【文/观察者网专栏作者 杨丽新】

近期，多地发生安全事故，如山西吕梁永聚煤矿“11·16”重大火灾事故、黑龙江桦南县体育馆坍塌事故等，引发社会广泛关注。

应急管理部于11月17日发布的通报称，今年以来，全国事故总量继续保持下降，但重特大事故和较大事故反弹明显，有影响的事故和重大涉险事故多发频发，安全形势依然严峻复杂。

一

先提一个问题：安全由谁来管？

按照国家制定的安全生产管理制度，生产经营单位承担主体责任，党委和政府进行属地管理，应急管理部门综合监管，行业主管部门专业监管。

简单来说，就是“政府监管企业履行安全职能”。其中的“政府”，又分为承担一线治理功能的基层政府、承担综合管理功能的市级及以上政府，形成“上级政府—基层政府—企业”的三阶安全生产管理体系。

现实中，无论是上级对基层监督缺位，还是基层对企业疏于监管，再或企业未按安全生产标准作业，哪个环节出现纰漏，都可能导致安全生产事故。

山西吕梁永聚煤矿“11·16”重大火灾事故现场（图/央视新闻）

以企业为例。虽然企业是安全生产第一道防线，但责任难落实甚至不落实的问题普遍存在。一些企业认为安全投入增加成本、拉低收益，安全生产事故又是小概率事件，因此不愿做“赔本买卖”。

此前笔者在中部某县调研时发现，一家雇有十几名员工的家具厂，若按规范性要求，需花费60万元购入除尘器械防火。高昂的成本令小厂子望而却步。该县近3年的安全生产事故通报显示，在事故发生原因中，企业“未按安全标准投入”“安全设施投入不到位”的字样屡屡出现。

近几年国内发生的一些重特大事故，往往也跟企业主体责任履行不到位直接相关。如2019年内蒙古西乌珠穆沁旗“2·23”重大事故，涉事企业对承包单位长期使用非法改装车辆运人、严重超载、人货混装等突出问题视而不见，最终造成22人死亡，28人受伤；今年河北沧州、浙江金华、北京长峰医院三起重大火灾事故，也都暴露出涉事单位主体责任不落实、违规动火作业等严重问题。

二

正因企业无法既当前锋又当守门员，政府监管更显重要。

随之而来的一个问题是：基层政府能不能有效地监督管理指导企业的安全生产呢？

这里的有效包括两个方面：一是基层政府能否按规定履职履责？二是基层政府是否有能力进行监管指导？

现有对于安全生产事故的责任归因，一般强调的是第一方面的内容。不可否认的是，一部分安全生产事故的发生确实是基层政府未按规定开展工作导致的，如“未定期开展安全生产培训与开展应急演练”“未定期研究安全生产工作”“检查走马观花、执法失之于宽、失之于软”、“相关部门履职不力”等。

但是，笔者在基层政府挂职锻炼期间发现，与应急管理干部懒政怠政相比，安全生产事故频发存在的一个更深层次的原因是，基层尤其是县乡两级政府安全管理能力不足。这种安全管理能力的不足，深深地限制了基层干部识别与发现风险隐患并治理隐患的能力，所造成的一个客观结果是基层干部忙死忙活，但是对于降低安全生产事故发生的概率起效甚微。这是我们需要超越既有的浅层次观察，并进行深刻剖析的地方。

与其他一些治理工作相比，安全生产工作具有两大特性。

一是涉及范围广，几乎所有的行业都会发生安全生产事故。

笔者挂职地G乡分管应急管理工作的副书记在被问及应急管理需要管什么的时候，直接回答“安全生产就是管天管地管空气，啥都管，只要有风险的、出了事儿的都归我们管。”

二是安全生产管理具有较高的技术门槛，安全生产本质上是对风险隐患的管理。

J街办的应急办工作人员在接受笔者访谈时表示，最头疼的就是风险隐患排查。他的原话是：“风险隐患排查是个技术问题，而我们是行政人员，很多东西根本就不懂。比如工业企业安全生产重大的特种设备，它的功能性、时效性和特种作业规范你根本就不懂。这种情况在我们的工作中不胜枚举，比如房屋鉴定、比如明火作业。”

安全生产的宽领域与高技术门槛的特征，对从事安全管理的基层干部存在较高的能力要求。但是从笔者挂职了解到的情况来看，一些基层政府和部门并不具备符合当前治理要求的风险治理能力，主要体现在两方面。

一是人力困境。

基层应急管理干部数量严重不足。笔者调研的两乡两镇，应急办人员均未达到“工作人员不少于3-5人”的要求，某乡镇应急办只有1名工作人员，且还是临时由村上抽调过来的。甚至到了县区一级，应急管理干部数量仍然处于相对紧缺的状态。

比如，A县应急管理局机关编制为12名、机关直属的执法监察队拥有15名事业编，合计应该是27人。但实际情况是，除去驻村1人外，整个应急管理局只有14人，其日常运转主要靠执法队干部撑起来。

二是技术困境。

基层应急管理人员多为行政干部，缺乏专业知识素养，难以识别诸如有害气体储存运输、大型机械设备操作使用等特定安全隐患，只能借助第三方机构的力量。

J街办分管应急管理的副主任对笔者分享道：

“应急管理要求的专业性太强了，比如企业的安全生产，我们只能搞一些基础性的，如看灭火器过期了没有，工作人员会不会使用安全设备；但是像特种设备检查、企业危化品的储存与运输等大量的专业性问题，我们是搞不了的，去了就是两眼一抹黑。

有时候人家企业比你懂的更多，更知道怎么糊弄你，你的权威就没了。上面不断要求你建立企业安全生产风险隐患登记表与分级管理名单，这种情况下你怎么办？只能请第三方。”

J街办拥有近80家限上规上企业，安全生产压力大，因此在财政不盈余的情况下仍与市里的H公司签订了服务合同，合同内容主要是风险分级管控与应急处置预案，其主要条款是：

“甲方（J街办）向乙方（P公司）提供风险辨识点位清单以及安全技术服务所需要的数据、图纸等相关资料，而乙方则依据《中华人民生产共和国安全生产法》或者相关行业的专业条例等法律法规、标准规范以及各级应急管理部门制定的相关规定依法实施安全生产技术服务工作，并在规定期限内为甲方提供合法、科学、公正、客观的安全技术服务报告。”

2022年双方新签定的安全技术服务合同显示，该项目的技术服务合同总额为20000元，具体内容是风险分级管控报告费用10000元，应急处置预案费用5000元，安全风险分级管控目视图费用5000元。2022年，H街办全年的市场购买服务总额达到6万元。

正是因为存在应急管理主体力量薄弱、风险隐患识别排查技术水平低等现实制约，导致基层应急管理干部既无法对辖区内的安全经营场所、建筑施工场地等实现动态的全覆盖式的风险隐患筛查，也不能在排查过程中发现具有一定技术门槛的致灾因子与隐患点，从而对辖区内的风险管理处于“弱控制”状态。

在此情形下，即便上级政府通过严厉的绩效考核、短期专项行动等方式动员、施压基层，也往往只能作用于低技术要求的安全生产环节，如检查灭火器、易燃物堆放是否合规等。而具有技术门槛要求的安全隐患则难以识别，然而此类隐患一旦爆发，造成的生命财产损失和社会影响往往更严重。

三

在笔者看来，要全面提升安全生产治理能力，需要在体系建设的基础上，着重提升基层政府治理能力。

比如，优化对基层安全治理过程的权力监督。现阶段，上级对基层的工作监督多以台账形式进行，好像只要表册合规了，治理就到位了。这容易导致基层干部只求“面子”，不求查细、查准、查精，把大量的精力消耗在填表上。正如江苏某乡镇干部所说：“基层干部不能成天统数据、交报表、写材料，而要把时间精力下沉一线，设置专门议题，严抓常年累积、久拖不治的重大隐患。”

又如，监督机制设计。当前的风险隐患管理基本属于“隐性绩效管理”，很难用显性的绩效指标去衡量。说白了，只要不出事，各地做多做少、排查治理了多少安全隐患，短期内表现不出明显差距，还容易吃力不讨好。因此，这种监督管理机制有必要及时优化。

此外，还需要下大力气补充基层安全风险治理技术力量。可以考虑建设本地专家库、选拔技能型干部充实队伍，也可因地制宜使用信息技术、人工智能等手段，配强安全生产监管技术装备，建立跨行业、跨部门信息共享机制，还可以通过大数据赋能，实现全过程风险点动态监测管理。

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