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张岱鼎:“明日大屿”再造香港?——香港公营房屋政策演变

2018-10-17 09:23:27

【文/观察者网专栏作者 张岱鼎】

今年10月10日,香港特别行政区行政长官林郑月娥在其任内的第二份《施政报告》中提到了一个新计划:除了增加新建公营房屋比例至七成外,还提出了开发香港最大岛屿大屿山的“明日大屿”计划。

大屿山位于香港西南面,面积超过140平方公里(相当于两个香港岛),香港国际机场和港珠澳大桥香港口岸都坐落于此。该计划雄心勃勃,不仅要将大屿山东将近1700公顷的海域面积填充,还计划在填海所获得的土地上兴建26万至40万套住宅,供70万至110万人居住。预计首阶段填海工程于2025年展开,首批住宅可于2032年入住,其中七成住宅将会是公营房屋。

大屿山位于香港西南(图/谷歌地图)

填海造地逾百年

香港之所以从海里拿地,与香港地形地貌有关。若看香港地形图,可见香港多山而少平地,适宜开发利用的土地几乎均呈狭长状。到过香港的旅客可能会注意到,无论是繁华的香港岛,还是毗邻深圳的新界东,其发展均呈放射状,铁路贯穿其间。此外,由于历史遗留问题,新界等地方大量土地至今仍属私人所有,这也导致了香港可供开发土地的严重短缺。

而类似“明日大屿”这样庞大的填海工程在香港并非是第一次。

早在1842年,香港就开始在现今中西区、湾仔区一带“非正式填海”,扩大维多利亚城的面积;1852年,港英政府推出《文咸填海计划》,开启首次正式填海工程。后面百年来,随着新市镇发展计划、“玫瑰园计划”等各项规划的实施,填海面积逐渐扩增。

拿香港岛为例,上世纪初兴建的有轨电车是紧邻海边而建,随着大型填海工程的不断进行,现如今的电车线已不再靠近海边。有媒体报道,填海工程为香港制造了大量可供发展的土地,7000多公顷的填海地占已发展地区(全港约24%的土地,即约26,500公顷)的四分之一(26%)。香港有近27%人(即近200万人)居于填海地上,可见填海工程为港人提供了大量住宅用地及居所。

香港电车(又名叮叮车)行驶路线图(图/香港电车官网)

公屋政策的推出

过去百来年中,香港土地总面积在一寸寸扩大,与这速度形成鲜明对比的是在港人口的急剧增涨。据香港政府普查,近五十年来每隔十年,香港人口增加几十万至百万不等,至今年年中已达744.8万。这一数据的变动对香港的土地、住房供应而言,无疑是个巨大的压力。

发展公营房屋,是近几十年来香港政府帮市民——特别是低收入群体——实现住宅诉求的主要策略之一。

一九五三年的圣诞夜,熊熊火光让香港这座城市宛如白昼。发生在九龙石硖尾寮屋区(类似棚户区)的大火让超过五万居民无家可归。灾后大量灾民流落街头,严重影响了香港社会的正常运转。为此港英当局不得不开始考虑兴建住房提供给灾民,就这样拉开了香港公营房屋发展的序幕。

在五十年代之后,香港经历了相当一段住屋迷茫期。在这期间陆续有公营房屋落成,但很多大厦只提供简单的居所,并没有提供独立的厨房和厕所。甚至为了利用土地,大厦的天台会兴建小学,贫民的孩子就在自己家屋顶上学习。

直到70年代初,新任港督麦理浩立志要有一番作为,除了打击贪腐成立廉政公署之外,其于1972年公布了名为“十年建屋计划”的公营房屋政策。这也是香港政府第一次从政策源头开始长远规划公营房屋。转年,香港房屋委员会成立,开始统一管理政府出租公营房屋。

香港南山邨(图/视觉中国)

同时香港政府建设公营房屋的目标也发生了转变,从一开始的简单安置逐渐过渡到对质量和社区发展的追求。与此同时,土地发展的规划问题也开始提上日程,从早期的荃湾到后来的观塘、沙田至将军澳代表了香港新市镇的建设逐渐从自由发展到政府主导的科学规划。

新市镇中的公营房屋也不再限于仅可以出租的公共出租房屋(公屋),也包括了“共有产权住房”,即香港居屋。居屋计划的全称是“居者有其屋计划”,映射了孙中山先生“耕者有其田,居者有其屋”的民生思想。在当时的香港,社会底层之上的中低收入阶层同样存在着置业困难的问题,他们不符合申请公屋的资格,也没有足够的经济实力购买私人楼宇(商品房),居屋计划就是为了满足他们的置业需求。

回归后的公营房屋发展

香港回归之后,甫上任的特首董建华及第一届特区政府领导班子打算在之前的基础上提出更加进取的公营房屋计划。

1997年,正在轮候公屋的家庭大约有十五万个,平均轮候时间为6.6年。董建华于是在1997年的首个施政报告中提出了“八万五建屋计划”。“八万五”即指特区政府每年供应不少于85000个住宅单位,其中公营房屋占五万个。另外,该计划预计七成香港市民将于十年内拥有自置居所,平均轮候公屋的时间缩短超过一半到3年。

在这个背景下,著名的天水围新市镇应运而生。站在深圳南山的深圳湾公园海滨,天气晴朗时便可以望到对岸郁郁葱葱中那整齐划一而又密集集中的天水围。

天水围原本只是元朗下的一个小围村,周边有大片鱼塘。自1997年开始天水围北部一路高歌,为了满足社会急切的住房需求和八万五的指标,天水围北增加了大量的公营房屋单位,超过一万个居屋单位被改造成公屋单位。由于公屋的居住人数下线高过居屋,天水围人口实际上超出了当初的规划。如今,这个新市镇总共人口近三十万,是巨无霸般的存在。

然而,大量兴建公营房屋但缺乏应有的教育、医疗等公共服务配套,这一不匹配导致了很多社区问题,最终演变成社会问题。同时,作为大型居民区,其工作机会极为有限。天水围距离深圳南山不到10公里,到市中心中环却超过20公里。许鞍华导演的《天水围的夜与雾》就是讲述了内地妻子嫁到香港后发生的家庭悲剧。

天水围公屋项目(图/视觉中国)

1998年的亚洲金融危机使香港的股市和楼市同时出现大幅震荡,到了新世纪,“八万五计划”已难以为继。2002年,特区政府宣布结束公私合营的房屋发展模式,并即时停售居屋。2003年的“非典”无疑是让楼市雪上加霜。董建华卸任后,第二位特首曾荫权采取了更为保守的公营房屋政策。

信奉积极不干预政策的曾荫权不仅未随着香港经济复苏再次启动居屋计划,更是削减兴建公屋的数量。曾荫权对政府开发土地也并不积极,在其任内土地发展是地产商的天下。过去属于香港房屋委员会的“领汇”(后更名为领展)于2005年底在港交所上市,彻底完成了私有化。由于上市后租金变高,其在天水围管理的商场物价一度贵过香港市区部分商场。

梁振英在2012年就任行政长官之后,立即将房屋问题列为政府施政的重中之重,并提出了“港人港地”计划,规定特定土地从批地开始30年内只允许香港永久性居民购买及转让,不接受公司名义购房。不过,自2013年推出两个地段之后,“港人港地”计划就没有再推出过新的地皮。在其中一个地段上兴建的“启德一号”今年被爆出有超过三成半的物业被转售或出租。现任特区发展局局长承认,现任政府不会再推出“港人港地”项目。

今届特区政府在执政的第二年便提出了规模宏大的新发展项目。不同于以往的新市镇是在陆地的边缘填海扩增面积,是次“明日大屿”计划几乎完全依赖造价高昂的人工岛,其完整的地块也考验着特区政府的规划及成本控制能力。特首林郑月娥在去年的施政报告中已经提到了房屋并非简单的商品,而政府在市场的基础上有不可或缺的决策,这也呼应了中央“房住不炒”的理念。

这次大规模填海开发计划需要很长的周期和大量的政府资金储备,实施起来也是浩大的工程。同时,在公营房屋七成比例的前提下,如何提供足够的就业和配套设施,也是特区政府规划部门的一大挑战。特区政府需避免新发展的填海土地成为天水围一样的“睡城”,更重要的是,如何配合国家粤港澳大湾区的整体规划,将会是考验特首林郑月娥及特区管治团队的一大考验。

结语

远水不能解近渴,“明日大屿”或许可以再造香港,为大量居民提供住所和工作场地。然而,眼前的住宅需求迫在眉睫。

据香港房屋委员会官网显示,在2018年6月底,约有15.06万宗一般公屋申请,以及约11.7 9万宗配额及计分制下的非长者一人申请。一般申请者的平均轮候时间为5.3年,当中长者一人申请者的平均轮候时间为2.9年。

虽然新施政报告中提到了一些措施,但无奈特区政府土地储备严重不足,“巧妇难为无米之炊”。特首也在施政报告发布的记者会上多次提到这一点。

要解决香港的房屋问题,仅凭特区政府的一己之力难以办到,或需中央、广东省和香港协同规划。无论是大湾区养老计划,还是跨境通勤,都是现实可行且能在近期实施的办法。

本文系观察者网独家稿件,未经授权,不得转载。

张岱鼎

张岱鼎

香港大学政治与公共行政学系硕士研究生

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来源:观察者网 | 责任编辑:李泠
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