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尹伊文:立法机构与人民问责

2017-03-10 08:05:48

【文/观察者网专栏作者 尹伊文】

美国的国会和中国的人大都是立法机构。美国的议员是各州的选民一人一票直接选举出来的,中国只是在最底端的县、乡、镇等基层人大实行一人一票的直接选举,全国人大代表、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表,则是通过间接选举方式,由下一级人民代表大会选举产生的。

西方的政治理论非常强调一人一票选举的重要性,认为这样的选举可以产生“人民问责政府”“政府对人民负责”的效果,因为议员是人民直接选举的,他必须向人民负责,否则他就会被“选下去”,人民问责的结果将促使政府为人民利益服务。

笔者在《民主故障频发,下一步是“优主”吗?》一文中指出过“人民”概念隐含的问题:人民是无数个人的集合,这些个人具有各自不同的利益和意见,“人民利益”其实是很多互相冲突的利益。在分析“人民问责促使政府为人民利益服务”的时候,也需要从这个角度来思考“人民”。

在一人一票直接选举的制度中,问责政府的是很多的群体,是不同的集团,他们有各不相同的意见和利益,政府难以对互相冲突的利益都负责任,往往是对一些集团的问责很负责,对另一些集团的问责不负责。

从美国的政治实践来看,美国政府对不同集团的问责就很不相同,这突出表现在对游说集团的诉求回应上。最明显的例子是对华尔街游说的回应,美国政府非常负责任地回应了华尔街的问责,为金融集团的利益进行了很负责任的服务,但对大众要求严惩金融危机肇事的银行领导人的诉求则回应冷淡。这个现象已在美国舆论中被表述为“政府为1%服务,不为99%服务”。

公共选择理论诠释问责悖论

一人一票的直接选举产生了“为1%、不为99%”的结果,这似乎是问责悖论,在理论上说不过去,因为当大多数人看到政府不为他们服务的时候,他们应该能够把这个政府“选下去”,他们毕竟握有大多数选票。关于这个现象,可以从集团化的民主参与活动的视角来分析,有不少学者作过相关的研究,其中奥尔森[1]的研究特别值得一提。

关于集团活动与执政影响之间的关系,奥尔森用公共选择理论的方法追踪研究了美国的游说活动,根据大量的实证材料,他总结出如下的规律:成员数量少的“小集团”具有更为强大的游说活动能力,而成员数量多的“大集团”游说活动能力则相对较差。他认为,这种现象的出现是因为人有“搭便车”的心理,集团中的成员大多数都不想自己付出代价,而想“搭便车”来坐享其成。当集团要游说某项政策的时候,若游说成功,所有成员都能获利,无论其是否积极投入游说、是否为游说付出代价。

因此,如果是成员很多的大集团,成员觉得有这么多其他成员,总会有人出力去“开车”,自己出不出力影响不大,正好可以乘机“搭便车”,结果大家都不出力,使得游说活动软弱无力。但是,如果是成员很少的小集团,其中成员都知道,若自己不出力开车,别人也不会出力开车,所以要大家联络好一起出力开车,使游说活动能够顺利开展进行。另外,由于游说成功后的结果是由集团成员分享的,小集团成员少,每个人能分享到的份额就会很大;大集团成员太多,每个人能分享到的将是千分之一、万分之一、甚至亿分之一,这种利益差异使得小集团成员比大集团成员更有利益驱动力。

奥尔森的理论解释了1%和99%的现象,华尔街的金融集团是1%的小集团,他们积极游说金融“去管制”政策,他们知道,一旦游说成功,每个成员都可能增加天文数字的利润,而且他们人数很少,都知道自己的参与会直接影响游说的效果,没有什么便车可以搭。而99%的普通民众大集团则很不相同,他们若想游说“反对去管制”,首先每个人能从游说成功中得到的利益不会是天文数字,其次人数众多增加了“搭便车”的可能性,都想自己不出力,等着别人出力来坐享其成,因此“反对去管制”甚至很难形成强有力的游说组织,更遑论达到成功的游说结果。

Mancur Olsen

根据“成员数量少的小集团具有更为强大的游说能力”的理论,一人一票的民主选举制度暗含了一个“不为人民”的机制,因为“人民”是一个大集团,是敌不过小集团的游说能力的,只要允许言论自由的游说活动存在,政府的立法决策就很可能有利于小集团的利益,而不利于大集团。

克服阻碍改革创新的障碍

奥尔森在创建理论的时候是立足于对现实的观察,并且获取了大量实证资料,而不是仅凭形而上的完美逻辑推理,因此他能够挑战“民主选举的问责政府为人民服务”的根深蒂固观念,创新出更为符合现实的理论。未经实践检验的根深蒂固观念是阻碍改革的大敌,福山近来也已经认识到这一点。在近年的著述中,他探讨了政治衰退的问题,指出要想克服政治衰退,就需要对现存制度进行改革,而改革面临的一大障碍就是根深蒂固的现存观念。

福山指出,目前美国的根深蒂固政治观念是“民主参与”“政治透明”,因此只要一提改革,就只会从增加“民主参与”和“政治透明”的思路来考虑,认为要克服政府的机能障碍,需要设置更多的参与途径、增加更大的透明度。但是,从政府各个机构的现有表现来看,并非是“参与多、透明高”的机构就能够降低机能障碍。

福山引用了一项调查,是对政府的15个机构的表现评价,其中表现最好的三个机构是:疾病控制与预防中心、国家航空航天局、军队;而表现最坏的机构是:国会。这三个表现好的机构都是极少民主参与、极低透明度的;表现最坏的国会则是最多“民主参与”、最多“民主问责”、最多“政治透明”的。[2]这种根深蒂固的观念妨碍了创新的思路,阻碍了体制的有效改革。

为什么人会固守根深蒂固的观念呢?为什么不能通过现实检验来更新自己的固有观念呢?心理学对这个问题有很好的解释。

根据神经学和心理学的研究,人类的思维是具有“格式辨认”(pattern recognition)的特点的,人可以在没有明显格式的杂乱无章信息中识别出“格式”来,而且会对格式产生真实的感觉,认为这些格式确实存在于现实之中。这些格式化信息经过大脑的处理,会在人脑中构建出一个“内在现实模式”(internal model of reality),这是人对外部世界的认识,是人自己认为的现实,人相信这个“内构现实”就是客观现实。

这种思维认识特点既给人类带来了空前的力量,但也会给人类造成陷阱。其力量是,纷乱复杂的现实世界通过格式化变得易于认识了,人超越了杂乱的现实,发展了创造性,这种能力可以帮助人解决现实世界中的问题;其陷阱是,如果人脑构建的“内构现实”是不符合现实的,在“不现实认识”的指导下,人不仅不能解决现实中的问题,还会被导入歧途,跌入陷阱。要想避免陷阱,需要对头脑中形成的自认为现实的“内在现实模式”进行“现实测试”(reality test),以便否定“不现实认识”,从而构建更为符合现实的“内构现实”。

否定头脑中的“不现实认识”不是一件容易的事情,因为人类的大脑具有对“内构现实”灌输“意义”和“情绪”的功能,那些自认为是代表现实的理念一旦形成,就会被赋予意义,会获得情绪化的感觉,使人对其执着。

用心理学的“认知失调”(cognitive dissonance)的理论可以进一步解释这种执着现象,因为认知失调是一种不愉快的情绪,是由于两个互相冲突的信念同时存在而引起的,譬如某人原来相信“地球是平的”,如果新的现实信息形成了“地球是圆的”新观念,此人就会产生认知失调的不愉快情绪。人具有强烈的心理需要,渴求摆脱认知失调的不愉快感觉。

为了克服认知失调的这种不愉快情绪,人很可能会抵制新观念,因为旧的信念已被灌输了意义,已经具有了情绪化的感觉,使人从情绪上不愿意轻易割舍。因此,很多人就会抑制、回避、扭曲对自己信念进行的现实测试,并且想方设法来使自己的信念合理化,以便克服因信念冲突引起的认知失调感。

心理学家指出,绝大多数的时候(高达95%),人是不能够仅仅凭借理性来改变自己固有的行为,因为那古老而原始的情绪力量太过强大,而进化后期才形成的理性思维,是需要耗费很大的心理警觉和能量消耗才能进行的,因此,人很容易跟着情绪走,只有保持高度的理性自觉,才能抵御情绪的控制。

关于人类思维的重情绪、轻理性现象,曾获得诺贝尔经济学奖的心理学家丹尼尔·卡内曼作过很多研究,他也指出,人往往会受情绪的影响而对自己的理念结论过度自信,以至犯下种种错误。[3]

认识到人类思维的这种重情绪、轻理性的弱点,在分析体制问题的时候就应该有所警醒,不要让根深蒂固的观念左右了我们的思维,使我们不能坚持用现实来检验我们头脑中的“内构现实”,使我们不能改革创新。

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参考文献:

1.M ·奥尔森(Mancur Olsen,1932-1998),美国经济学家,其研究对政治学有巨大影响。

2.参阅福山(Francis Fukuyama):《政治秩序和政治衰退》(Political Order and Political Decay),FARRAR, STRAUS AND GIROUX出版社,纽约,2014年。

3.关于人类思维的重情绪、轻理性问题,请参阅丹尼尔·卡内曼(Daniel Kahneman,1934-)的《思维:快与慢》(《Thinking: Fast and Slow》),Farrar, Straus and Giroux出版社,纽约,2011。他是2002年诺贝尔经济学奖获得者。

尹伊文

尹伊文

前世界银行咨询顾问,《在世界边缘的沉思》

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来源:观察者网 | 责任编辑:李泠
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