比拉哈里·考西坎:虽然举办了峰会,但美国并不把东盟当回事

来源:观察者网

2022-05-14 08:41

比拉哈里·考西坎

比拉哈里·考西坎作者

新加坡前常驻联合国代表

【导读】 近日,美国-东盟峰会在华盛顿召开。美国《外交事务》杂志刊载新加坡前驻联合国代表比拉哈里·考西坎文章,论述美国与东盟的关系发展历程和前景。文章仅代表作者个人观点,部分细节叙述并不一定符合客观实际。观察者网刊载本文仅供读者了解外部观点。

【文/比拉哈里·考西坎 译/观察者网 由冠群】

在美国前总统唐纳德·特朗普执政时期,东南亚国家一直不受重视。如今,美国再次寻求加强与东南亚国家的联系。本周,随着美国总统乔·拜登调整国家政策以便更好地与中国广泛开展地缘政治竞争,美国与东南亚国家联盟在华盛顿举行现场峰会。

此次峰会的意义在于它举办的时机。它是在乌克兰战事正酣之际举行的,这表明美国并没有忽视印太地区。然而,尽管美国官员仍例行公事般地复述东盟的重要性和“中心地位”,可实际上这个地区组织对美国的重要性并不像许多人曾经认为的那样重要。

就在特朗普2021年1月卸任之前,其政府匆忙解密并公布了2018年一份名为《美国印太战略框架》的内阁秘密备忘录。该备忘录概述了美国在该地区的利益,以及华盛顿打算通过哪些手段来保护这些利益。拜登政府于今年2月发布的类似文件与其前任的文件多有重叠之处。声明政策的一致性与以下这个事实形成鲜明对比,即在实践中,拜登政府迄今为止对该地区的态度与特朗普政府截然不同。

特朗普从未对东南亚表现出太大兴趣,事实上,当他屈尊出席地区会议时,他几乎难以掩饰自己对这些会议的不屑一顾。特朗普的冷漠与其说源于不当的战略,不如说源于他的反复无常和自由散漫。拜登政府仅仅做了它应该做的事情,这标志着美国可喜地恢复了常态。

美国-东盟峰会在美国举办

美国高级官员已经会见了东南亚领导人并访问了该地区。拜登于2021年10月出席了与东盟的线上峰会,这是自2016年以来首次举行的美国-东盟峰会。美国国防部长劳埃德·奥斯汀于2021年7月访问了新加坡、越南和菲律宾,美国副总统卡马拉·哈里斯于2021年8月访问了新加坡和越南。美国商务部长吉娜·雷蒙多于11月访问了新加坡和马来西亚,美国国务卿安东尼·布林肯于2021年12月访问了马来西亚和印度尼西亚。

在特朗普政府与东南亚进行断断续续又极不情愿的接触后,这一系列访问和会晤令人耳目一新。但与其前任一样,拜登政府对该地区的方针不一定是优先考虑东盟——这个东南亚唯一的地区性组织。拜登专注于建立澳大利亚、印度、日本和美国之间的安全伙伴关系,即所谓的“四方机制”,以及宣布在《美英澳安全条约》框架内与澳大利亚和英国建立强大的新关系。

在东南亚,拜登的外交重点是建设与美国-东盟合作一样重要、甚至更重要的双边关系,这使得东盟不确定自己在美国人眼中到底有多重要。拜登尚未费心提名美国驻东盟大使加剧了这种不安全感。自前总统巴拉克·奥巴马任命的最后一任大使于2017年离职以来,该职位一直无人继任。

更重要的是,仅仅像往常一样进行外交活动,不会让美国在与中国的战略竞争中赢得很多好处。如果拜登政府真的想打开东南亚外交局面,它就必须接受该地区的两个现实。华盛顿重点关注美国与中国的海洋竞争,却忽视了陆地的重要性。如果华盛顿不加大参与该地区事务的力度,那北京在湄公河上游修建的大坝就有可能困住湄公河流域的五个东盟成员国。如果拜登政府过于坚持在意识形态领域与中国展开竞争,那美国与该地区各个国家政府的关系就可能受到损害。

美国仍不可或缺

当拜登胜选尘埃落定时,包括东南亚国家在内的许多美国亚洲伙伴国都担心,新总统是否会像奥巴马在其第二任期所做的那样,不愿使用硬实力来对抗中国的野心。它们对美国新一届政府的忧虑并没有成为现实。面对中国的海权声索和威吓,美国军舰在台湾海峡和南海践行了航行自由的权利。拜登政府在上任初期采取的这些行动给东南亚国家吃了一颗定心丸,它们知道拜登政府不会重犯奥巴马的那些严重错误,即认为慷慨的言词可以代替武力的展示。

拜登大力纠正了美国在阿富汗犯下的20年错误。尽管这次拙劣的撤军让人想起了美国从越南撤军的情景,并重新唤起了人们对美国承诺可靠性的担忧,但美国能再次聚焦更具战略重要性的印度-太平洋地区,东南亚国家普遍对此表示欢迎。虽然峰会举行在即,但美国决策者仍主要关注乌克兰问题。这是可以理解的,因为当其他地区战火燃烧时,相对和平稳定的东南亚对华盛顿来说总显得无关紧要。

尽管如此,乌克兰战争也突显出地区平衡的重要性,以及美国在维持这种平衡方面所扮演的关键角色。新加坡几十年前就得出了这个结论。其他东南亚国家现在也更好地明白了这一点,它们别无选择,只能依靠美国的力量来维持地区平衡。中国在南海和印太地区其它部分的行为突显出一个现实,即在更大范围的地区,美国扮演的战略平衡角色不可替代。美国的不可或缺性使得别国已无必要再担忧美国是否可靠。

越南一直在小心地与美国建立防务关系。菲律宾前总统罗德里戈·杜特尔特尽管反美口号喊得震山响,可他还是在2021年与美国续签了《访问部队协议》。该协定为美国在菲律宾驻军提供了法律依据。杜特尔特还寻求加强与美国在该地区主要盟友澳大利亚和日本的关系。印度尼西亚和马来西亚的外交官也许对“美英澳三边安全伙伴关系”有所批评并对“四方机制”保持警惕,但他们的国防机构却在私下里持有不同观点。2021年,两国都与美国高调举行了联合军事演习。

新加坡尤索夫·伊萨东南亚研究院(ISEAS)曾出版过一份《2022年东南亚国家状况调查报告》,这是一项针对东盟十个成员国精英意见的调查,该报告显示63%的受访者欢迎美国施加地区、政治和战略性影响力,52%的受访者相信美国会做正确的事情,为全球和平、安全、繁荣和治理做出贡献。只有19%的人对中国持相同看法。在东南亚受访者中,美国是第二大最受信任的大国,仅次于日本。欧盟排名第三。与之前的调查一样,中国仍然是最不受信任的大国,58%的人对其表示不信任。

这并不意味着美国可以固步自封。东南亚人也认识到中国对该地区未来的重要性。2022年,在ISEAS的调查中,近77%的受访者认为中国是东南亚最有影响力的经济大国,相比之下,只有10%的受访者认为美国最有影响力。然而,大约76%的人担心中国的政治和战略影响力。当被问及如果东盟被迫与中国或美国结盟,他们会选择哪一个时,57%的受访者选择了美国,43%的受访者选择了中国。如果拜登政府愿意,它显然有机会改善美国在东南亚的地位。

贸易即战略

美国印太政策最明显的短板是经济。尽管中国在东南亚的经济影响力越来越大,但美国仍然是大多数东盟成员国的重要贸易伙伴,也是高质量非基础设施投资的首选来源国,更重要的是美国位于科技价值链的更高端。华盛顿需要采用更积极、更协调的公私合作方式来利用这一优势,促进美国的贸易和投资,而不能只让私营企业或市场力量发挥临时的作用。

美国现在缺少的是一项多边经济计划。今年,《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)——一项由东盟提出的倡议,旨在优化东盟与澳大利亚、中国、日本、韩国和新西兰等国现有的自由贸易协定——正式生效。由于美国与东盟没有自由贸易协定,因此没有资格加入RCEP。特朗普在2017年退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)被证明是一个巨大错误,此举让美国在一个“贸易即战略”的地区成为了局外人。

美国加入TPP的继任者——《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)的希望渺茫。在认识到这一政治现实后,拜登政府提出了《印度-太平洋经济框架》。但这一框架现在仅徒有虚名——其内容仍有待填补。

目前,该框架只杂乱无章地列出一堆待办事项——促进贸易发展、提高供应链韧性、开发清洁能源、投资基础设施以及确立技术、劳力和数字经济标准,但这些计划还需要被整合成实际政策。尽管如此,该框架至少还承认有一个缺失的经济短板需要弥补。但即使出台更详细的政策,这些计划也不能替代美国参与一项与CPTPP规模相当的多边贸易协定。

东盟国家明白,美国国内有关贸易的政治博弈十分复杂。但拜登政府不应彻底断绝美国最终加入CPTPP的可能性。中国已经申请加入该协定。目前东盟并非所有成员国都急于接纳中国,而那些持保留意见的国家会发现,如果美国有可能重返该协定,那拖延或阻挠中国加入该协定会更加容易——他们可以辩称,中国和美国应该一起被接纳。拜登政府应试图从战略高度,而不仅仅是从经济角度,系统性地重塑CPTPP,将美国朝野在与中国竞争方面的共识转化为优势。

水坝与民主

在其执政第二年,拜登政府应在制定东南亚政策时牢记两点。首先,陆地和海洋一样重要。中国在湄公河(该河流经五个东盟成员国)上游已经修建并将继续修建的大坝不仅会引发严重的自然灾害,而且这些大坝与纵贯南北的铁路和高速公路一起,可能会加固东盟国家对中国的依赖,这将重塑东南亚的战略地理形势,并可能将中国西南部地区和东南亚之间的边界线变成只存在于地图上的虚线。

中国在澜沧江上修筑的水坝

2009年,奥巴马政府发起了“湄公河下游倡议”,该倡议承诺美国将重新重视湄公河地区以平衡中国在该地区的影响力。然而,在奥巴马的第二任期,奥巴马政府似乎对自己发起的倡议失去了兴趣,也许是因为它没有理解这个倡议所具有的战略意义。该倡议收效甚微。它至今仍停留在纸面上,但已被中国的“澜沧江-湄公河合作倡议”比了下去(澜沧江是湄公河上游,在中国境内)。直到2020年底,特朗普政府才试图恢复该倡议,将其更名为“美国-湄公河伙伴关系”。

据报道,拜登政府正在制定自己的湄公河战略。拜登政府只有充分调配资源并持续关注此战略才能确保它成功。此前美国历届政府都没有像现在这样关注过湄公河问题。湄公河问题应放在美国印太政策大背景下加以战略性地处理,而不是作为一系列分散的技术或环境问题,如水资源管理或气候变化问题,加以零敲碎打。

其次,华盛顿应该避免假设东南亚国家能充分理解美国的分散式民主制度。在美国,民众对国家的不信任根深蒂固。而在东南亚,中央集权政府是常态,拥有一个强大的政权是民众的期望——尽管在现实中并不总是能出现这样的政府。拜登去年12月召开的民主峰会带有意识形态色彩,这就有可能使美国疏远自己的东南亚伙伴。这一事件被界定为所谓的“民主”和“威权”普世之争(这两个词都含义多变),这将限制而不是扩大华盛顿在该地区获得的支持。马来西亚是仅有的三个被邀东盟成员国之一,但它拒绝出席,因为它想继续在中美之间闪转腾挪。

总的来说,东南亚人既不觉得所有美国价值观都有吸引力,也不认为中国体制的所有方面都令人厌恶。有些政府并不用这种绝对化和简单化的二元对立眼光看待世界也不希望被强制贴上这样的标签,美国施行引发民主-专制冲突的政策只会使这些政府疏远自己。拜登政府在东南亚进一步推行这种意识形态计划是不明智的。

从中心到边缘

自越南战争结束以来,美国在东南亚一直成功扮演着域外平衡势力的角色,维持了该地区的稳定,并防止其落入任何势力范围。但时代已经变了。尽管中国是一个强大的竞争对手,但它并没有像冷战时期的苏联那样对美国构成生存威胁。因此,美国人已没有理由承担任何责任或付出任何代价来维持秩序。

东盟需要明白,美国已和过去不同,它现在是优先关注国内问题。因此,华盛顿期望其伙伴和盟友承担起更多维持秩序的责任。东盟不需要做所有拜登政府可能要求它做的事,但东盟迫切需要讨论它准备做什么(和同样重要的是,它不准备做什么)来与美国一道迎接中国的挑战。

在这种前景不明的情况下,拜登政府仍会礼貌地称东盟为“中心”并参加其会议,但华盛顿实际上会更加重视发展其他伙伴关系,如四方机制以及与东南亚某些国家的双边关系。如果美国不优先考虑发展与东盟的关系,那这个地区机构的存在价值就会下降,这可能会让中国也认为东盟无关紧要,东盟就此会失去对两个大国的影响力。

东盟及其成员国必须更好地理解,与美国建立牢固关系不是为了取代与中国建立密切关系,这其实是建设东盟-中国密切关系的必要条件。东盟认为自己处于东南亚地缘政治竞赛的中心,但它很可能会发现自己实际处于边缘位置,已无法在自己的舞台上唱主角。

(观察者网由冠群译自美国《外交事务》杂志)

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责任编辑:由冠群
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