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尹伊文:在印度阴霾中,如何理解不丹的处境和意向

2017-07-06 13:45:34

【文/ 观察者网专栏作者 尹伊文】

最近在中国和印度、不丹交界的地区发生了矛盾冲突,印度的态度是咄咄逼人的,而不丹的态度则让人难以捉摸。不丹是夹在中国和印度这两个超大国家之间的超小国家,要想理解它的“难以捉摸”态度,需要从更加久远的历史层面,从更加深广的全球视角来分析思考。

我去不丹做过考察,不是乘飞机降临不丹,而是从印度的大吉岭出发,穿过杜阿尔斯平原,由陆路进入不丹。大吉岭原本属于锡金,杜阿尔斯以前则属于不丹,是英国在19世纪利用不平等条约迫使锡金和不丹割让了这些领土,如今这些领土都属于印度,而那时候印度是完全丧失主权的英国殖民地……

杜阿尔斯平原曾经是不丹的领土,英国在19世纪将其占领,印度独立时留给了印度。那里盛产大吉岭茶,这是杜阿尔斯平原上的茶园和印度农民。作者供图。

这是印度和不丹交界处的一个印度小城,具有印度城市的特色——脏乱拥挤。作者供图。


印度小城的街上有很多捡垃圾的小孩,这也是印度城市的一大特色。作者供图。


从印度进入不丹,虽只一线之隔,却好像是两个世界。不丹的建筑都是传统式样的,这是不丹为了保持传统而作的规定,和印度乱糟糟的“现代”建筑完全不同。这座不丹国门就是典型的传统建筑,透过国门可以看到印度那边拥挤的街道。

西方强国的影响、地区大国的沉浮、喜马拉雅小国的变迁,构成了这个地区错综复杂的历史和现实,不丹的难以捉摸态度正是在这错综复杂的网络中形成的。

不丹国旗颇有东方色彩

不丹是如何博取印度信任的?

要理解不丹和印度之间的错综复杂关系,需要回溯到19世纪。

在19世纪的南亚次大陆的版图上,英国完全占领了印度,建立了英属印度的殖民政府。在次大陆北部的喜马拉雅山麓,几个小王国还保持着独立,但是不断遭到英国的蚕食,频频和英国发生冲突摩擦。从18世纪开始,不丹和英国就发生过几次冲突, 其结果有时是不丹割地,有时是不丹出让部分统治权、英国向不丹支付一些补偿金。

1864年11月,不丹和英国爆发了一次最大的冲突,史称“杜阿尔斯战争”。当时不丹完全没有现代化武器,也没有正规军。不丹的军队是由地方宗厦的卫兵组成,最先进的武器是火绳枪,多数士兵拿着弓箭、大刀、弹弓。这样的军队当然难以抵御英军,虽然也有几个小战斗的胜利,但是五个月后,不丹被彻底击败。双方经过谈判,签定了辛楚拉条约。

根据这个条约,不丹割让了南方大片土地,其面积是不丹南方平原的三分之一,大约相当于不丹全部领土的百分之七。不丹北方多是喜马拉雅的高山高寒地带,南方平原对不丹的经济和政府的岁入有重大意义。但是作为战败之国,不丹只能割爱。不过,割爱之余,不丹通过谈判争回一点点东西:英国承诺不干涉不丹内政,另外,英国每年支付不丹五万卢比作津贴。

1910年,辛楚拉条约又有了新的发展。那时喜马拉雅地区的形势变得更为错综复杂,英国要染指西藏,中国为了防止英国出兵,加强了对西藏的管控,同时中国对喜马拉雅山麓的那几个小王国也进行拉拢、施展控制。

在这种形势下,英国需要稳住不丹,不丹则想要得到保护和获得更多的利益。于是,双方在普那卡签订了一个新的条约。普那卡条约对辛楚拉条约作了两点修改。第一,英国给不丹的津贴将增加一倍,从五万卢比增加到十万卢比。第二,英国虽然承诺不干涉不丹内政,但不丹的外交要接受英国的“指导”。

看到不丹的这段历史,中国人可能会有一种又熟悉又陌生的感觉。熟悉的是,西方国家进行殖民战争,东方国家战败而被迫签订屈辱的条约。这和中国的历史很相似,杜阿尔斯战争和第二次鸦片战争发生的时间相差不过三、四年,中国那时也签订了许多不平等条约。陌生的是,不丹作为战败国,虽然割了地,但却能让战胜国给它支付津贴。

中国签订的那些条约,都是又要割地、又要向战胜国付款的。南京条约割让了香港,又要付给英国二千一百万元;马关条约割让了台湾、澎湖、辽东半岛,又要付给日本二万万两白银。我不知道不丹的谈判代表如何施展了外交手腕,能够得到这样倒付津贴的条款。不丹的外交手腕是很有独到之处的,以后在它处理和印度的关系上,更可以看到它独特的精明。


1947年印度独立,它继承了英属印度的领土和权利。为了使印度和不丹的关系更明确化,1949年两国在普那卡条约的基础上又签订了“印度政府和不丹政府友好条约”。根据这个条约,在领土方面,印度继续占领当年不丹割让的土地,只把其中极小的一块还给了不丹;在津贴方面,印度继续支付给不丹,金额从每年十万卢比增加到每年五十万卢比;在内政方面,印度承诺不干涉不丹内政;在外交方面,不丹要接受印度的“指导”。

对于这个友好条约,不丹最敏感的是它的第二条:不丹的外交要接受印度的指导。这项条款使不丹的独立国地位蒙上了阴影,如果不丹的外交必须受印度指导,不丹就是印度的“受保护国”,而不是一个完全独立的主权国家。诡异的是,条约的英文版本和不丹文字的版本在这第二条的语意上有模糊的差异,英文的意思是不丹有条约义务接受印度的指导,不丹文字的意思是不丹“可以”接受印度的指导。

不丹采取了韬晦的策略来争取自己的主权独立国地位。在条约签订后的最初二十多年中,不丹没有向印度提起这个问题,让“第二条”静卧在模糊中。不丹也没有和世界上的大多数国家建立外交关系,联合国安理会五个常任理事国美、苏、中、英、法,没有一个和不丹有外交关系的,许多国家都是通过印度渠道来和不丹联系。

不丹的策略是要取得印度的信任,有了信任之后,再讨论如何解决分歧。不丹认识到,印度愿意不愿意让不丹独立,很大程度取决于印度对不丹未来行为的评估预测上,如果印度觉得不丹独立后会成为一个在国际事务中支持印度的、可信任的友好国家,印度会比较愿意让不丹独立;如果印度觉得不丹独立后会成为一个在国际事务中和印度作对的国家,印度当然不会愿意让不丹独立。

锡金是如何被印度吞并的?

不丹的判断很正确,它的韬晦策略也很明智,这使它能够成功地处理和印度的关系。更凸显出不丹的成功是锡金的失败,锡金和不丹的历史情况相似,也是一个喜马拉雅小王国,19世纪的时候也被英国割去了大片领土,其中包括最有名的大吉岭,印度独立后也成了印度的“受保护国”(锡金和不丹稍有不同,1950年印度与锡金签订的条约明确规定锡金是“受保护国”)。

大吉岭以前是锡金的领土,19世纪被英国夺去,后来归了独立后印度。锡金曾是藏传佛教的国家,大吉岭因此也留下了许多藏传佛教庙宇,这是大吉岭的一座喇嘛庙。作者供图。

但是锡金没有采取韬晦的策略,锡金缺乏韬晦的一个著名例子是锡金王后的一篇文章,1966年锡金王后发表了一篇重新审视锡金历史的文章,其中大谈大吉岭的问题,她说,当年锡金国王只是把大吉岭的使用权让给英国,因为英国想在那里建一个疗养院,避开瘟疫流行的孟加拉湿热平原,但是英国滥用权力,把使用权出让变成了主权割让。文章的言外之意是,印度现在占有大吉岭是继续滥用权力。这篇文章引起印度对锡金的极度不信任。

大吉岭在喜马拉雅山中,可以看到美丽的雪山。这是我在山路上拍摄的远方雪山,山路近处有西藏风格的旗杆,这样的旗杆在大吉岭常能看到。作者供图。

锡金的这位王后是一个美国人,英文名字是Hope Cook,她十九岁的时候在大吉岭的云达摩尔酒店的酒吧邂逅锡金未来的国王。当时国王还是王储,三十六岁正在鳏居,他的第一任妻子是西藏人,两年前去世。王储和这位美国女大学生堕入爱河,四年后他们正式结婚,很快王储登基成为国王,美国妻子成为王后。

一年之后,王后发表了那篇“著名”文章,锡金和印度的关系开始紧张起来,几年后变得越来越坏。1975年4月,趁着锡金境内尼泊尔人的动乱,印度军队侵入锡金,包围了王宫,软禁了国王。然后马上匆匆举行了一场所谓的公民投票,表决锡金是否并入印度。开票神速,结果极端:97.5%的票数支持锡金并入印度。5月16日,锡金正式宣布成为印度的一个邦。

在短短的一个月之间,锡金国王丧失了自己的王位,也丧失了国家的独立。他的美国王后在两年前已经离他而去,离开了锡金,再也没有回来过。我在锡金曾远眺当年的皇宫,那是座西藏风格的建筑,里面皇室人去楼空,锡金国王早在三十多年前患癌症在美国的医院中离世。

大吉岭是山城,商业街道狭窄陡峭,这些运货的人要借助头力来背重物,街边货摊上的东西很多是中国制造。作者供图。


我去大吉岭的时候,住在了萌发这段皇室浪漫史的云达摩尔酒店。那是一个很有怀旧感的酒店,弥漫着英国殖民地时代的遗风,不是现代的高楼大厦,只是一座座老式别墅,散布在山麓旁英国风格的花园里。客房里有壁炉,傍晚会生上火,我去时虽只是初秋,大吉岭的夜晚已经很冷了,因为是在喜马拉雅山中。19世纪的时候,这里是来自英格兰和苏格兰的单身茶叶种植园主寄宿的地方(这个地区盛产著名的大吉岭茶),后来改成了酒店。

锡金的山麓上有很多茶园,盛产著名的大吉岭茶,这是一位锡金茶农正在茶园中采茶。作者供图。

我在印度和不丹曾与当地一些人谈论过这段皇室浪漫史,他们对这位美国王后都很反感。印度人说,她是垂涎王后的名号才下嫁锡金国王,当她看到锡金和印度的关系越来越紧张、王后位子保不住了,就一走了之;在她丈夫最痛苦、最需要她的时候,她却背叛了他。有些当地人很憎恨她写的那篇搅事文章,表面上像是要为锡金争回领土,实际上却把锡金彻底葬送。

美国人对她当然比较同情,一位美国记者说,根据王后的自传,她离开锡金国王完全是私人方面的原因,毕竟她恋爱结婚的时候是那么年轻,对人生和生活还懂得太少。

在锡金首都甘托克远眺旧日的皇宫,左边山上是皇宫,右边山下是民居。作者供图。

的确,十九岁的年轻人是很难懂得韬晦的,激进与浪漫是他们的特点。不过,不丹的国王却是个例外,他继承王位的时候还不到十七岁,却很懂得韬晦。


这是离边境不远的不丹山中小店,店里的孩子都会说英文,兴致勃勃地和我讲话。他们身后墙上的照片是旺楚克王朝的第四位国王吉格梅·辛格(Jigme Singye)。作者供图。


不丹上任国王吉格梅·辛格(1972-2006年在位),图片来源:wiki

不丹的韬晦增强了印度的信任感,印度觉得不丹的领导人比锡金的领导人聪明谨慎,比较靠得住、比较不会搅局。当印度和中国的关系在60年代恶化之后,印度很需要有更多的国际支持,让不丹加入联合国,可以多一个赞成票。1971年,不丹加入了联合国,这使不丹离独立国家的地位近了一步。不过联合国的席位还不能等同于独立,在苏联时代乌克兰、白俄罗斯等都有联合国席位,但它们作为苏联的加盟共和国,事实上都不独立。

不丹是一步一步慢慢地实现它事实上的独立。1971年,不丹把它驻印度的代表升级为大使级,1978年正式把它驻印度的外交机构正名为“大使馆”。这一步步的举动都争取到印度的共识,没有遭到印度的反对。

于是,1979年,不丹国王正式声明,印度和不丹的友好条约需要“更新”。所谓“更新”,就是要按照不丹的意思来诠释“第二条”:不丹在外交事务上没有条约义务接受印度的指导。此时双方的信任已久经考验,印度没有异议,同意了不丹的诠释。

此后,不丹为了显示它确实不必接受印度的指导,在联合国表决一些与印度关系不大的议案的时候,它有时会不追随印度的取向来投票。譬如,1979年表决是否赞成红色高棉政府继续保持柬埔寨的联合国席位,不丹没有追随印度,而是随着中国投了赞成票。

阿旺·纳姆伽尔喇嘛是不丹的“建国之父”,他的画像在不丹时时可见,在这个佛塔上可以看到他的小画像。

不丹为什么不对印度打“中国牌”?

不丹和印度、中国之间有着错综微妙的关系,不丹要在这错综微妙的关系网络中寻求独立和发展。就不丹的独立国地位而言,不丹处于很不利的历史网络中,因为印度和中国对不丹都有历史留下的、模糊的“宗主权”遗产,印度有普那卡条约,中国有不丹和西藏之间的臣属传统。不丹长期以来向西藏缴纳名义贡金,虽然是名义上的,但西藏接受贡金就象征着有“宗主权”。

尽管历史的网络对不丹不利,但在现实的网络中,却存在着对不丹有利的因素,这就是印度和中国有边界纠纷,双方都不愿意看到对方吞并不丹。面对这样的有利因素,如果是缺乏韬晦的策略家,会很张扬地打“敌国牌”,向印度讨价还价时打“中国牌”,向中国讨价还价时打“印度牌”。

打“敌国牌”的策略有很大的危险性,它会增加猜疑和敌意,有可能触发对方过激的反应,成事不足败事有余。如果不丹张扬地向印度打“中国牌”,表示若是印度不给它某些利益,它就要投向中国,就要在中印冲突时不帮助印度,很可能会引起锡金美国王后文章的效应,使印度认为不丹是个不可信任的“心腹之患”,而生出灭掉“心腹之患”的决心。在不丹向印度争取独立国地位的漫长过程中,不丹从来没有打过“中国牌”。

不丹没有打“中国牌”向印度索取利益,印度倒是在中印关系复杂化的阴影下,主动把利益送到了不丹手中。从印度安全防卫的角度来考虑,不丹是印度北方防线中的软肋,中世纪状态的不丹完全没有现代的防卫能力,外国军队可以长驱直入通过不丹逼近印度。印度需要一个比较现代化的、比较有力的缓冲区,既然不丹是可信任的伙伴,就应该让它强大一点儿,以便在危急时刻可以帮一把手。

1958年,不丹还没有修通公路,印度总理尼赫鲁骑马来到不丹,劝说不丹结束中世纪式的封闭落后状态,恳求不丹接受印度的援助搞现代化。为了怕不丹担忧接受援助后不能保持独立自主,尼赫鲁再三保证,不丹虽然接受印度的援助,但是不丹完全可以“按照你们自己的愿望,选择前进的道路”。以后,在不丹大量的现代化建设项目中,印度的援助占了很大的份量。

这是普那卡宗厦,凝聚了不丹历史中的很多重要事件。普那卡宗厦是建国之父阿旺·纳姆伽尔建造的,后来他就在这里去世;当时正是不丹建国初期,政治形势不稳定,因为怕引起动荡,他的死讯一直被隐瞒,只说他在里面静修,直到几十年后才宣布。不丹和英国的不平等条约《普那卡条约》也是在这里签订的,这条约对不丹历史影响重大。作者供图。


在政教二元化的沙布隆时代,普那卡宗厦里有“政”的机构,也有“教”的机构。在不丹政治现代化之后,行政和宗教的机构也都仍在这里办公。这是宗厦里的一个行政机构——户籍和移民办公室。作者供图。

不丹为什么能够得到各国大量外援?

不丹聪明地从印度手里拿到了第一桶金,也拿到了独立。此后不丹又不断地拿到了第二桶金、第三桶金……不丹的初始发展资金几乎全部来自外援。除了印度给不丹援助,其它国家也大量地给不丹援助,而且条件都很优惠,数量都很大。

为什么外国那么愿意给不丹援助呢?主要是因为不丹使用外援时的良好表现。世界银行对不丹使用外援的评价是:“经济效益高、成本有效、透明度好。”这和不少接受外援的非洲国家形成鲜明对比,那些非洲国家的政府很腐败,外援没有用到建设项目上,大量落入了官员的私囊,引起了许多问题。

不丹使用外援的“良好表现”,不仅仅是没有贪污、把钱确实用在建设项目上,而且还能聪明地选择建设项目。他们选择的项目往往比提供援助的国家建议的项目更聪明、更符合不丹国情、更有发展远见。80年代的时候,世界银行曾经要给不丹援助,建议他们修一个拦河坝,搞一个水电项目。不丹考虑到这个项目可能会对环境造成不利的影响,拒绝了这个项目。后来的事实证明,不丹的抉择的确比世界银行更有远见、更聪明。

随着时间的推移,许多项目的远期效果展现出来,不丹抉择的“聪明”被愈来愈多的人认识到,这使得提供援助的国家和机构愈发愿意给不丹外援,而不丹也有了更大的空间可以选择援助,不是来者不拒,而是自主选择。提供援助的“卖方”货源特多,接受援助的“买方”可以挑捡,不丹接受外援是“买方市场”。不丹不是“拿人钱手短”要仰人鼻息,要被人牵着鼻子走;它可以选择,它有经济发展的独立自主。

不丹创造了既依赖外援却又独立发展的奇特模式,一般依赖外援的国家往往要受到提供援助的国家的干涉和影响,或者是明显的政策干涉,或者是潜移默化的文化影响。不丹的情况则截然不同,虽然外援是不丹初始发展资金的主导力量,但它的发展政策、发展理念却完全没有被外来力量主导过,它的“国民幸福总值”的发展模式是独创的,是另类于主流模式之外的。

对不丹经济发展水平的误解是什么?

在评价不丹独特的发展模式时,很多人会受主流模式思维影响而有所误解,譬如,认为不丹模式强调国民幸福,它的GDP水平一定是很低下的,因此常听到这样的说法,“不丹的幸福指数很高,但是GDP很低、很贫穷”,“不丹是世界上最贫穷的国家之一”。不过,只要去查一下世界银行等国际权威组织的数据,就会看到,不丹并不是世界上最贫穷的国家之一,而且已经不是低收入的贫穷国家。

2015年不丹的人均GDP以美元计算比印度高60%,比欧洲的中等收入国家乌克兰高20%。[1] 不丹曾经是贫穷国家,但是早在十年之前,不丹就“脱贫”进入了中低收入国家的行列。不丹的GDP构成也摆脱了低收入国家的特征,2011年它的GDP构成已是农业15.9%、工业43.9%、服务业40.2%,工业成为了经济的主要成分。[2]

和其它中等收入国家相比,不丹的脱贫有一个更为令人赞叹的亮点,因为它是在比大多数国家都低得多的起点上取得的成功。在1960年之前,不丹还处于极端贫困落后的中世纪状态,没有现代的学校医院工业,甚至没有公路,连印度总理来访都只得骑马。从迈出中世纪的门槛,到进入中等收入国家行列,不丹的GDP增速是很快的。虽然它不以GDP为发展目标,但它的GDP增速并不逊于那些以GDP为目标的国家。在2000年至2005年期间,不丹的年均GDP增速是7.9,印度只有6.7;在2005年至2012年期间,不丹的增速是9.3,印度是7.6。[3]

不丹不仅GDP增速快,它的健康教育等社会指数也改进得很快。譬如,预期寿命在1990年只有53岁,2000年增至61岁,2010年上升到67岁;五岁以下儿童死亡率(每千名),在1990年高达139名,2000年降至89名,2010年减少到56名。在1990年时,不丹的预期寿命和儿童死亡率都不如印度,但到了2010年,不丹都超过了印度。[4]

不丹在教育方面取得的进步可通过小学完成率和中学入学率的变化看到,1990年不丹的小学完成率不到四分之一,文盲占绝大多数,2000年有一半适龄人上完小学了,到了2010年,小学完成率达到了95%;中学入学率的改进也很大,1990年中学入学率少到没有统计,2000年有41%的适龄人进入了中学,2010年更是增加到了70%,远远超过了印度。[5]

不丹的国民幸福总值模式虽然以幸福为发展的目标,但是GDP仍可有较快的增长,而且是更加全面的可持续增长,不丹用其独特的方法取得了这个成果。(关于不丹是如何取得“幸福”与“GDP”双赢的发展结果,可参阅尹伊文《在世界边缘的沉思》,内有详细阐述。)

不丹的政治现代化是如何进行的?

在不丹推进经济现代化的同时,也进行了政治的现代化。与经济现代化相比,政治现代化对不丹的外交有更大的影响,不丹目前的“难以捉摸”态度,和它的政治现代化有着微妙的关系。要想理解它的政治现代化,需要了解在政治现代化之前的许多微妙历史。

不丹是1616年建国的,由一位西藏喇嘛阿旺·纳姆伽尔所建。他是藏传佛教中的噶举派,当时西藏是格鲁派主宰,对噶举派进行了排挤和迫害,他因而逃到不丹。在得到当地许多有势力的家族的支持之后,他建立了噶举派的国家,摆脱了西藏格鲁派的达赖喇嘛。不丹建国后不久,格鲁派控制的西藏军队曾三次进攻不丹,但都被不丹击退。

普那卡宗厦里有宗教机构,到处可见佛像。

阿旺·纳姆伽尔建立的国家实行政教二元化的国家制度,最高首领是“沙布隆”,下面有二元化的宗教主管和行政主管。沙布隆是转世投胎的,宗教主管则由宗教团体的精英选举,行政主管最初由寺院委员会选举,后来改为由国务委员会选举。国务委员会的成员包括沙布隆的近侍、地方长官领袖,还有行政主管自己。在很多时候,行政主管的真正权力并不是很大,地方长官领袖才是实权派。

不丹最初是分为东、中、西三个大区,每个大区有一位大区长官;后来演变成两个大区:帕罗区(西)和汤萨区(中、东),大区下面再设小区,由小区长官负责管理。大区长官是不丹政治中真正的实权握有者,他们掌管地方税收,负责司法治安,统领地方军队,还为中央政府采购物资。

在19世纪西方列强殖民扩张的险峻环境中,这种中央权力弱化的国家暴露出种种弱点,不丹的政治制度经历了一次转型。那是在大区长官经过权力较量之后发生的,汤萨大区长官胜过了帕罗大区长官,把帕罗大区原长官撤掉,将自己的支持者扶上帕罗大区长官的位置。1903年沙布隆逝世,三年后据称找不到他的转世投胎者,于是沙布隆制度宣告终结,沙布隆手下的中央行政主管也被迫退休。1907年,不丹召开了一个由僧侣精英、政府官员、有势力的家族首脑参加的大会,这个大会经过协商达成共识,宣布实行了近三百年的沙布隆体制结束,不丹要建立世俗的君主专制体制,并且选举了那位在权力较量中胜出的汤萨大区长官为世袭国王,由此开始了旺楚克王朝。

从沙布隆体制到君主专制并不是一次政治现代化的转型,而是在外部现代压力下的一次内部调整。旺楚克王朝的第一和第二位国王致力于要把散沙般的国家统一起来,他们通过集权加强了统一,增强了对抗英国殖民扩张的力量。

不丹的政治现代化始于第三位国王,吉格梅·道吉,他1952年登基。他的妻子是锡金国王的表姐妹,在欧洲接受过教育,据说她对国王的“现代化”思想有很大影响。由于长期闭关自守,不丹绝大多数民众与外部世界隔绝,全然不知“现代化”为何物,国王必须自上而下地推动现代化的改革。好在那时不丹很“集权”,国王的祖父和父亲给他留下了集权的遗产,他有强大的、集中的权力来贯彻实行现代化改革的政策,譬如土地改革、解放农奴、寺院与政府关系的调整、司法与行政的分权、国民议会的建立等等。

通过集权搞现代化有一个隐含的自我悖论,因为现代化有分权的倾向,国王要在集权推行现代化的过程中,不断地削减自己的权力。要想在悖论中取胜,集权执政者需要具备两个特点。第一,得有无私的胸怀,因为他必须从历史发展和社会责任的角度来考虑问题,要能够超越个人的得失。第二,得有重新分配权力的高超技巧,因为重新分配权力会涉及太多的利益纠纷和观念转变,需要有高超的技巧来完成这个复杂的历史过渡。

吉格梅·道吉是一个聪明的国王,他利用手中的集权优势进行了“具有不丹特色的”现代化的分权改革,他没有走全盘西化的道路。西方的民主强调分权制衡,强调获取权力要通过公开的竞选。吉格梅·道吉虽然建立了西方式的三权分立的框架,但框架里面的内容充满不丹特色。他设立了司法的高等法院,又建立了立法的国民议会,搭出了三权分立的西式框架,不过框架里面的议员产生方法,却是不丹式的。三分之一左右的国民议会议员是委任的,包括寺院的代表和政府的官员,另外三分之二左右的议员是非直接选举产生的,总之,不采取公开竞选的方式,而是采用传统的、协商的方法,通过协商达到共识,避免公开对立的冲突。

通过协商达成共识是不丹的传统,国王在推进现代化改革的时候,一直尽力使用这样的传统方法。譬如对寺院的调整改革,就是通过协商来重新分配财产和权力的。寺院曾经拥有大量的土地,用以维持寺院的各项开支。在进行解放农奴和土地改革的时候,国王和寺院通过协商达成共识,把寺院的土地收归国有再分配给解放了的农奴,寺院的开支则由政府补贴,僧侣领取政府的工资。

这样的财产和权力的再分配方式有几大好处。首先,农奴离开了昔日的农奴主,既没有去“共产”主人的土地而引起彼此的“阶级仇恨”,也没有继续在旧主人的眼皮下生活而不能摆脱自卑感。他们来到了一个新的空间,得到了一片新的土地,开始了新的生活。

其次,寺院和政府的关系有了新的调整,寺院失去了一些旧财产旧权力,得到了一些新财产新权力,使寺院可以在新的社会框架中扮演更适当的“现代化”角色。在现代化的改革中,寺院不仅失去了土地,还失去了他们对教育的“垄断”。以前,不丹没有现代化的学校,只有寺院办的宗教学校,这些学校给了寺院极大的软实力。

在国王的现代化改革计划中,开办现代化学校是最重要的内容之一,因为国王急需通过现代化教育来培养现代化的人力资源。现代化学校的开办使寺院失去了对教育的“垄断”,不过它也得到了“补偿”。这“补偿”不是钱,而是体制安排,使寺院能够通过现代化的渠道参与国家决策。在国民议会中,寺院得到近三分之一的议员席位,在国王的皇家顾问委员会中也有寺院的代表。另外,寺院所主张的佛教原则,更是深深地渗透进入了国家的现代化政策。所以,失去旧权力的寺院并没有成为反对现代化的阻力,相反还通过使用新权力,成为积极参与“不丹特色”的现代化改革的动力。

不丹的通过协商重新分配权力的道路,使社会避免了许多动乱和冲突。它没有发生一个阶级推翻另一个阶级的暴力革命,没有美国废奴的南北战争,没有法国大革命的断头台,没有欧洲宗教改革纷争的血腥。

当然,这场走向现代化的财产权力再分配的变革,也不是完全没有流血事件。有过一次流血,1964年,当国王在瑞士治病时,首相在不丹被一名军士刺杀。这次刺杀事件的表面原因是首相得罪了军人,因为他限制军人使用军车,还强迫五十名军官退休。更深层的原因则复杂得多,据说牵扯到不丹两个最有势力的家族间的权力斗争,牵扯到对现代化改革进程的速度、对印度的关系的不同意见等等。虽然矛盾如此错综复杂,最后一切还是通过协商达成了共识,没有演变成更大的暴力冲突。

民主化给不丹带来了什么新难题?

吉格梅·道吉国王被不丹人称为“现代化之父”,他启动了不丹的现代化,在财产和权力现代化再分配的改革中,他完成了最棘手、最会引发冲突的那部分工作。他的儿子是吉格梅·辛格,是旺楚克王朝的第四位国王,就是那位17岁登基的国王。

第四位国王之所以年纪轻轻就登基,是因为他的父亲英年早逝。他父亲给他留下的政治遗产相当复杂,1968年他父亲为了政治现代化主动让国民议会获得了“迫使国王退位权”(三分之二议员对国王投不信任票可迫使国王退位)。国王1972年的突然逝世,使不丹出现了政治不稳定的况况。

因为国王有一位西藏情妇,给国王生下几个孩子,这位西藏情妇以及她的父亲颇有政治野心,很想让西藏情妇与国王生的儿子成为王位继承人。如果议会拥有迫使国王退位的权力,西藏情妇的势力可能利用议会权力制造国王退位的混乱。尤其是新国王如此年轻,执政经验不足,会使不丹的政治大局出现动荡。

好在不丹的政治精英有“顾大局”的“让权”海量,议会的议员们主动自我削权,1973年议会全票通过决议,终止了议会的“迫使国王退位权”。到了1998年,新国王吉格梅·辛格成长了,形势也稳定了,国王又主动恢复了议会的“迫使国王退位权”。不丹的这种国王与议会在政治现代化过程中互相让权的现象,和英国的国王与议会因争权而导致内战的历史形成了鲜明的对比,这可视为是不丹的特色。

进入21世纪之后,不丹国王再度主动让权,向政治现代化迈出了更大的一步。2005年国王吉格梅·辛格宣布他一年之后要退位,不丹要改制成为君主立宪的民主体制,要进行两党竞选。我去不丹的时候,正是不丹将要首次进行两党竞选之前。虽然不丹在学习西方的民主竞选,但它还是保留了自己的特色。

我观察到的最明显特色是对竞选话题的限制,它规定竞选人不能谈论国家安全政策问题。这和我所熟悉的美国大选全然不同,美国的国家安全政策是竞选人谈得最多的问题之一,美国人认为,要让大众来参与决定国家安全的大政方针,这才能体现民主。另外,从争取选票的角度看,国家安全与每个公民的安全利害有关,竞选人谈论这样的问题很容易打动选民。

不丹人是如何解释他们对竞选话题的这种限制呢?他们认为,国家安全政策有两大特点,第一,它很重要,涉及国家和每个公民的根本利益,如果出了问题,为害面极大,而且它还牵扯到外国的反应,难以控制后果,难以挽回差错;第二,它很复杂,由于涉及外国,大多数人不容易了解全面的情况,让不了解情况的人来影响选举结果、来参与决策是不明智的。

细想起来,他们的说法很有道理。尤其根据不丹自己的历史经验,可以清楚地看到这种限制的必要性。不丹历史上最重要的安全问题是国家独立,不丹能从印度手中争取到实质性的独立、能使印度同意更新1949的友好条约第二条,全仰赖二十多年的韬晦外交政策赢得了印度的信任和好感。如果那时不丹有美国式的民主制度,两党在竞选中大谈外交安全问题,韬晦政策就很难执行得如此巧妙。

一些竞选人很可能发表像锡金的美国王后那样的言论,说不丹的领土在杜阿尔斯战争中被英国非法掳去,说普那卡条约是不平等条约……这样的言论可以打“民族情绪牌”,攻击政敌在维护国家安全独立方面是“懦夫”,可以煽动民族情绪吸引选票。但是,这样的言论也很可能把不丹彻底葬送,使锡金的亡国悲剧在不丹上演。

不丹的第一次两党竞争的议会选举在2008年举行,虽然竞选中有话题限制,但也得到西方民主国家的极大赞扬,选举进行得很平稳,获胜的政党上台执政了。不过,2013年举行的第二次大选却出现了一个意想不到的问题:外国干涉不丹大选,把执政党推下台。

这个问题发生的来龙去脉是:2008年当选的不丹政府实行了靠近中国的政策,认为靠拢中国对不丹的长远发展有利,是远瞻性的战略选择;这种政策引起了印度的不满,印度希望改变不丹外交政策的方向;不丹的液化石油气是从印度进口的,印度就在不丹选举之前提高了价格,造成了大量选民的不满,使那个执政党下台了。

印度有丰富的选举经验,知道选民是短视而情绪化的,知道竞选的两党为了现时的“当选”会放弃远瞻的政策。印度的估计是准确的,干涉立竿见影。这个事件向不丹展示了一个严酷的事实:印度可以通过影响选举来干涉不丹的政策。在获得独立国地位之前,不丹不得不忍受“外交接受印度指导”,想不到在获得了独立国地位之后,民主选举却使不丹堕入了“外交接受印度干涉”的窘境。

作为夹在中国印度两个超大国家之间的超小国家不丹,它的外交政策以前表现得精明出色,为自己争得了巨大利益。在实行民主化之后,它的外交政策遇到了新的难题。它能够解决这个新难题吗?在目前“难以捉摸”的表象之后还会有精明出色的表现吗?

注释:

1.  2015年,以美元计算的人均GDP,不丹是2533,印度是1582,乌克兰是2115。(世界银行数据)

2. 世界银行数据。

3. 世界银行数据。

4. 印度的预期寿命,1990年58岁,2000年62岁,2010年65岁;五岁以下儿童死亡率,1990年115名,2000年86名,2010年63名。(世界银行数据)

5. 不丹的小学完成率,1990年24,2000年51,2010年95;中学入学率,2000年41,2010年70;印度的中学入学率,1990年37,2000年45,2010年60。(世界银行数据)

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尹伊文

尹伊文

前世界银行咨询顾问,《在世界边缘的沉思》

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来源:观察者网 | 责任编辑:陈轩甫
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龙象之间
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