,国家要承担全部或者一部分经费。这些经费包括新建和改良与道路、河川、海岸、港湾等相关的重要的土木设施所需经费,新建和改良与林地、林道、渔港等等相关的重要的农林水产业设施所需经费,重要的都市规划事业所需经费,建设公营住宅所需经费,建设儿童福祉设施以及其他社会福祉设施所需经费,土地改良和开垦所需经费。

国家还要承担与灾害有关的事务的一部分经费。包括灾害救助事业所需经费,灾害慰问金,道路、河川、海岸、港湾等相关的土木设施重建所需经费,防止林地荒废设施、与林道、渔港等有关的农林水产设施的灾后重建经费,都市规划事业设施的灾后重建经费,公营住宅的灾后重建经费,学校灾后重建经费,社会福祉设施以及卫生保健设施的灾后重建经费,土地改良及开垦的设施和耕地灾后重建经费。

从总支出情况来看,战后以来很长一段时期,日本中央财政支出占总支出的比例均要低于地方财政支出所占的比例。2015年,中央支出70.7兆日元,占总支出的42%,地方支出97.7兆日元,占总支出的58%。

从各支出类别的情况看,2010年以来,除去支付债务的费用外,中央政府在社会保障方面的投入最高,占总支出比重为30%左右,主要用于养老金、医疗保险、护理保险,社会福利、生活保护等方面;其次是地方转移支付税转移支付金,约占18%;再次是公共事业方面的支出,约占7%,包括对山川河流的整治、对道路的改善、基础设施综合改善等方面的支出;接下来是文教方面的支出,约占6%;最后是国防支出,基本稳定在5%左右。

而以2010年为例,都道府县财政的支出重点是教育(22%)、公债(14%)、福利(13%)、基础设施(13%)、工商(9%)、警察(7%)、农林水产业(5%)、卫生(3%)。市町村财政的支出重点是福利(33%)、基础设施(12%)、公债(12%)、教育(11%)、卫生(8%)、工商(4%)、消防(3%)。

三、事权划分与支出责任制度的特点

总体上讲,日本各级政府间的事权划分和支出责任制度主要有以下几个方面的特点。

第一,根据居民的生活需求原则划分事权。

从根本上说,事权的划分要根据地域居民的生活需要来确定,而不是根据国家的法令来考虑政府的任务。这其实是一个具有普遍性的原则,但是,在各国的实行程度并不一样,这受到各国国家结构的明显影响。换句话说,实行联邦制的国家与实行单一制的国家有很大不同;在实行单一制的国家中,实行中央集权的国家和实行地方自治的国家又有所不同。

在日本,一个基本的共识是,“能以家庭完成的就以家庭进行,家庭不能完成但通过地域共同社会可以完成的,就依靠地域共同社会,地域共同社会不能完成的而可以通过市区町村进行的就通过市区町村,市区町村不能完成而可以通过都道府县的就依靠都道府县,而都道府县不能进行的就应该通过国家进行。”[6]

目前,由中央政府分别向都道府县和市町村的事权转让已完成,但从长远看,还存在都道府县向市町村转让事权的问题。而事权的这两层转让足以导致日本地方自治制度的重组,市町村的平成大合并就是重组的一种形式。而讨论中的“道州制论”有可能预示着另外一种形式的重组。

而根据居民的生活需求原则划分事权,在一定程度上有利于削弱日本政治中长期存在的“利益诱导型政治”,并从而进一步挤压寻租的空间,打破权钱交易的怪圈。

日本20世纪90年代以来事权划分改革的一个重要动因是发生在80年代末的利库路特丑闻等事件。在制度层面,可以说导致丑闻发生的一个因素是补助金、许可认可等权限向中央省厅集中,地方政府在接受国库补助金等时,往往还要遵守国家规定的各种条件。虽然接受国库补助金等可以为本地居民提供更丰富的服务,但是,由于用途、目标等是国家设定的,有可能使地方自治体忽略本地居民最希望政府做的事情,而仅仅是完成了中央省厅的旨意。而中央省厅由于掌握大量的财政资金分配权力,使得这些官僚机构成为特殊的利益集团。

为了解决这一问题,日本通过从中央向地方放权,从政府向民间放权来降低“利益诱导型政治”产生的负面影响。当然,也正因为如此,在日本的财政分权改革中,正是这些省厅提出了大量的反对和抵制意见。日本通过把权力向首相、向民选政治家集中的方式,在一定程度上绕过这些省厅,逐步地推动地方分权改革。

第二,政府间事权划分有明确的法律依据。受到地方自治制度的影响,日本各级政府间无论是传统的事权分类方式,还是新的法定委托事务和自治事务的分类,或者政府间共享事权,其事权经费负担或支出责任都能根据法律找到明确的政府层级归属。

除《地方自治法》外,还有两类法律涉及中央与地方事权的划分。一是基本的、一般性的法律规定,比如《公职选举法》、《地方公务员法》、《地方财政法》、《关于地方公共团体财政健全化的法律》等。二是与特定事务领域相关的法律,比如《国土利用计划法》、《食品卫生法》、《学校教育法》、《农地法》、《道路运输法》等。

而各级政府权限的变更和移交也同样通过法律的形式加以明确。比如,2014年6月,日本内阁府地方分权改革推进室第四次公布了与提高地域自主性和自立性有关的需要修改的法律。这批法律一共有63件,涉及内阁府、总务省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省、文部科学省等政府机构的职能,包括国家向地方公共团体移交事务和权限,以及都道府县向指定都市移交事务和权限等内容。

第三,构建中央与地方事权和支出责任的讨论平台。

即便各级政府的事权和支出责任是由法律确定的,但是,由于社会经济环境总是处于变动不居的状态之中,因此,各级政府应该做什么实际上也是处于变动之中的。而法律的修改不可能总能及时反应这种变动。换句话说,在一定意义上,无法具体计算和衡量各级政府的法定受托事务有多少,自治事务又有多少,更不可能从原则上设置两者的比例应各占多少。在这种情况下,各级政府的事权配置往往是一个政治过程,中央与地方难免产生争议和纠纷,需要各参与方的讨论、争论、讨价还价和妥协。因此,设立相关的讨论平台就非常有必要。

在日本,中央省厅的力量足够强大,而地方自治体则成立了“地方六团体”[7],并在“三位一体”改革期间与内阁官房长官、财务大臣、总务大臣和经济财政政策担当大臣就国库补助金的改革进行对话,对政府政策的制定产生了较大影响。由于事权具有变动性,为了解决可能出现的纠纷,日本在总务省设立了“国家地方争讼处理委员会”,并最终可上诉至最高法院。这一制度从法律上使中央与地方的关系从过去的上下、主从关系逐渐向对等、协作关系转换。

四、地方自治制度与地方分权改革

日本作为单一制国家,其各级政府间的事权划分和支出责任的确立,似乎主要是由中央政府决定的。但是,细究下来,我们会发现日本的相关制度安排的根源在于依据宪法及一系列相关法令确立的地方自治制度,以及该制度确立的让地方政府具有自主性和自立性的目标,而不是那种简单地较为随意的中央政府向地方政府下放权力或授权。

日本的地方自治制度,虽然还存在着是“地方分权”还是“地方主权”这样一些微妙的争论,但是,它和中央集权体制下的地方分权理念显然存在着较大的差异。在一定意义上,日本战后地方自治制度的确立及其演变已内在地包含了中央和地方政府之间进行事权划分和支出责任调整的可能。

1947年5月同时实施的《日本国宪法》和《地方自治法》确立了地方自治制度。这两部宪政性法律和其他相关的多部法律,比如,1947年的《警察法》,1948年的《教育委员会法》和《地方财政法》,1950年的《地方公务员法》和《地方税法》。对地方政府的地位、中央政府与地方政府的关系、各地方政府的相互关系以及地方财政运行等重要事项均作出了规定,以法律、条例规定的形式赋予了地方政府在管理财产、处理事务以及执行行政方面的权能。

进入20世纪80年代,自治省主导推进削减自治体职员、控制工资水平、活用民间委托方式等“地方行政改革”。1995年5月,日本制定了《地方分权推进法》,并成立了“地方分权推进委员会”,有计划地推进地方分权改革。第二届桥本内阁(1996年)开始将“推进地方分权为总体原则,实施权限委让、放宽或废除某些国家干预,改革机关委任事务(指中央机关向地方政府委派的事务),充实和强化地方财源”作为改革的方向之一。1999年7月,根据内阁会议制定的“地方分权推进计划”,制定了《关于推动地方分权相关法律建设的法律》(简称《地方分权一览法》)。该法推动了由自明治以来形成的中央集权行政体系向地方分权行政体系的转换,对推进地方分权有着极为重要的意义。

这次地方分权改革取得的成果包括,规定中央政府对地方政府的干预要遵循法定主义原则、一般法主义原则、公正透明原则;中央政府放宽和缓和制约自治体的自治组织权、编制管理权和人事管理权的必置规制;创设国家地方诉讼处理制度,自治体对国家的干预不满时,可以向设在总务省的国家地方诉讼处理委员会申请审查,国家对该委员会的劝告采取必要措施。

而最为重要的成果是经修订的《地方自治法》废除了地方政府以前所承担的“机关委任事务”。所谓“机关委任事务”是指,地方政府首长根据法律规定代行本应由中央政府或其他地方政府管理的事务。

废除“机关委任事务”制度后,地方政府的行政事务被调整分类为“法定委托事务”和“自治事务”。所谓“法定委托事务”,是指法律或政令规定由地方政府履行的本应属于中央政府或都、道、府、县政府职能范围内的事务,具体包括国政选举、护照的签发、国道的管理、国家指定统计事务等。中央对于法定受托事务干预方法为:建议、劝告、资料提交请求,协商、同意、许可、认可、更正指示、代替执行等。

“自治事务”指的是除“法定委托事务”以外的地方政府的行政事务,包括历来的地方政府行政事务,以及原“机关委任事务”中被归类为地方政府事务的内容。自治事务又包括两种类型。一种是根据法律和政令有义务处理的事务,比如,护理保险服务、国民健康保险的发放、儿童福祉、老人福祉、残障人士福祉服务。另一种是根据自身情况管理的事务,比如各种助成金的发放、文化馆、终身学习中心、体育中心等公共设施的管理。

中央对于法定自治事务干预的方法为:建议、劝告、资料提交请求、协商、更正请求。一般来说,国家不会采用代替执行等方式干预地方法定自治事务。当然,这次改革也不是那么顺利,来自中央政府各机构的阻力依然强大。在这次改革中,实际上几乎没有废除太多的事务,也几乎没有被提升为国家直接执行的事务,同时尽可能将以前的机关委任事务改为自治事务,而非法定委托事务。[8]

2006年12月通过的《地方分权改革推进法》(2007年4月—2010年3年有效),在明确中央与地方政府事权的同时,通过确定基本事项,有计划地全面推动地方分权改革,进一步推动中央向地方下放权限、转移财源,确立地方政府的自立性和自主性。

2007年4月,内阁府设置“地方分权改革推进委员会”。

2010年6月,日本内阁通过《地域主权战略大纲》,推动“地域主权改革”。改革的目的是顺应国家与地方关系从上下关系到对等关系转变的趋势,由居民对本地事务进行自主判断,主动采取行动,并承担相应责任,从而进一步体现地方自治的本质,丰富“国民主权”的内容。[9]

2011年,日本废止基于地方分权改革推进计划地方自治体承担的义务。2012年,日本又创设了国家违法确认诉讼制度等。2013年,日本内阁决定在内阁设置“地方分权改革推进本部”,推动与地方分权改革相关的政策的综合制定与实施。同时,废止了2009年设立的“地域主权战略会议”。

总的来说,日本中央政府向地方分权的实质意义是重新认识和定位中央与地方政府的不同作用,尊重地方自发的活力和多样性,提高地方政府的自主性和自立性,力求建设“充满个性与活力的地区社会”。地方分权改革的基本目标是构建分权型社会,力图实现两种转变:一是中央与地方的关系由过去的“上下、主从”转变为“对等、协作”;二是行政体系由过去中央主导的单一形式向由居民主导的综合行政体系转变。

结语

日本各级政府间的事权和支出责任划分,从根本上说是由其战后实行的地方自治制度所决定的。这是日本经验中一个不容忽视的方面。同时,日本的地方自治在财政体制方面实际上运行得并不完美。因此,自20世纪90年以来,日本围绕财政体制做出了多次改革,在使中央政府和地方政府的事权和支出责任划分更加合理方面取得了一些成效。

尽管如此,我们也要看到,日本的现行体制没有完全实现改革设计者理想的状况,依然有许多需要进一步改革的地方。比如,国库补助金制度并未完全按照分权改革中的设想彻底废除,“利益诱导型”政治并未完全根除。

此外,在中央政府向地方政府让出权力的时候,还存在一些非常实际的阻碍因素。比如,并非所有的地方政府都想从中央获得更多的事权,地方政府也有可能忽略本地居民真正的愿望,而地方政府之间同样存在事权配置上的分歧。而且,地方分权未必能提高地方政府的自治能力,相反仅仅是增加了事务工作量;地方与中央的讨论平台也受到较大制约,而像“地方六团体”拟议设置的、将国家与地方的协商场所法制化的“地方行财会议”一直没有得到中央政府的同意。

注释:

[1]参见西尾胜:《日本地方分权改革》(张青松、刁榴译),社会科学文献出版社2013年版,第1-2页。

[2]关于日本地方自治的程度问题,学者们观点不尽相同,从认为“零自治”到认为地方自治体的自主性要更大的观点都有。还有观点认为,从国际比较的角度看,日本的地方税比重并不低。参见礒崎初仁、金井利之、伊藤正次:《日本地方自治》,社会科学文献出版社2010年版,第201—202页;西尾胜:《日本地方分权改革》(张青松、刁榴译),社会科学文献出版社2013年版,第5-6页。经过多次改革,2017年,在税源分配方面,中央政府和地方政府的税源占比为61:39,支出占比为42:58。

[3]复兴厅是日本中央政府中的一个临时性机构。于2011年12月根据《复兴厅设置法》设置,并将在2021年3月31日前废止。其总部设于东京,在盛冈、仙台和福岛3市设置复兴局,另有6支所、2事务所,编制约250人。复兴厅可发布相当于府令和省令的“复兴厅令”。

[4]日本有47个都道府县,自明治时代中期以来一直没有变化。自明治时代开始,一直有一个“市町村大合并”的趋势,因此,市町村的数量不断在减少。截至目前,日本共有1718个市町村,其中市有791个,町有744个,村有183个。参见http://www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki.html。

[5]2000年4月实施的改革,按照类似于“市”的级别将东京的特别区定义为地方公共团体。与“市”相比,作为东京都的内部机构,东京的23个特别区过去在行政和财政权力上均受到各种限制。特别区制度的特点表现为:第一,仅以东京为对象。第二,都和特别区的权限关系与都和普通市町村以及其他道府县和市町村的权限关系不同。特别区可承担保健所等事务。第三,原为市町村税的“固定资产税”、“市町村民税法人部分”、“特别土地保有税”由东京都统一征收,再按比例分配。

[6]西尾胜:《日本地方分权改革》(张青松、刁榴译),社会科学文献出版社2013年版,第162—163页。

[7]“地方六团体”是根据《地方自治法》第263条第3款设立的全国性联合组织,包括由地方自治体首长组成的全国知事会、全国市长会和全国町村会,以及由地方自治体议长组成的全国都道府县议会议长会、全国市议会议长会和全国町村议会议长会。参见“地方六団体地方分権改革推進本部”网页http://www.bunken.nga.gr.jp/index.html

[8]参见西尾胜:《日本地方分权改革》(张青松、刁榴译),社会科学文献出版社2013年版,第38—39页。

[9]「地域主権戦略大綱」(平成22年6月22日閣議決定)

http://www.cao.go.jp/bunken-suishin/ayumi/chiiki-shuken/doc/6shiryou01-1.pdf#page=4。

参考文献

1.「第六十三回 日本統計年鑑 平成26年」、

http://www.stat.go.jp/data/nenkan/index2.htm。

2.礒崎初仁、金井利之、伊藤正次:《日本地方自治》(张青松译),社会科学文献出版社2010年版。

3.西尾胜:《日本地方分权改革》(张青松、刁榴译),社会科学文献出版社2013年版。

4.万鹏飞、白智立主编:《日本地方政府法选编》,北京大学出版社2009年版。

5.安世舟:《漂流的日本政治》(高克译),社会科学文献出版社2011年版。

6.“日本财税立法及执法研修报告”(2011-01-12),

http://tfs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/faguixinxifanying/index_2.html。

7.闫海、曾祥瑞:《宪政、地方自治与地方财政法制》,《行政法学研究》2011年第1期。

8.陈子雷:《探析日本的三位一体改革》,《日本学刊》2008年第5期。

9.王朝才:《日本中央和地方财政分配关系及其借鉴意义》,《广东商学院学报》2005年第5期。

10.丁颖、师颖新、户泉巧:《“二战”以来的日本财政分权改革》,《经济社会体制比较》2011年第5期。

11.阿部斉、新藤宗幸「日本の地方自治」東京大学出版会、1997年。

12.西尾勝「行政学[新版]」有斐閣、2001年。

13.並河信乃編著「検証行政改革――行政の過去・現在・未来」イマジン出版株式会社、2002年。

夏维勇

夏维勇

云南大学公共管理学院副教授

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来源:观察者网 | 责任编辑:李泠
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