【文/阿蒂提·库玛、埃里克·罗森巴克】请想象一下这样一种场景：2022年，美国从以色列摩萨德那里获得情报称，伊朗正在为获取核武器和导弹的关键零部件而展开行动。虽然2022年的美国还未解除对伊朗的经济制裁，但届时伊朗的国际贸易结算体系已经转变为以中国发行的数字人民币为基础，德黑兰可以利用这种数字人民币免于受到基于美元体系的经济制裁，美国金融机构也将因此失去对伊朗的影响力。这一局面将导致伊朗对中国、印度和欧洲的石油销量大增，而德黑兰政权的现金流将不再受到美国政府的监控。在这种情况下，当伊朗决定加快核武器以及搭载这种核武器的中程导弹的研发时，美国政府将无法再把经济制裁作为回应此类威胁的主要手段。

哈佛大学肯尼迪学院贝尔弗科学与国际事务中心执行董事阿蒂提·库玛、联合主任埃里克·罗森巴克2020年5月20日在美国《外交事务》杂志网站刊发评论文章：《中国的数字货币能够把美元拉下马吗？》

由于美元长期居于主导地位，很多人也许并不会相信上述情况真会变为现实。不过在今年4月下旬，中国的确在这方面取得了里程碑式的成就：在历经该国央行5年多的研究之后，中国成为世界上第一个在现实生活中对国家数字货币进行测试的主要经济体。这一在中国四地进行的测试表明，在未来数字化的世界经济体系的核心领域里，中国的发展已经领先美国数年。而美国政策制定者还没有为中国所取得的这一成就的后续影响做好准备。

数字人民币的出现将使美国经济制裁手段失效，在面对来自伊朗、朝鲜、俄罗斯等国家的安全威胁时，它将压缩美国作出反应时的政策选项；此外，美国政府对非法资金流向的监控能力也将遭到削弱。与此同时，中国可以把数字人民币和支付宝、微信等强大的移动支付平台结合在一起去扩展自己的影响力，进而增强对非洲、中东和东南亚等地区的经济杠杆力量。

美国不应再继续沉溺于美元维持数十年之久的主导地位带给自己的荣耀之中，美国应该立即行动起来，在即将到来的国家数字货币新时代努力维护自己的经济优势。作为这种努力的一部分，美国需要就是否应该继续采取强势的单边制裁措施或采用其他一些胁迫性的经济政策工具进行反思，此类做法将刺激其他国家在以美元为基础的全球金融体系内寻求这一体系的替代品。

此外，为了凝聚政府和私营经济部门的力量早日推出美国自己的国家数字货币，美国还应提出“数字美元倡议”。如果无法做到上述两点，美国将无法遏制数字人民币的影响力，而美元被取代将严重削弱美国在信息时代的全球地位。

数字人民币与比特币不同

中国之所以提出“中国制造2025”经济发展战略，其目的在于推动中国成为尖端科技领域的全球领导者。中国央行在2014年就已明确，由国家发行的数字货币有助于维护其金融自主权（financial autonomy），有助于提高其国际经济影响力。而作为数字货币计划重要的组成部分，人工智能、区块链、移动支付等技术的研发其实在中国早已启动了。

所谓数字货币，是相对于我们手中可见的纸币或硬币来说的，它是一种以电子形式存在的货币。如今各家商业银行中的储蓄早已数字化了，这种数字化的储蓄其实可以被视为隶属于私人的商业银行的一种负债（liability）。在银行客户需要时，商业银行必须向持有存款凭证的用户兑付现金。与纸币类似，中国央行发行的数字货币是国家的负债。虽然由纸币转为数字货币对终端使用者来说区别不大，但这的确是一种根本性的转变，因为相对于纸币来说，背靠央行的数字货币享有更高的权威性并受到更加严格的监管。

去年，在脸书提出天秤币的概念之后，中国加快了推出数字货币的步伐。天秤币是一种以美元、英镑、欧元和日元为货币篮子的数字货币，其监管由数家来自科技和金融行业的大公司负责。“当我们就天秤币展开辩论时，世界上其他国家并没有停下来等我们……中国将在未来几个月里很快提出类似的设想”，脸书首席执行官扎克伯格去年10月参加国会听证会时这样表示。

颇具讽刺意味的是，扎克伯格旨在推动脸书成为新的全球货币体系统筹人的努力，却加快了中国推出数字货币的步伐。在扎克伯格提出天秤币的概念后，中国央行的一位高级官员就表示：“如果天秤币被大家接受，成为一种被广泛使用的支付手段，那么假以时日，它完全有可能发展成为一种全球性的超主权货币……我们需要预先做出安排以保护我们的货币主权（monetary sovereignty）”。

数字人民币与比特币之间存在着巨大差异，而正是比特币首先让人们接触到了数字货币的概念。比特币是通过点对点数据传输形成的一个去中心化的支付系统。大量使用者能够用各自独立的账本在一个由分布式数据库构成的网络中记录所有的交易行为并通过共识机制（consensus mechanisms）来确认每一笔交易的有效性。编码技术可以确保用户身份信息和交易信息的私密性、安全性和稳定性。不过比特币的币值经常出现波动而且很容易受到网络攻击，这些弱点决定了比特币以及其他加密货币只能受制于“投机性资产”这个标签无法继续向前发展。

与比特币形成对比的是，中国的数字人民币是高度中心化的（hypercentralized）。这种数字货币受到中国人民银行的控制并将在中国现有的银行体系中投入使用。数字人民币很可能会采取双层运营体系，中国人民银行作为发行方会先把数字人民币兑换给国有银行系统和支付宝、微信等支付平台，国有银行和上述支付平台再分别通过移动银行和支付平台的手机APP把数字人民币兑换到个人账户和企业账户中。处于该数字货币体系核心的是受到中国人民银行监督且由计算机网络管理的电子账簿，计算机网络能够记录所有交易信息并在所有用户之间进行实时结算。在这一机制安排下，数字人民币能够克服那些妨碍比特币等加密货币继续扩张的三大障碍：数字人民币币值的稳定性获得了保障、高度普及的支付平台能够使数字人民币获得广泛流通，此外数字人民币在政府和金融监管机构眼中的合法性也获得了保障。

国内零售业对数字人民币的使用只能体现这种数字货币对中国的部分价值（根据国际清算银行的调查报告，除中国之外的其他国家，尤其是那些新兴市场国家之所以寻求发展自己的数字货币，主要是因为数字货币可以提高其国内支付效率和金融服务的普惠性）。考虑到中国80%的手机用户已经是移动支付平台的使用者，数字人民币给中国带来的真正利益其实来自它在中国经济和战略影响力在全球扩张过程中所扮演的角色。

数字“一带一路”

构成美国全球金融主导地位基石的是在银行之间交换国际支付电文的环球银行金融电信协会（SWIFT）以及作为中间人完成国际支付的美国代理行网络。大多数跨境支付（全世界每天约有5万亿美元的规模）都是通过SWIFT电文交换进行的，而且其中很大一部分都要由美国代理行来完成。上述机构会与美国政府分享信息，美国政府可以借此对洗钱、恐怖组织资金进出等非法金融活动加以识别。例如，“9·11事件”之后由美国财政部启动的恐怖组织资金追踪项目（TFTP）就是通过来自SWIFT分享的信息对可疑国际恐怖分子及其所属网络的调查来对基地组织和其他一些恐怖组织实施监控的。

此外，SWIFT对美国来说还有更加重要的价值。美国可以通过SWIFT网络获得对他国强大的影响力，因为一旦某个国家因受到美国制裁被从SWIFT网络驱逐出去，那基本上就意味着该国被宣判了死刑。在过去的几十年里，华盛顿对制裁作为一种核心外交政策工具的依赖日益加深，制裁的实施日益频繁（在特朗普就任总统最初的两年里，指定制裁名单里的受制裁者数量出现了激增，而且这个趋势在特朗普上任前就已经出现了），制裁所欲解决的问题的分布范围也日益扩大（从2009年到2019年，制裁案的数量增加了3倍）。

那些只能被动承受后果的国家已经因此对美国变得越来越充满敌意。不仅美国的敌人认为以美元为基础的跨境支付体系应该被其他体系取代，甚至连美国的某些盟友也希望削弱美国手中权力。去年，英国央行行长马克·卡尼（Mark Carney）呼吁应发行一种国际通用数字货币以“削弱美元在全球贸易中过于专横的影响力”（dampen the domineering influence of the U.S.dollar on global trade）。俄罗斯已经推出了名为“金融电文传输系统”（SPFS）的俄罗斯版的SWIFT；而中国也有自己的“人民币跨境支付系统”（CIPS）；此外，为了应对伊朗局势，欧盟五国也推出了所谓的“贸易互换支持工具”（INSTEX）来推进非SWIFT网络、非美元定价的支付体系建设。

数字货币能够让其他国家绕开美元进行交易并避免受到美国的金融监控，原因在于数字货币提供了一种能够绕开现有支付体系的可扩展的跨境结算机制。加拿大和新加坡两国的央行已经在探索通过“智能合约”（smart contracts）在不同的数字货币体系之间进行电文传递；此外，中国香港金融管理局和泰国金融管理部门也在没有中间人的情况下进行了不同货币之间的交易测试。上述操作意味着各国可以在不依靠SWIFT网络和美国代理行的情况下完成跨境结算，而如前所述，正是这两者构成了美国全球金融主导地位的基石。还需指出的是，欧洲央行也已经与加拿大、日本、瑞典、瑞士和英国五国央行一起就国家数字货币跨境结算的可操作性展开了研究。

由于中国已经对通过国际贸易削弱美国影响力、增强自身影响力表现出了十分明确的兴趣，数字人民币可能在上述各国绕开以美元为基础的国际支付体系的努力中扮演极为关键的角色。在某些情况下，北京可能会与他国分享自己的“技术架构”（technology stack）或专业知识以加快那些试图避开美国金融监控的国家的数字货币发展。

以伊朗为例，这个国家就可能通过引入中国技术来发行自己的数字里亚尔，这种数字里亚尔将与中国的支付体系实现完全兼容。而对于分布在非洲、海湾、东南亚等地区的国家来说，由于他们已经处于中国经济的势力范围之内，北京可能会直接让他们使用数字人民币。

正如通过“一带一路”倡议向各国交通、能源基础设施项目注入资金一样，中国可能会在销售终端、ATM机、手机APP以及其他一些金融基础设施领域进行投资以建设数字“一带一路”。届时个人或与中国之间存在贸易关系的公司在进行跨境汇款时便可以使用数字人民币在支付宝平台上进行操作。如果中国规定出口商在出口货物时应收取数字人民币或要求“一带一路”项目的承包商用数字人民币偿还中国的贷款，那么中国就能够增加数字人民币的使用需求，同时还能够把那些数字人民币的使用者纳入自己可以监控的金融网络。

中国能够从使用可扩展的国家数字货币（a scalable state-backed digital currency）中获得大量利益。在数字“一带一路”中处于一线的中国金融公司和科技公司将能够从跨境支付中获得大量收入；而中国人民银行将能够掌握所有数字人民币交易信息，甚至还有可能掌握嵌入了中国技术的其他支付体系的数字货币交易信息，这将在信息时代里赋予中国巨大优势。中国官员称数字人民币是“可控匿名”（controlled anonymity）的，这意味着中国政府将能够通过数据集对非法金融活动进行识别并追溯到真实的交易对象。届时，目前已经十分重要的中国合作态度将在多边制裁和其他一些经济协议的签署中变得极为关键。

与此同时，美国的经济影响力将出现下降，最先表现出来的便是经济制裁的效果将大打折扣。此外，如果情况继续发展下去，华盛顿将无法再像2018年所做的那样单方面撤出伊朗核协议，因为欧洲国家可以为伊朗提供信用额度（欧洲人2019年就想这样做了），他们还可以用不受制于美国的数字货币与伊朗继续进行贸易（欧洲人正在试图通过INSTEX来达成这一目标）。面对这一局面，美国不但将难以实施有效制裁，而且美国对伊朗金融活动的监控也将受到限制。届时，美国情报机构将无法再依靠金融交易数据来判断伊朗是否正在进行核材料的采购了。

数字美元

在过去数十年里，经济力量一直是支撑美国全球影响力的基础。截至目前，可以让华盛顿稍感安慰的是美国金融体系的实力仍然是无可匹敌的。不过面对中国（甚至脸书等私营企业）对美国银行业和支付基础设施提出的挑战，我们的政策制定者必须为维护美国的金融优势做出决策。

“数字美元倡议”能够把美元的强大稳定与数字技术的便捷高效结合在一起，不过提出这样一项倡议并非易事：金融机构和科技公司很可能会把这一倡议视为对他们的数字支付解决方案专营权的一种威胁；而美国政策制定者和行业监管者也需要尽快补齐在数字支付技术方面的知识短板；此外，为了在一个更加数字化的经济体系中保护用户隐私、确保数据和系统安全，我们还需要对监管方式和相关政策做出大量的修改。

美联储对发行数字美元一直是十分谨慎的，迟迟不肯迈出第一步。在去年秋天的一次讲话中，美联储理事莱尔·布雷纳德（Lael Brainard）列出了美联储若发行和监管数字美元将面临的一些严重问题，其中包括：美联储需要具备发行数字货币的法律资格；美联储需要提高管理数字货币的能力，如保护持有者隐私、防范假币出现、降低网络风险等；此外，发行数字美元对美国货币政策和金融稳定会产生怎样的影响，目前仍有待进一步研究。若要提出“数字美元倡议”，这些都是真实存在的问题，必须获得解决。然而若美联储继续迟迟不采取实际行动，全球交易现金流就会被导入由其他国家建立和监管的数字货币“生态系统”。在当前新冠疫情时期向美国家庭和企业发放补贴时遭遇的各种拖延和技术问题已经向我们表明：美国的支付体系是极其低效的。

此外，美国政策制定者还必须对那些适得其反的单边制裁（尤其是次级制裁，这种类型的制裁不仅禁止与遭受制裁的主体进行业务往来，而且任何与制裁主体进行过交易的第三方也会被纳入制裁范围）做法进行反思。前财长杰克·卢（Jack Lew）曾指出：“我们必须意识到过度使用制裁手段的风险，这种做法可能削弱我们的全球经济领导地位，而且制裁手段本身的有效性也将大打折扣”。当感到十分有必要对某个国家进行制裁的时候，华盛顿应该把其他国家（尤其是一些重要盟国）也拉进来一同参与制裁。对单边制裁手段的过度使用会鼓励其他国家寻求美元体系的替代品，而中国的数字人民币将进入盟友和流氓国家的视野成为他们都看上的解决方案。

国际货币体系最终将不可避免地走向数字化并且向越来越独立于美国的方向发展。美国的政策制定者需要对这一趋势作出回应：美国应就签署跨国数据分享协议提出构想、就各国数字货币体系的兼容性提出指导原则，此外还需就跨境支付数据的隐私监管拿出方案。美国政策制定者应在上述领域发挥全球领导作用以避免国际支付体系走向碎片化，美国不应允许其他国家掌握规则的制定权。

（观察者网马力译自2020年5月20日美国《外交事务》杂志网站）

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