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左锦涛:美国为何总为以色列“出头”——游说集团的力量

2017-10-16 08:20:08

【文/ 观察者网专栏作者 左锦涛】

10月12日,美国国务院宣布退出联合国教科文组织,同时寻求保留观察员席位。这次美国的退出,公开的理由之一是为以色列“出头”:联合国教科文组织“持续增长的反以色列偏见”。所谓“反以偏见”的表现,基本都与巴以争端有关:2011年巴勒斯坦加入教科文组织,引发了以色列的强烈不满;今年7月教科文组织宣布,希伯伦核心地区为巴勒斯坦的世界遗产,被以色列斥责为“伪造历史”。而作为以“无与伦比的盟友”,美国一直以“拖欠会费”作为对组织的要挟,直至今年一系列矛盾激化后,美以携手退出了教科文组织。

这并不是美国第一次退出教科文组织。1984年里根政府就曾退出过,理由也如出一辙:“教科文组织已经沦为第三世界批评美国和以色列的讲坛”、“是个浪费的官僚组织”。直至2003年小布什政府时期,美国才又重新加入。就此而言,教科文组织实际上是美国外交的“出气筒”——由于不像国际原子能机构或者世卫组织那样重要,因此遇到国内财政、国会压力或者以色列问题等,美国就会拿教科文组织的经费乃至席位来做筹码。

不过值得玩味的是,一方面美国经常在外交上力挺以色列,另一方面以色列时常对美国的中东政策“指手画脚”,甚至直言不讳地表达自身的态度(例如以色列对伊核协议的批评)。

图片来源:中国国防报

这种“小国影响大国外交”的现象虽有先例,但如以色列与美国这样的“异乎寻常”也堪称外交史上的“奇观”了。那么这种美以之间的亲密从何而来呢?以色列何以频频“干涉”美国的外交政策呢?这些功劳很大程度上要归于在美国的以色列游说利益集团。

美国对以色列:“总是选择原谅它”

建国之初,以色列并是美国的天然盟友,至少在20世纪60年代以前两国关系还不是那么密切。那时英法是以色列主要的后台。苏伊士运河战争期间,英法不仅向以色列提供军事援助,而且还亲自参与入侵埃及;美国反而因为在这个问题上“试图保持公正”,与英法以三国起了不少冲突。

美以关系的转折点出现在肯尼迪和约翰逊政府时期。进入60年代,美国出于冷战的战略考虑,开始提升对以色列的援助,以平衡苏联对埃及的支持。1967年第三次中东战争中以色列的大获全胜,证明了这笔战略投资是十分划算的,以色列可以成为美国在中东的桥头堡。美国开始在经济、军事和外交上全面支持以色列,充当以色列在国际社会的“保护人”。

在此之后,美以之间虽然偶尔有交恶,但是美国从未实际上停止对以色列的支持,双方的合作达到了亲密无间的地步。

因此有学者将美以之间的关系描述为“异乎寻常”。在很多时候,以色列可以无视美国的关切而自行其是(例如定居点问题),而美国总是会选择原谅它。相比较面对欧洲盟友时那种相爱相杀的纠结,美国对以色列可谓是“百依百顺”,以色列从美国获得的支持甚至比英国还要多。

这种奇特的关系下,如果以色列对美国一直很重要,那称得上也还合理;但问题在于,支持以色列并不总是符合美国的国家利益和价值观。

从利益论的角度来看,以色列真的能给美国带来巨大的安全和政治收益吗?以色列当然是美国在中东的重要盟友,但以色列是否如某些政客所说“维护了美国在中东的秩序”?

这个论调在冷战时期不无道理,苏联对埃及和叙利亚的援助确实构成了威胁,美国需要以色列这样一个强力的盟友来维持其存在,打击对方的地区代理人。然而美国对以色列的偏袒也恰恰阻止了巴以和解,并在阿拉伯世界培植了根深蒂固的反美情绪。从这个角度说,以色列虽然有价值但也有负面效果,因此美国本不应该无条件地予以支持。

当冷战结束后,这种无条件支持的负面效果开始浮现:以色列对巴勒斯坦阿拉伯人的“血债”,都被记在美国的头上;反美情绪在中东蔓延开来,或演变成伊朗这样反美的地区大国,或演变成基地组织这样反美的恐怖组织。美国的中东政策则因此进一步被以色列“绑架”,从而形成“反美”的恶性循环。

不仅如此,以色列还会经常自行其是,以至于危害到美国利益,比如间谍活动。美国司法部的一名前官员就承认,在美国活跃的外国间谍中,以色列人排名第二。

除此之外,从美国的意识形态和价值观看,以色列也作为盟友的价值也要打一个问号。

美国政客常用的一个论调是,以色列是中东的受害者,不仅受到周边阿拉伯国家的挤压,而且还是恐怖主义的直接受害者。然而真实情况却是,叙利亚和伊拉克陷于分裂,埃及签署了和平协议,沙特加入美国阵营,恐怖主义活动不足以威胁到以色列生存,美国想要“锄强扶弱”也是搞错了对象。

相反,以色列一直在打击巴勒斯坦,他们反而是中东的“施害者”。美国政客常用的另外一个论调是,以色列是中东的民主国家、世俗国家的样本。然而就是这个“民主国家”的样本,在对待本国的阿拉伯裔国民时采取了种种歧视性政策;“这个世俗国家”的样本,代表极端犹太教势力的哈瑞迪犹太人开始大力推行宗教保守主义,相比于其他宗教的极端势力相差无几。可以说,以色列的“民主”和“世俗”都是值得怀疑的。

然而就是这种情况下,以色列仍能让美国近乎无条件地对其进行支持。这些功劳很大程度上要归于在美国的以色列游说利益集团。

为以色列利益服务的美国人:游说集团

以色列游说利益集团在美国政治中深耕多年,可谓根深叶茂。追溯历史,从20世纪初开始,移民美国的犹太人逐渐形成犹太人社区,最早的犹太人利益集团出现。当然,这一时期犹太人利益集团还没有涉足美国外交。

1948年以色列正式建国,这大大了鼓励在美国犹太人,族裔的天然联系使得他们更关心以色列国的存亡。随后以冷战为契机,犹太人利益集团发展壮大。从1967年第三次战争之后,以干预美国中东政策的以色列游说集团开始登场,一方面是数量上大大增加,另一方面影响力也不断壮大。直到现在,作为活跃在华盛顿的利益集团之一,以色列游说集团对美国外交上的影响可谓无可撼动。

一般人的想象中,以色列游说集团应该是类似“犹太财团代理人”的那种小圈子。然而更接近事实的是,该集团是一个由若干活跃组织和外围组织组成的松散联盟,并且这个联盟甚至仅能代表一小部分关心政治的美国犹太人,而不是全部。

这个联盟的“外皮”,是由51个犹太组织组成的“美国主要犹太组织总裁会议”,其中包括了美国以色列公共事务委员会(以下简称AIPAC)、反诽谤联盟、美国利库德之友组织等等。这些组织之间并没有形成统一的“阴谋”小圈子,然而相似的宗旨和纲领使得它们配合默契,利用美国政治体制的开放性来影响外交决策。

除了决策过程之外,以色列游说集团还努力在华盛顿构建了一种有利于以色列的舆论和政治生态。在这种生态中,政策总是会被自觉的诱导向以色列有益的方向,而且这种改变不是被小圈子密谋来实现的,而是通过游说集团日复一日地改变决策者和公众来实现的。最重要的是,这种游说行为是美国政治体制所允许的,以色列游说集团比其他外交游说集团更加老练地抓住这一点。

在操纵决策过程,以色列游说集团有多种针对性的手段。首要游说的目标当然是国会,除了支持国会中的犹太裔议员外,该集团还利用选举规则向亲以色列的候选人提供选举资金。《经济学人》就曾报道,1994年至2004年间,亲以色列团体向候选人提供了5700万美元的政治捐款,而穆斯林团体只提供了80万美元。

作为其中活跃分子的AIPAC甚至有一套完整的筛选机制,使得亲以团体的资金能够高效地流向议员候选人,以至于任何议员都不敢轻易得罪这位大金主。以色列前总理奥尔默特就曾感叹,“AIPAC是以色列最大的朋友”。

当然,除了国会,以色列游说集团还针对行政部门进行渗透,帮助亲以色列的公务员进入重要的行政部门。这一点在小布什政府时期尤为突出,几乎所有的新保守派官员都是亲以色列的。

除了决策过程,以色列游说集团的重要使命还在于构建了有利于以色列的舆论和政治生态。这在某种程度上甚至比影响决策还重要:一个有利于以色列的舆论和政治生态,可以长久地保证公众和政府对以色列的好感,任何对以色列不利的政策选项都会被自然而言的排斥。

为此以色列游说集团首先与媒体人构建了“默契”,他们一方面培养媒体工作者的亲以色列情绪,另一方面毫不留情地向反对以色列政策的媒体施压,以断绝资金、反诽谤起诉等方式威胁媒体。以色列驻纽约总领馆前发言人夏夫勒就曾说:“犹太利益集团的拿手好戏是组织压力活动。”此外以色列游说集团也在学界和智库界培植亲以色列情绪、排斥任何“反犹”言论,甚至连著名的外交关系委员会也曾因招待内贾德而遭到“反诽谤联盟”的严厉批评,更不用说揭露该集团的美国教授斯蒂芬·沃尔特,曾经连普通的演讲都遭到相关组织的抗议和谴责。

总之这种舆论和政治生态下,加之持续对政策过程的影响,以色列游说集团给美国编织了一个巨大的迷思,无数政客和舆论的利益被捆绑在对以色列的支持上——最重要的是,这一切都是符合美国政治体制运作的,犹太人只是更善于运作而已。

以色列游说集团的能量之源

以色列游说集团何以有这么大的能量?这要归功于几个方面:犹太族裔在金融、教育、法律和媒体方面的成就,以及犹太组织的结社传统,为该集团提供了基本的能量;少数但具有强大能力的组织,能够有效清除内外的不同意见,以一个声音“为以色列说话”;美国的政治体制和政治生态,则为以色列游说集团提供了成长条件。

犹太人在美国取得成就这里不再赘述。值得注意的是。20世纪初社会学家托马斯观察到,犹太人社团组织严密,领袖对于维护族群的共同利益非常热心。这种传统一直延续到现在,犹太裔富豪对社团的捐款毫不含糊,仅AIPAC基于捐赠的年度预算高达4000-6000万美元。这些来自犹太精英的资金、舆论、政治和法律影响力,使得以色列游说集团能够有充足的能量来影响政策。

当然,并非所有美国犹太人都支持以色列政府的政策,因此以色列游说集团认为有必要从内部来“统一认识”。有许多犹太裔活动家就认为,以色列在抢占巴勒斯坦土地、建立定居点和隔离墙等方面的政策是不妥的,这不利于实现与阿拉伯人的和解,也不利于以色列人的根本利益。这种声音从20世纪70年代起就开始出现,以“布拉雷”组织为代表;然而在主流的犹太复国主义组织的打击下,布拉雷在不到五年内便宣告解散了。

为了进一步防止这种“妥协”者的出现,美国主要犹太组织总裁会议甚至开始清查各犹太组织的立场,乃至时任以色列驻美大使也公然参与了这个活动。自此之后,虽然批评者的声音不断,但是主流的以色列游说集团依然掌握话语权。

摒除了内部的不同意见,以色列游说集团还有超强的组织能力:这种组织能力并不是一个统一组织的指挥,而是各个组织虽然各自为战但每个都很强大,在此基础上就变成了“跟我一样能打的还有50个”的强大联盟。

以以色列公共事务委员会(以下简称AIPAC)为例,它扮演了各个亲以团体与国会之间的纽带和中枢:一方面它负责向候选人和各大金主提供信息,帮助他们之间相互联系、达成“交易”;另一方面,它对议员制定针对性的计划,“规训”议员发表亲以言论,对于不同意见者就让资金流向其竞争对手。这种高效甚至让克林顿赞叹道“在华盛顿无出其右”。

与此形成鲜明对比的是,无论是阿拉伯裔游说集团还是石油游说集团,都不能与以色列游说集团相提并论。天生孱弱的阿裔游说集团不必说,石油游说集团的主要兴趣点在商业而非外交上。因此在这个环境里,以色列游说集团没有任何敌手。

因此,当政治环境和政治生态适合时,以色列游说集团就总能抓住机会。值得注意的时间点有两个:一是20世纪70年代,新的联邦选举资金规则允许成立所谓的“政治行动委员会”,这就为财大气粗的以色列游说集团提供了机会。有政治学家就注意到,60年代的以色列公共事务委员会在华盛顿还不引人瞩目,但80年代时它俨然成为“华盛顿的权力之源”。

二则是小布什政府时期,新保守派和基督教右翼的兴起,使得以色列在华盛顿备受青睐,乃至成为美利坚帝国霸业的忠实盟友,以色列游说集团与新保守派的合作某种程度上塑造了小布什政府的政策。如今,特朗普需要争取基督教右翼的支持,以及在伊核问题上的强硬,就更加需要争取以色列游说集团。

2007年,《以色列游说集团与美国外交政策》的作者米尔斯海默曾经大声疾呼,美国应该重新定义在中东的利益,进而建立一个健康的美以关系。然而十年过去,特朗普政府用“退出教科文组织”证明,美国依旧重复着“美以关系无与伦比”的老路,继续用自身的声誉去讨以色列的欢心。

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左锦涛

左锦涛

中国人民大学国际政治硕士研究生

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来源:观察者网 | 责任编辑:陈轩甫
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