编者按：中国拥有全球最大的就业规模，位列人工智能发展的第一梯队，机器人市场规模也位居世界首位。因此，人工智能革命性突破引领的科技革命和数字经济发展，必然对中国的就业产生深远影响，是一个迫切需要深入研究的课题。

著名经济学家、中国社会科学院学部委员蔡昉近日出版新书《中国就业新趋势：人工智能如何重塑劳动力市场》，深入探讨了人工智能发展及其对就业的颠覆性影响。本文节选自第八章“培育新人力资本”，讨论教育外部性和政府支出责任，以及“稍纵即逝”的机会窗口。

【文/蔡昉】

教育外部性和政府支出责任

教育需要再上一个大台阶的必要性和紧迫性显而易见。从一个常规的道理来说，因应传统人口红利逐渐消失，亟待加大人力资本培养力度以收获人才红利的要求，中国亟待探寻有效路径以延长人均受教育年限。

参考历史经验，我们可以增强认识。中国经历过的人口机会窗口，主要体现在劳动年龄人口增长显著快于其他年龄组的时期，具体来说指1980—2010年的30年时间。并非巧合地，中国经济的高速增长也落在同一个时间段。也就是说，这个时期的高速经济增长最大程度地得益于人口红利。

进一步来看，经济增长速度最快的时期是1990—2010年，国内生产总值这20年的年均实际增长率超过10%。同样并非巧合的是，这个时期也是教育发展最快的时期，并且体现在人均受教育年限的增长中。根据联合国开发计划署的数据，1990—2010年，中国的预期受教育年限和平均受教育年限分别从8.6年和4.1年提高到13.0年和6.7年，年均增长率分别为2.1%和2.5%。可见，正是在这个时期，中国通过收获教育红利实现了高速经济增长，人口红利也就是教育红利。相比之下，2010—2022年，义务教育和高等教育的相应增长速度分别降低到1.3%和1.6%。

如图8-3所示，普及九年义务教育政策推动了教育的跃进，小学和初中毕业生的增长率逐年显著提高，增长速度在1998年达到峰值后，进入政策效应递减期。作为第一级“火箭”，普及九年义务教育政策对经济增长的贡献是显著的。作为第二级“火箭”，高校扩大招生政策的出台和实施从时间上和效应上，都与普及九年义务教育政策近乎无缝衔接，迅速显现扩大毕业生人数的效果，并于2003年达到增长速度峰值，随后进入稳定增长期，也在经济增长速度的变化中留下痕迹。

图8-3 中国经济增长的两级（人力资本）“火箭” 资料来源：国家统计局“国家数据”

诚然，教育的两级“火箭”与经济增长速度在统计数据中未必能够直接呈现完全对应的关系，收获人口红利毕竟体现在多方面、多领域和多变量中，包括劳动力数量和质量，储蓄率和投资收益率，劳动力在地区间、部门间和市场主体间转移带来的资源重新配置效应，等等。然而，随着人口红利的逐渐消失，传统增长动能的不可持续性也显现出来，越来越紧迫地需要培养和积累新动能。人力资本正是这种不会发生报酬递减现象的可持续动能。

遵循理论逻辑和现实要求，亟待构造并点燃的教育助推经济增长的第三级“火箭”，应该是从学前到退休的全生命周期学习体系，从而能够以人力资本更新抵销人工智能冲击。推动这个战略举措落地，主要应该是国家行为，政府承担主要支出责任。

教育作为一个可以通过投资获得收益的领域，相比于物质投资领域，具有社会收益率更高的性质。也就是说，在教育回报率中，除了就业和创业报酬这部分为个人或家庭直接获得的收益，还有较大的部分为社会所得，也被称为教育的正外部性。不仅如此，越是在较早年龄阶段进行的教育，社会回报率高的特点越突出。

诚然，教育具有正外部效应早已是一个耳熟能详的经济学道理。总之，只要教育既对个人有益又对社会有益，就意味着教育回报不能被作为投资者的个人和家庭全部获得，便会导致教育投资激励不充分，从而人力资本投资不足。当教育成为人类智能与人工智能竞赛的主战场时，社会收益率在教育回报率中的占比就空前增大，以致教育整体上成为更加纯粹的公共品，政府理所当然地在教育发展中发挥更大的作用，承担比以往任何时候都更大的支出责任。

在关于政策建议可操作性的争论中，一个反复出现的疑问是：钱从哪儿来。我们把这个问题的一般性答案留到下一章给出，这里主要讨论教育发展的资金筹集和资源重新配置问题。我们将提出和论证两个结论：

其一，天下没有免费的午餐，人力资本要实现跃进，要求用于人力资本投资的公共资源大幅增加。所以，正确的问题不应该是“钱从哪儿来”，而应该是“这笔钱是不是值得花”。

其二，通过资源的统筹安排和重新配置，挖掘现有人力、设施和资金等潜力，可以达到事半功倍的效果。也就是说，这里应该回答的是“这些潜力蕴藏在哪里”。

自2012年公共教育支出占国内生产总值的比重达到4%以后，中国始终动态地保持这个支出水平。鉴于中国经济总量增长迅速，保持这样的公共教育支出水平殊为不易，对于保持经济持续增长也贡献巨大。在从现在起到2035年实现跨入高收入国家行列，进而成为中等发达国家这一目标的过程中，中国仍可以保持显著高于同等发展阶段上其他国家的增长速度。这既有赖于教育发展的有力支撑，也反过来奠定教育发展的物质基础。

2023年，中国人均国内生产总值已经达到12614美元，接近于13170美元的世界平均水平，大幅度高于中位数水平。与此同时，对公共教育支出占国内生产总值的比重进行国际比较可见，在有可比数据的国家和地区中，中国4%的比重恰好是世界的中位数水平（见图8-4）。

图8-4 公共教育支出占国内生产总值比重的国际比较（注：图中数据绝大多数为2022年的数据，必要时根据数据可得性用不早于最近10年的数据代替。） 资料来源：世界银行公开数据库

各国的经济总量、人口规模、发展水平、增长类型千差万别，公共教育支出占国内生产总值的比重这个指标并不能反映所有国家的教育发展水平。不过，绝大多数高收入国家的教育支出比重均在中位数以上。对即将进入高收入国家行列的中国来说，无疑应该树立一个更高的目标，即适应新发展阶段要求提高这个比重。

稍纵即逝的机会窗口

无论是从经济社会发展的一般性要求来看，还是从应对人工智能对就业的冲击的特殊需要来看，中国对教育实现又一个跃进的期待是空前强烈的。与此同时，中国教育也面临前所未有的发展机遇。以改革的思路，通过顶层设计，无论是依靠经济增长创造增量，还是通过挖掘和重组存量，教育发展的资源制约具有足够的条件被打破。

中国经济增长的基础依然坚实、长期向好，足以支撑以人均国内生产总值衡量，2035年成为中等发达国家的潜在增长率。同时，只要保持公共教育支出占国内生产总值的合理比例，教育发展所需的资源也能够得到保障。

中国65岁及以上人口比重（即老龄化率）在2021年达到14.2%，跨过“老龄社会”（老龄化率超过14%）门槛后，2024年已达15.6%。根据中国人口与发展研究中心的数据，2035年中国老龄化率的中位预测值为23.9%，将显著超过“重度老龄社会”（老龄化率超过21%）的门槛标准。

这也意味着中国在进入高收入国家行列，继而成为中等发达国家的过程中，也将伴随着老龄化水平的快速提高，始终具有“未富先老”的国情特征。我们进一步来看，这个老龄化趋势和发展阶段特征将会同怎样的经济增长能力相对应。

根据世界银行的数据，我们选取老龄化率在14%~24%的国家和地区（共51个），以及人均国内生产总值从12000美元到26000美元的国家和地区（共36个），作为中国到2035年这一期间发展的参照系（见图8-5）。具体来说，对于进行比较的这些国家和地区，我们分别观察老龄化率的5年算数平均数和人均国内生产总值，与国内生产总值增长率的5年算数平均数进行比较，进而与中国对应时点上的国内生产总值潜在增长率进行比较。

图8-5 迈向重度老龄社会过程中的增长速度比较 资料来源：世界银行公开数据库

在这个可比的发展区间里，绝大多数国家和地区的实际增长率都显著低于对应的中国潜在增长率。例如，我们可以引用几个数字作为图8—5的补充。也就是说，如果把老龄化率在14%、16%、18%、20%、22%和24%的情景，分别与中国在2021年、2026年、2028年、2031年、2033年和2035年的经济增长情景相对应的话，则可以看到中国在这些相应年份的潜在增长率分别可以达到5.6%、5.0%、4.8%、4.7%、4.5%和4.3%。如图8-5所示，按照人均国内生产总值进行比较的结果也可以说大致相同。

值得指出的是，以上列举的相应时点上的中国经济潜在增长率都是按照中位方案预测的数值。如果创新和改革的力度进一步加大，潜在增长率完全可以超越这些预测值，达到更好的结果。人力资本大幅度跃升正是改革红利中确定性最强的供给侧因素，也是新质生产力的组成部分。可见，经济增长与教育发展相互提供有力的支撑，应该抓住这个机会窗口，形成制度化的“水涨船高”机制，把作为手段产生的教育红利，不打折扣地转化来服务于人的全面发展目标。

不仅如此，这个时期的人口转变特点也为挖掘资源潜力提供了巨大的空间，更好地统筹资源利用和资金配置，可以为教育发展腾挪出大量的公共资源。同样根据中国人口与发展研究中心的预测，2023—2035年，中国的少年儿童人口数总体趋于显著减少，同时其中每个年龄组又有不同的变化情况。例如，3~5岁和6~14岁这两个年龄组的人口年均分别减少3.02%和5.06%，15~21岁这个年龄组的人口年均增长0.18%。

从上述经济和人口动态趋势中，我们可以引申出两个政策含义。从一般意义上说，家庭和政府教育支出水平的增长必然意味着有更多的资源，可以用来延长义务教育年限、提高教育质量、保障终身学习机会，创造促进经济增长的第三级教育“火箭”，并不断获得可持续运行的动力。具体而言，总体和分年龄的教育适龄人口减少提供了统筹资源使用的空间，可以借此解决最为迫切的教育发展问题。我们先来看随着人口结构变化及其他因素变化，各级各类学校数量的增减情况。

如图8—6所示，2005—2023年，幼儿园数量在较晚近的时候（2021年）达到峰值，随后进入减少的过程；普通小学数量一直处于减少的过程中；初中学校数量可以说稳中有降；在近年来普通高中学校数量增长的同时，中等职业学校已经多年处于减少的过程中；虽然普通高校数量仍在增加，鉴于与其他教育阶段的关联性，这个势头预计难以长期保持。图8—6显示的学校数量变化，同时代表着相同的在校生数量变化趋势。顺应这种变化态势，教育资源的整合和重新配置大有可为。

图8-6 各级各类学校数量变化 资料来源：国家统计局，历年《中国统计年鉴》

首先，整合托幼资源的最好时机。

政策方向是按照经济合作与发展组织及联合国倡导的托幼及学前教育一体化模式，统筹目前按照年龄相互割裂，并且由不同行政机关主管的托儿所和幼儿园资源，推动儿童早期发展和学前教育发展。

具体的操作手段是，统筹运用现有资源，多元模式并举盘活因各种原因闲置的人财物和空间，鼓励幼儿园向低龄儿童延伸提供托育服务，在加强卫生健康部门与教育部门沟通及互认机制的基础上，逐渐统一到教育行政机关作为主管部门。

其次，破解“撤园并校悖论”。

在近年来幼儿园和小学数量大幅度减少的情况下，仍然有很多流动儿童未能被常住地公立教学机构充分接纳。之所以称之为悖论，正是由于以下3种现象之间具有逻辑上的冲突：其一，城镇的公共教育资源是无论户籍身份的常住人口的共同贡献；其二，教育资源的相对稀缺性已经得到明显的缓解；其三，作为基本公共服务内容，同等质量基础教育的可得性仍然是不均等的。

破解这个悖论，理念上要进一步树立教育公共品性质的意识，实践中要充分利用好资源制约缓解的难得机会，将接受基础教育的权利与户籍身份彻底脱钩。

最后，职业教育向何处去？

尽管在高中阶段让学生分流到普通高中与中等职业学校似乎是一种主流的政策取向，社会上围绕这个政策也产生了激烈的争论，实际情况却是：多年来中等职业学校的数量显著减少，普通高中的数量近年来却在增加。而且，这个变化方向也是各国的普遍趋势，在很多以职业教育著称的国家，如德国、瑞士、韩国等，近些年都经历着高中阶段普通教育与职业教育比率（普职比）的提高。

这正好是一个机会，让我们能够超越情绪化的争论，厘清关于职业教育发展、普职分流、未来技能需求和职业教育资源重新配置等问题的认识。

首先，教育的主要功能是培养就业能力，因而直接以传授职业技能为目标的职业教育始终是一个重要的教育类别。

其次，着眼于普职并举应该成为一种选择机制，而不应该成为一种制度性分流。

再次，职业教育应强调大幅增加通识教育的内容，以挖掘人类人力资本的优势，应对人工智能冲击。

最后，现有职业教育资源应以劳动力市场上的“一老一小”为重点进行重新配置。一是逐渐向“3+1”模式过渡，即把普通高中纳入义务教育范围，额外增加1年直接面向就业的免费职业教育。二是着眼于技能更新，为在职者（特别是大龄劳动者）提供公共服务，强调急用先学，提高他们的劳动力市场竞争力。

《中国就业新趋势：人工智能如何重塑劳动力市场》，蔡昉 著，中信出版集团2025年10月出版