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扬之:欧盟峰会——2015年难民潮的政治“后遗症”

2018-06-29 07:03:00

【文/ 观察者网专栏作者 扬之】

欧盟峰会正在布鲁塞尔举行,移民与改革议题是重中之重。

此前在欧盟有关移民政策改革的争论中,正在申请加入欧盟的弱小国阿尔巴尼亚发出了“振聋发聩”的声音。总理拉马(Edi Rama)在接受德国《图片报》采访时表示:“我们永远不会接受成为欧盟的难民营,哪怕这是我们入盟的条件。”他原则上反对将那些绝望的人当作无人肯要的“有害垃圾”那样随处扔弃。

2015年夏末,默克尔一挥手,德国国门洞开,欧盟外部边境如同虚设,内部边境本就不存在,上百万难民纷纷涌入。一场“人道灾难”很快变成“难民危机”。

开始,许多德国人对难民伸出援手,场面感人。默克尔本人被难民比作“圣特雷萨修女”(Mother Teresa),德国人也尊称(戏称?)其为“默妈妈”(“Mutti”)。

但是,也有很多人从一开始就对德国当时表现出来的超乎寻常的“欢迎文化”(Willkommenskultur)持观望和怀疑的态度。倒不是因为他们质疑德国人的善良,而是这种“性情展露”既不太符合德国人固有的性格,也缺乏有据可查的传统记录。

因此,在过去的三年里,“欢迎文化”在轰动一时后渐渐退出人们的视野,但“难民”这个“话题”和“难题”,却一直悄然改变并持续影响着德国乃至欧盟的政坛。

勒夫与默克尔,图片来源见水印

内部“后遗症”

在去年9月的德国大选中,现在联合执政的联盟党(Union)和社民党(SPD)都在不同程度上因其难民政策受到选民的“惩罚”;排外的右翼民粹势力“德国选项党”(AfD)首次进入议会则一跃成为第三大党。

可以说,没有“难民潮”,便没有默克尔的难民政策;没有默克尔的难民政策,传统政党也不会在选举中经历“滑铁卢”。

基社盟(CSU)与默克尔领导的基民盟(CDU)是“姐妹党”。两党在全国大选中联合参选,在联邦议会中同属一个议会党团(Bundestagsfraktion),但在财务、组织和纲领上却彼此独立。

在德国的政治版图中,两党约定了明确的界限:基社盟只局限在巴伐利亚州,而基民盟则活跃在联邦德国的其他15个州。也就是说,基民盟即便丢失若干州,也不至于伤筋动骨,但基社盟却无法失去自己唯一赖以生存的家园,每一次选举其实都是一场生存之战。

“选项党”的崛起和强大,让原先在德国政治光谱中一直处于右翼的基社盟有了生存危机感。去年联邦大选前,基社盟已感到处境不妙,认为最大“隐患“就是默克尔偏左(社民党化)的难民政策。

因此,基社盟党魁泽霍费尔(Horst Seehofer)和基民盟主席默克尔之间在是否应该给难民人数设定“上限”的问题上展开了激烈的辩论。前者咄咄逼人,誓言若不设上限便不参与联合执政;后者“忍辱负重”,但在“上限”问题上却寸步不让。

最后,为了不影响大选,泽霍费尔让步,但心结并未解开。

大选结果证明,难民问题左右了选民的判断和选择:联盟党虽然保住了最大党地位,但支持率创新低。基社盟在巴伐利亚丢了9.8%选票,党内警钟长鸣。

今年10月14日,巴伐利亚将举行州选。基社盟担心自己未必能继续保持州议会中的绝对多数,在联邦新内阁中担任内政部长的泽霍费尔于是决定,在难民问题上再次向默克尔“发难”。

这次的争论点是:泽霍费尔主张,按照欧洲和德国的相关法律,遣返那些已在欧盟其他国家提交申请或被拒绝的难民,如果欧盟内依然没有统一的解决办法, 德国将单边遣返上述难民,不然政府将“失信于民”;默克尔则认为,难民问题是全欧盟面临的“重大挑战”,如果一国执意自行解决,将会严重激化欧盟内本已存在的矛盾,所以应该继续致力于“欧盟解决办法”。

两党互不相让,矛盾公开化,再次爆发信任危机。最后,还是泽霍费尔“妥协”,给默克尔两周时间,如果在月底的欧盟峰会前找不到统一的或多边和双边解决方案,他作为内政部长将下令实施遣返计划。

这与其说是“妥协”,不如说是“最后通牒”。

泽霍费尔,图片来源:wiki

默克尔暗示,如果泽霍费尔独行其事,危及到她的“定调权”或“拍板权”(Richtlinienkompetenz),她将不得不采取“必要”措施。面对被“炒鱿鱼”的威胁,泽霍费尔也很决绝地表示,如果总理对一位部长的工作不满意,那就解散联合政府。

就这样,经过“千辛万苦”后才诞生的德国新政府,在执政百日后即面临“一切从头来”的深度危机,联合政府中的社民党已公开表示将启动重新大选的准备工作。

默克尔虽然坚持寻找欧盟方案,但也知道自己不具备在数天内扭转乾坤的“法力”,所以争取在峰会前达成“多边”或“双边”共识。她的第一步就是寻找法国的支持,马克龙于是做了个顺水人情,在难民问题上力挺默克尔;默克尔则在欧元区共同预算问题上向巴黎做出重大妥协。

其实,马克龙在难民问题上一直就是支持默克尔的,柏林理论上不必付出“共同预算”上的妥协代价。关键是,这个妥协既不太符合德国三党的联合执政协议(Koalitionsvertrag),也未事先与社民党和基社盟进行商量。

对此,基社盟和社民党已要求召开联合执政委员会(Koalitionsausschuss)会议,估计届时各方又会争个面红耳赤。

真是一波未息,一波又起;旧争论未休,新矛盾再生。

姐妹党的“祸起萧墙”已产生明显的“副作用”:根据最新民调结果,基民盟和基社盟丢掉了两个百分点,拥护率仅为31%;百年老铺社民党只有18%的选民支持。也就是说,联合执政的三党的认可度已低于半数,仅49%。右翼民粹的“选项党”再次成为赢家,它与社民党的距离仅为两个百分点。

姐妹党的关系降至冰点:按照传统惯例,巴伐利亚州选时,基民盟主席每次都会亲自去巴州为姐妹党助威,参加当地的竞选活动。不久前从泽霍费尔手中夺过州长一职的基社盟“少壮派”领袖徐德(Markus Söder)决定打破这个传统。他宣布届时将邀请一位总理(Kanzler)来助选,但这人不是默克尔,而是奥地利政府首脑库尔茨(Sebastian Kurz)。

由此可见,姐妹党之间的不和谐大有向欧盟扩大蔓延的趋势。

外部“后遗症”

为了证明自己正在致力于“欧洲方案”(实质上是迫于内政压力),默克尔积极筹措,欲促成一次有关难民问题的“小型峰会”(Minigipfel)。

没想到,她在作第一次尝试时就碰了一鼻子灰:欧洲理事会主席图斯克(Donald Tusk)在被问及是否能邀请若干成员国前来赴会时表示不感兴趣。他的理由是,作为欧盟理事会主席,必须顾及所有28个成员国的利益和感受,所以目前会把精力投入到筹备月底的欧盟峰会上。他还表示,“难民问题”本身就是正式峰会的议题之一,不必在此前匆匆召开一个“小型峰会”。

幸亏有“老朋友”、欧盟执委会主席容克(Jean-Claude Juncker)赶来救火,不然默克尔还不知如何摆脱这份尴尬。在容克的召集下,16个欧盟成员国于上周日(6月24日)在布鲁塞尔参加了这次 “非正式工作会议”(informelles Arbeitstreffen)。

默克尔希望能达成某种双边或多边的“临时约定”(“Modus vivendi”),其实就是把欧盟无法解决的问题暂时转嫁给成员国(譬如德国和意大利)去自行解决。这下问题就来了:意大利内政部长、排外政党“北方联盟”的党魁萨尔维尼(Matteo Salvini)已经宣布不会接受德国遣返的难民,他说:“我们自己想遣送难民还来不及呢,怎么可能从德国那边接收难民?本届意大利政府只准备帮助意大利人。”

意大利则想利用这次会议大幅改变(radical change)欧盟的难民政策,为此,它提出了一个“十点方案”,其中包括彻底摆脱“都柏林公约”。根据该公约,难民必须在进入欧盟的第一个国家提出申请。这对意大利的确很不公平,因为它首当其冲。此外,在地中海被搭救的难民也不能全部交由“入境第一国”来处理,其他国家也应该承担义务。

罗马的这个建议当然很难被通过,但它显示了欧盟各国在难民问题上的立场非常分化,短时间内很难找到一个解决办法。

或许,奥地利年轻帅气的总理库尔茨(Sebastian Kurz)将成为唯一的赢家。他在2015年难民高峰期就是强化欧盟外部边界最坚定的拥护者。默克尔现在一再用“难民人数已经大幅减少”来证明自己当时打开国门的后果已经得到控制,实际上,这首先要归功于库尔茨当时不顾默克尔的反对,与巴尔干诸国独自决定封住了这条主要逃难路线。

这次临时会议的结果相当不堪:容克原先准备的一份最后声明草案被收回,与会者只做出一些原则性的表述之外,而未达成任何实质性的决议。默克尔除了感受到大家的“良好意愿”外,两手空空返回柏林。

图片来源:网页截图

欧盟正在告别人道主义?

在过去的两个多星期里,分别载有数百人的“水瓶座” 号(Aguarius)和“生命线”号(Lifeline)民间难民救援船,曾因欧盟多国拒绝入港而被困于地中海上。

马克龙指责罗马“玩世不恭和不负责任”,意内政部长萨尔维尼反唇相讥,认为一个向意大利遣送难民的国家没有资格说三道四;总理孔特(Giuseppe Conte)也表示:“他的政府不会接受别国虚伪的训教。”马耳他和意大利彼此之间也相互指责对方“不人道”。

欧盟在难民问题上本来存在严重分歧,最近又因上述“难民船”事件以及德国“联盟党”内的冲突公开化而再次出现分裂状态。

丹麦原来是一个开放包容的“样板国”,如今却成了欧洲最早实行最严厉难民政策的国家。6月初,丹麦政府决定将被拒绝的难民安置到境外的一个“荒蛮”之地,既所谓的境外“锚中心”(Ankerzentrum),并已开始与相关国家就此进行磋商。

目前,欧盟内大致有两种不同的难民问题解决方案:1)建立难民分摊机制。这派以默克尔、马克龙、西班牙新首相桑切斯(Pedro Sanchez)等为代表,还没有完全放弃人道主义。2)在境外或边境地区建立封闭的“锚中心”。这派以丹麦首相拉斯姆森(Lars Løkke Rasmussen)、欧洲理事会主席图斯克(Donald Tusk)、德国内政部长泽霍费尔等为代表。

而奥地利总理库尔茨近日来正在欧洲进行穿梭外交,先后约见了德国巴伐利亚州的州长徐德、意大利内政部长萨尔维尼、以及中东欧的“维谢格拉德集团” (Visegrad-Gruppe)成员捷克、匈牙利、波兰和斯洛伐克。目的是要筹建一个所谓的反移民“志同者轴心”(Axis of willing),从根本上改变欧盟的难民政策。

可惜, “轴心说”这个概念很容易让人联想到两个负面的历史人物和事件:1)希特勒的第三帝国与意大利日本建立的“轴心国”;2)美国总统小布什在“911”之后为发动伊拉克战争而组建的所谓“志同者联盟”(coalition of willing)。因此,此概念一出笼便受到舆论的质疑,使库尔茨的本意大打折扣。

很显然,库尔茨的计划直接针对马克龙和默克尔,他在会见巴伐利亚州长徐德时表示:“2015年打开边界的那些人应该庆幸奥地利与巴伐利亚、匈牙利、意大利之间如今还有边境检查存在,否则局面将更加糟糕。”

“维谢格拉德集团”四国已表示将抵制 “小型峰会”,认为这种做法违反欧盟的惯例。库尔茨对中东欧国家的立场表示理解,但愿意在难民问题上起某种“桥梁”作用。库尔茨之所以这么说,因为奥匈帝国在历史上曾与西欧和中东欧有过密切的传统关系,在两边都有一定的影响力。

的确,三年前的欧洲“难民潮”给有些人(如默克尔)带来“无尽”的麻烦,却也成就了某些人(如库尔茨)的崛起。在难民从中东前往欧洲的奥德赛(Odyssey)之路上,维也纳既是西欧的大门,也是巴尔干诸国的后盾。

至于 “维谢格拉德集团”的其成员国为何抵制分摊难民,原因很简单:他们看不惯“旧欧洲”的颐指气使。

冷战几十年中,这些前东欧国家在苏联老大哥的指挥棒下,尝够了失去民族独立性的滋味,所以,它们对“指派”、“指令”或 “外部压力”特别敏感和反感,对来之不易的自由与自决权非常珍惜。另外,这些国家经过艰难的转型期后刚刚开始恢复元气,正在提速发展,所以尚未做好与人分享得之不久的繁荣与富裕的准备。

希腊“欧元危机”爆发时,欧洲内部呈现出穷富欧洲之间的“南北对峙”;“难民潮”出现后,欧洲又暴露了新旧欧洲之间的“东西分化”。这无疑增加了欧盟处理难民危机的难度,统一的解决方案短期内恐难达成。

结语:当政治不再正确

2015年,政治决策的仓促和草率导致德国社会对难民的态度由“欢迎”、“理解”变为现在的“抵触”和“反感”。

由于失误主要来自政治决策层,加上难民问题又与“人道精神”有关,所以,对错误的反思和修正变得异常艰难,“政治正确”开始大行其道,舆论媒体对这个话题变得尤其敏感,不敢直言不讳。

2015/16年除夕夜,科隆发生大规模集体性侵事件。由于“政治正确”的因素,政府部门、执法机构和媒体舆论对罪犯和嫌犯有难民背景这个真相采取了“集体沉默” (Schweige-Kartell)的做法,怕被人说“歧视弱者”或“排外仇外”。

难民涉案这一真相被曝光后,各方虽然不得不承认难民参与了性侵,却又避谈另一个更大真相,那就是,西方在中东地区长期执行所谓“民主干涉主义”是导致难民潮的一个重要原因。

这两种做法对公众的知情权均贻害无穷,到头来,“政治正确”所要保护的弱势群体恰恰成了众矢之的,成了“正确”的牺牲品。说到底,“集体沉默”并非由难民引起和造成,而是德国社会过度解读和实践“政治正确”所致。

“政治正确”(political correctness)原本指在公众场合发表的言辞要尽可能地尊重和不侵犯弱势群体。应该说,这是一种人道和文明的方式。但这个善良和美好的初衷在现实中已渐渐沦为“政治虚无”和“政治虚伪”,使舆论和社会也变得越来越不真实。这也是欧美右翼民粹主义崛起的一个重要原因。

今天欧盟将举行正式峰会,其中一个重要的话题将是如何改革难民政策。鉴于目前各国的分歧很大,2015年难民潮的政治“后遗症”恐怕一时难以治愈。

今天的欧盟不仅站在一体化进程的十字路口,还正经历着“人道良知”的拷问。因为,这些日子里,美墨边境传来的无助和绝望的孩子哭声,以及地中海上两艘难民救援船的漂泊记,无一不是人道主义的悲剧。

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