白光灿、张正阳、施兰茶:跟着中国,尼泊尔才能“站着把钱赚了”

来源:观察者网

2022-03-12 08:50

白广灿

白广灿作者

印度问题观察者

张正阳

张正阳作者

南亚研究小组成员

施兰茶

施兰茶作者

乡村婆罗门,南亚问题专家

【文/观察者网专栏作者 白广灿 张正阳 施兰茶】

前些日子,尼泊尔国内连续爆发反对尼政府与美国“千禧年挑战公司”(以下简称MCC)合作的抗议事件,也引发了国内舆论的关注和讨论热潮,部分媒体尤其是自媒体博主认为,“美国已经通过该协议将尼纳入‘印太战略’中。如果美国政府利用该协议在尼泊尔驻军,就会威胁我国西南边疆安全”,甚至暗示美尼合作将使我国将陷入“两线作战”的困境。

但笔者认为,这种说法实在是太过于耸人听闻,很多细节并经不起推敲。

MCC到底是怎么回事?

美国政府2004年成立的MCC,是主要针对发展中国家的援助机构,涵盖农业、能源、电力、基础设施、教育等领域。然而,MCC不同于一般商业公司和国际组织,体现出极为浓厚的官方色彩——由美国国务卿担任董事长,财政部长担任副董事长,美政府其他部门官员也在该机构担任重要职位。

MCC通过公开竞争方式筛选受援国,然而凡是接受该机构援助资金的国家,都需符合美政府种种条约规定。与此同时,美政府拥有巨大自由裁量权,可以轻易援引受援国“不民主”“不自由”“危害美国家利益”等借口,暂停或者终止向受援国发放援助。例如,2016年美国就以“坦桑尼亚选举不公正、言论不自由为由”,暂停对坦相关援助计划。因此,MCC被外界普遍视为美操控、渗透发展中国家的经济工具。

2017年9月,尼泊尔大会党政府在美国首都华盛顿特区与MCC签署相关合作协议。根据协议规定,美尼双方共同出资6.3亿美元,建设长达300千米的输电线路、3个变电站项目,以及相应公路道桥基础设施。其中,美将“无偿捐赠”5亿美元,而尼政府仅需出资1.3亿美元。

2017年9月尼泊尔前大会党政府和美国时任副国务卿约翰∙沙利文在盛顿签署协议 图片来源:环球网

目前,尼国内反对这一协议的主要理由是该协议严重破坏尼主权。例如,该协议7.1条规定,“协议优先于尼国内法律”;第2.7条规定,“援助款不得用于美法律和美政策禁止的行为”;第6.8条款规定,“MCC和美对因本协议活动产生的任何索赔和损失,均不承担任何责任,尼政府放弃因美公司员工失误疏忽造成损失的索赔,公司员工和美国政府官员均不受尼当地法律管辖。同时,任何美国供应商都需要按准美式要求接受审计,而非美供应商需要接受由MCC(相当于美国政府)批准的指南进行审计。如果尼政府审计该账户,则需要MCC进行安排。类似条款多如牛毛,不胜枚举。

可以看出,MCC协议赤裸裸破坏尼泊尔主权,其权责严重不对等,简直让人想起19世纪列强青睐的不平等条约。也正是因为这个原因,当尼泊尔大会党签署该条约后,立刻在尼国内掀起巨大反对声浪。

既然是不平等条约,那MCC为什么又能获议会批准?

既然MCC协议如此的丧权辱国,尼政府为什么还要签署该协议,尼议会又批准了这个协议?背后主要动因有三:

一是尼经济落后,又惨遭疫情冲击。尼泊尔位于中印之间,地处喜马拉雅山南麓,属于“陆锁国”。尼泊尔山地众多,耕地只占国土面积的16%。尼全国人口2800万,68%以务农为生,有数百万人常年在海外务工,经济发展严重依赖侨汇。由于社会发展落后,尼29%的人口处于贫困状态,财政高达1/4依赖国际援助。

尼泊尔在疫情中损失惨重,2020年疫情冲击导致多达96%企业被关停。2021年初,尼国内生产骤降50%,仅有约一半企业能恢复全面运营,近三分之一企业仅恢复一半产能。根据世界劳工组织报告,2021年第二波疫情导致尼160万至200万人失业、收入下降,占尼适龄劳动人口10%至12.5%。同时,数十万海外劳工在疫情期间返回尼泊尔,严重加大国内就业压力和救济压力。

对于空前严重的经济困局,尼总理德乌帕援引经济复苏为由,表态坚决支持MCC协议。尼工商会联会会主席等多位重量级经济界人士还指责“极端民族主义”阻碍协议落实,要求“立即批准”该协议。

二是尼国内政局复杂混乱,给外部势力可趁之机。尼国内政治环境十分复杂脆弱。尼政坛三大主政党:前总理奥利领导的尼共(联合马列);现任总理德乌帕领导的尼泊尔大会党;及前总理普拉昌达领导的尼共(毛主义中心)。除上述主要政党外,还有尼泊尔人社党、尼共(联合社会主义者)等几个小党。尼各党派间常常根据眼前利益或是合纵连横,或是相互攻讦,因此党派之间合并、分裂、再合并也交替发生。这种复杂、脆弱、多变、混乱的国内政局,客观上使尼泊尔极易受外部势力渗透、操控。

2018年5月,奥利和普拉昌所领导的两支尼共派系合并。但尼共两大派系因指导思想、席位分配、任职期限、外交政策等问题难以达成一致,内部陷入重重矛盾。尼共上台执政让美心生焦虑。2018年5月25日,MCC副总裁乔纳森·布鲁克斯率团赴尼,与总理奥利商谈推进MCC协议,不排除借此挑唆尼共内部斗争的企图。此后,尼共再次分裂,奥利政府在普拉昌达、库马尔·帕尼尔等人的联合反对声中下台。在经过一系列复杂的变化重组后,2021年7月,德乌帕领衔的尼大会党,与尼共(毛主义中心)、尼泊尔人社党等联合执政。由于尼泊尔大会党与美、印关系均极为密切,因此其上台后就开始猛推MCC协议。

三是美国以空前积极姿态渗透尼国内,企图浑水摸鱼。2021年8月,也就是德乌巴担任总理一个月后,美尼两国有关MCC协议的谈判机密文件外泄。为了确保MCC协议通过尼众议院审议,美驻尼使馆协调指挥下,美国向尼媒体投入数百万美元专项资金用于公关MCC。这既有为MCC协议保驾护航的短期考虑,也有塑造尼媒体、政客、学者、智库等的长期战略性部署。

从结果上看,这一举动已取得巨大成效。目前包括《喜马拉雅时报》《新兴尼泊尔报》等尼主流媒体多数都在为MCC摇旗呐喊,而反对质疑MCC协议的新闻、评论、照片则少之又少,直接导致的结果就是尼国内很多民众,并不了解协议具体内容,美政府趁机浑水摸鱼。

2021年9月13日,MCC业务副总裁法特玛·舒玛尔、乔纳森·布鲁克斯等高管访问尼泊尔,他们除会见尼各党派主要领袖外,还向尼议会议员宣称,MCC协议是美国送给尼泊尔的“礼物”,而他们此行并非向尼政府施压,但同时又表示,MCC协议任何拖延,都会剥夺尼泊尔人民享受经济复苏繁荣的机会。

MCC业务副总裁法特玛·舒玛尔访问尼泊尔 图片来源:环球网

MCC对我国的影响真的有那么严重吗?

MCC协议势必影响我在尼利益,主要冲击涉及对尼投资和地缘政治安全两方面的远景,但很多影响仍未尘埃落定,且远非媒体舆论所称的那样严重。

一方面,MCC协议恐干扰我国在尼境内的投资、建设。尼境内水力资源十分丰富,但基础设施落后,资源潜力开发不足,甚至每年仍需自印进口电力。中尼签署“一带一路”框架协议后,向尼投资水电项目,已改变尼电力严重依赖自印进口的局面,每年还有余电可供出口。

但2021年2月份,印度政府修改电力进口政策,限制印“从与其接壤的陆地邻国投资的电力项目进口电力”。由于尼国内电力消费有限,此举目的昭然若揭——就是要掐住中国面向尼的未来电力投资。值得注意的是,此次MCC协议有关的电网电源和输电项目,除尼国内自用外,主要是对印出口。以此为例,不难看出,美有可能利用MCC协议与印紧密配合,进一步打压我在尼境内相关投资。

二是美国拉拢尼加入印太战略,对我国地缘政治施压。国内媒体普遍认为,MCC协议是美拉拢尼加入“印太战略”的重要一步。然而,这种说法其实并不准确。

首先,美“印太战略”本身还处于搭架子的过初中,说尼是否真会成为“印太战略”一部分仍为时尚早。其次,此次美尼MCC协议中,并没有任何涉及“印太战略”的具体内容,而其中道路、电网、变电站等基建内容也未涉及中国。从实质上看,MCC协议是美利用不平等条约,诱使尼当局深陷其难以承受的外部风险,并以此为筹码和杠杆进一步渗透影响尼政治决策和经济运行,再逐步对尼实施地缘战略绑定。

不过值得特别注意的是,美尼MCC总额仅为6亿多美元,且集中输电网络建设——虽说这仍可能产生很大的远期影响,但目前实质性影响有限,且总体可控。即使美能够利用某些不平等条款压迫、要挟尼当局,但其能够撬动的政治能量和经济资源毕竟较为有限。

需要高度关注尼民众对MCC协议态度

目前媒体普遍高度关注美利用该协议要挟尼泊尔,但其实尼国内民众对MCC协议的态度,可能才是真正具有长期性、战略性、决定性意义的关键指标。

一是要高度关注尼国内强烈的社会发展意识。尼经历内战,民众对发展议题共识越来越强烈。无论哪个政党执政,都将摆脱贫困,实现经济跨越式发展列为重要目标。为实现2030年成为“中等收入国家”的目标,尼筹备大量工业基础设施项目,使电力缺口一度达6000MW。而MCC涉尼项目将提供资金建设300多公里的输电线路、300公里道路,以及连接尼印跨境电网的3个变电站。因此,该协议某种程度上契合尼国内渴求发展的心态。

二是不能低估尼国内强烈的主权意识。尼国内强烈反对MCC协议的背景是尼国内越来越强烈的民族主义情绪和主权意识。这一点在尼印关系中表现的淋漓尽致。2015年尼发生里氏8.1级地震,造成8800多人死亡、350万人无家可归,经济损失超过50亿美元。

尼民众抗议尼政府与MCC合作 图片来源:尼泊尔时报

然而,正当尼努力推动经济震后恢复时,印度却以“尼泊尔宪法修正案损害马德西人(尼境内印度裔)利益”为由,对尼实施经济禁运,造成更严重的人道主义灾难,使得尼社会反印民族主义情绪空前高涨。此后,奥利更是在印尼争议领土问题上日益对印强硬,对此尼社会普遍表示支持。

从以上两个角度看,美强推MCC协议的本质,是要让尼在“主权完整”和“经济发展”上二选一,是想让尼泊尔“跪着把钱赚了”。相比之下,我国“一带一路”倡议以共商、共享、共建为原则,不寻求干涉他国内政,是想让广大发展中国家“站着把钱赚了”。MCC与“一带一路”倡议相比孰优孰劣,其实一目了然。

即使尼政府选择“跪着赚钱”,但这种选择势必伴随尼社会撕裂和政治动荡。这恰恰反过来说明,我国对尼的整体战略完全没有问题,甚至我们还有理由怀疑,随着时间的推移,MCC协议在尼国内会逐步变成一笔负资产,成为促进中尼更紧密合作的关键契机。

无需对美尼MCC协议过于忧心

从长远来看,其实无需对尼加入所谓“印太战略”太过担心。尼泊尔国内认识到世界处于百年未有之大变局,本质上抵触在中美之间选边站队。

尼泊尔历来有不结盟的传统。在2015年公布的新宪法中规定,尼泊尔遵循联合国宪章,奉行不结盟政策,在保障国家整体利益的前提下,施行独立的外交政策。加德满都国际关系和外交学院一位学者对比“一带一路”倡议和MCC协议的研究中指出,“一带一路”倡议以经济合作为主旨,没有军事和战略目的,因此无妨尼泊尔外交原则。而MCC协议则以安全合作和意识形态合作为基础,通过利用不平等条款制造各种政治难题,进而渗透影响尼政府决策,并指出该协议对尼可能产生的巨大潜在风险。

2017年中国尼泊尔签署”一带一路“合作备忘录 图片来源:新华网

我们更需要担心的其实是美对尼舆论传媒的渗透,因为尼社会对我国的态度至关重要。受印影响,尼国内反华活动延绵不绝,但规模、数量、影响力均较小,难成气候。然而,2021年初美拜登政府上台后,美加强在尼活动,导致尼国内反华活动明显增多。2021年底至今,加德满都谷地、南部特莱平原等地,就已经发生10多起民众反华游行示威活动,数量较以往显著增加,参与人数少则上百人,多则上千人,抗议内容包括所谓的“经济封锁”“侵占领土”“干涉内政”“破坏生态”等。同时,媒体还按照美方指示,炮制大量污蔑我国的新闻和报告。

2021年11月14日,尼泊尔新闻港网站发表《尼泊尔安全机构查明一中国情报机构官员参与反对MCC》,称尼国家调查局(NID)花数月时间准备长达50页报告,开列详细“中国情报人员名单”,其中包括记者、外交官、学者、商人,这尼社会各界、国际上都造成极坏影响。之后,该机构又秘密派遣记者采访中方投资的中尼友谊工业园,策划针对工业园的负面深度报道。这种破坏中尼两国关系所产生的危害,可能会比MCC协议更加深远。

总结

总的来说,美尼签署MCC计划对我国直接影响有限,并不影响中国对尼整体战略部署。现在可能更需要考虑的是,如何调整具体战术。通俗来讲就是,我们以前一直“比拼上限”,但是突然有人不讲武德“拼下限”,因此关键问题就在于如何对付下三滥手段。

首先,明确边界。应该推动尼明确意识到当今世界大变局,鼓励其坚持不结盟政策,否则很有可能造成亲者痛仇者快的局面。

其次,要及时止损。例如,为防止MCC协议影响在尼的中资企业,可考虑对尼签署相关保障协议,确保项目顺利施工和安全运行。

最后,探索灵活因应之策。比如,考虑“以其人之道还治其人之身”,在埋头苦干的同时,更加重视宣传工作,探索对尼国内媒体、智库深度合作——既保持了尼民众对中尼合作光明前景的信心,又能够有效应对美印等国对我发起的信息战和舆论战,防止外部势力见缝插针、浑水摸鱼。

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责任编辑:王里嘉
尼泊尔 中尼关系
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