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曹锦清:为何说今天的中央-地方体系依然保留了郡县制的灵魂?

2020-03-06 07:49:54
导读
一月下旬以来,举国上下进入全民战疫模式,一批批医护人员主动请缨、日夜兼程奔赴疫情严重地区,各地开足马力生产紧缺物资,各行各业统筹调配资源驰援湖北,整个过程考验中央与地方疫情传达信息畅通以及政令协调。“全国一盘棋”的协同作战模式,涉及到中国悠久的“郡县制” 国家治理体系。兹刊发曹锦清教授本文,供读者参考。

【文/ 曹锦清】

中国近代以来面临的“三千年未有之大变局”的要害在于,整个社会的生产方式和性质发生了完全不同于农业社会的转变。我们在农业社会历史阶段长期领先于世界的一整套治理体系、意识形态、制度规范都面临着失效的危机。中国农业社会的国家治理体系可以简单概括为“郡县制+六部制”。

郡县制核心在于“中央集权+文官制度”,中央集权解决的央地关系的价值取向问题,以中央集权为主导,以皇权为最高象征,自秦朝始延续两千年基本稳定。以往人们常常集中于探讨“集权”的是与非,但却忽视了产生集权“与否”问题的来源是“央地关系”。为何“央地关系”会成为一个如此突出而带有根本性的问题?因为“大国的治理,注定和小国的治理很不相同。首先是基本的制度,即宪制/构成(constitution)不同。例如,小国就不大会有什么地方割据或分裂的风险,也很难说什么中央与地方关系。而中国至少从西周分封诸侯开始,就一直有一个大致可谓‘中央与地方关系’的问题”。

中央集权的政治功能,其根本在于保障国家的版图统一,而国家的统一对百姓而言是安居乐业的前提条件,否则分裂必然导致内战,内战则百姓生灵涂炭。对于我们这样大版图、人口众、多民族、多宗教、区域差异极大的大国而言,维持统一无疑具有政治上压倒一切的优先性,也是任何执政集团先进与否的关键指标。对中华民族而言,郡县制的这一灵魂至今并不过时。由此,我们才能够理解为何中央集权对于我们这样国家的治理体系和治理行为具有如此深厚的影响和心理基础,以至于今日依然规制着我们变革的基本方向和选择空间。一味倡导“多元”,显然是与这个“郡县”传统相去甚远,在实践中也很难成为各方的首选方案。

文官制度是中央集权的手段和方式,中央派遣流动的不可世袭的官员到各地就职实现治理任务,所以中国较西方更早实现了中央集权和文官制度,二者不是偶然的,而是有内在的关联性,这一点在以往讨论郡县制时常常被忽略,仅注意到其央地关系的价值取向,而忽视其催生的实现手段。

六部制,解决的是部门关系,是农业社会治理的分门别类的精细化,代表着农业社会治理事务专业化的成熟和定型,自隋唐始延续了千余年,六部制的发达与早熟,本质上也是文官制度的成熟与发达。从科层制的角度看,郡县制代表“层”的问题解决,六部制代表着“科”的问题解决。由于郡县制在这个科层结构中占据核心位置,所以下文中除非特别注明,一般以“郡县制”代指整个“郡县制+六部制”的传统汉族农耕地区的国家科层治理体系。

中央集权

从封建制向中央集权的郡县制过渡,在中西方历史上都出现过,并且都不顺利。只是相对而言,中国出现得较早并基本完成了这个过程。中国在整个春秋战国时期,从封建制向中央集权的郡县制过渡。秦朝打下了基础,汉初重新恢复半封建半中央集权的郡县制度,郡和国并存,国王多是刘氏家族子弟,后引起“七国之乱”,到了汉武帝时期逐步收权。此后历代王朝都有封王制度,实为半封建制度。晋朝建立以后封了八王,皇帝死后引发“八王之乱”,结果导致当时已经进入黄河流域的五胡趁机作乱,北方一百多年不得安宁,是为“五胡乱华”。然后汉族政权被迫南移建立起东晋。

西汉初的“郡县分封并行”制度

北方动荡一百多年后进入少数民族拓跋氏建立的北魏,进而到北周一直到隋统一,只有三百多年时间。唐代“安史之乱”以后地方势力坐大,史称“藩镇割据”。九世纪初,柳宗元的名篇《封建论》就是总结这段历史经验。中国在宋代以后南北方关系逐渐变化,政治中心和经济中心远距离地分离了,此影响极其巨大。唐朝的藩镇格局,整个河北山东都是地方藩镇控制,中央缺乏足够的实力反制。京杭大运河的开通意义非常,沟通了南北,国家更便利从南方汲取赋税增强中央财政能力,此后中央可以调集足够的力量抑制藩镇。

故唐以后,再无地方藩王可以造反成功,仅明朝的朱棣是个极偶然的例外。相对于西方中央集权的高度困难和不彻底,中国是比较特殊和幸运的,秦汉以后中央权力持续扩大,到宋代以后占据绝对主导地位,地方权力日渐式微。

尽管如此,新中国的缔造者毛泽东对于国家分裂割据的担忧从来不曾放松过。“一五”计划期间,中央权力和各部委权力极大,毛泽东感觉不妥,遂将权力下放。但又放得太彻底了,1958年时地方上已出现诸多乱象;所谓“一放就乱,一乱就收,一收就死,不断循环”。改革开放的三十年,整体是中央向地方放权,以至于地方市县乡各个层级都有权力或能力把农民的土地聚集起来。这种状态的优点是高度地竞争政绩,百强县、百强市的评比很受各地欢迎。而缺点则是分化加大,使得中央统一的政策法规难以贯彻到各个地方去。十八大以来,中央对此再次进行调整,加强了中央权威性。

农业社会需要农民稳定地进行耕种,从剩余非常有限的千家万户中汲取税收以维持上层建筑,进而保持整个社会的稳定。而郡县制恰恰具有定居的功能,这源于郡县制首先要“编户齐民”,即“地不动、户不动、人不动”,目的在于把人固定在土地上。“所谓‘编户’,是指正式纳入国家户口登记序列的人口;所谓‘齐民’,是说凡登记入国家户籍之中的人口,一律都是皇帝的臣民,原则上都要纳税服役,在这一点上,大家彼此彼此,不分你高我低。”古代农业社会的流动速度比较慢,人被固定在土地上后就定居了,税收也因此稳定了。

楚汉之争时,刘邦可以胜出,就是因为有萧何提供稳定的后方财税兵员保障,仗打败了还可以东山再起。萧何何以做到?因为当时关中平原和成都平原两地农业已比较发达,他们竭力打通两地的通道,战国时期秦国也是因为掌握这两个地方就具备问鼎中原的实力。萧何掌握秦国的所有户籍钱粮资料,其实只要掌握了户籍,就必然掌握赋税钱粮。民政部门的户口工作,就是为赋税服务的。那时关中平原和成都平原都比较肥沃,关中有足够能力供养中央的官僚管理人口,再有成都平原的支持,实力极强。

但这种功能也并非一劳永逸的,一般到了王朝中期,这种郡县管理也会慢慢失效。因为人口膨胀,加之权贵的土地兼并活动难以抑制,一遇天灾导致失地农民食不果腹而不断流动。如太平天国运动,因广东人口众多,一部分涌入广西,以致现在广西东部的语言都是粤语。太平天国的几个领袖多数原来都祖籍广东,土著是萧朝贵。外地人到了广西,难以获取土地,只能到山里去砍柴烧炭,地方政府也难以管理。外来的和本地的就容易起冲突了,抢地抢水,地方政府也不知如何处理,因为原来的职能里也没这个设计,就采取简单镇压的行动,结果导致事态扩大。

这里需要补充一点的是,为什么在边疆少数民族地区无法实现郡县制?因为郡县制在汉族农业地区实行的社会条件,少数民族地区恰恰不具备。边疆地区往往生产技术不高、地广人稀、农业剩余有限,历史上往往是汉族人进去之后,提高了当地的生产力水平,农业剩余增加,可提供的赋税上涨,养得起官了。此时才会先有一个县官,设立郡县制。可供养的财政人员越来越多之后,职能进一步分化,才有县一级的六部制与中央对应。所以一定是先有郡县制,再有六部制。

现在舆论时常抱怨县委书记权力过大,不受约束。为何权力这么大呢?这是因为历史上传统的县官权力就很大,不受约束,他并非代表一个个体,而是代表条块里的“块”,是一个行政层级的人格化象征。在省一级的设置上是要相互制约的,因为省一级规模就比较大,具备造反的条件了,所以省一级分权制衡,总督、巡抚、按察司等互相监督制约。县一级没有这一套设置,因为县一级的力量还不至于能够造反。当然这样一种约束较少的县官权力,是否还适应今天的社会需要,值得思考。

对于为何小农为主的农业社会时期就往往倾向于形成中央集权的上层建筑,迄今为止依然是马克思的回答最为经典。马克思认为,“(小农)他们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益,无论是通过议会或通过国民公会。他们不能代表自己,一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰,是高高站在他们上面的权威,是不受限制的政府权力,这种权力保护他们不受其他阶级侵犯,并从上面赐给他们雨水和阳光。所以,归根到底,小农的政治影响表现为行政权支配社会”。

通俗地讲,就是小农的社会基础支持中央集权的治理方式。马克思的这个重要论断和判断,对我们今天的理论和实践依然具有极其重要的意义。尤其是当我们将“小农”替换为“小生产者”时,如果这个结论依然是有效而成立的,则对我们思考当下和未来的中国国家治理体系和治理方式,将会产生重要影响。

编户齐民

中央集权为的是国家统一,国家统一从底线的角度看是避免内战和生灵涂炭。于积极的角度看,统一意味着国家存在整体利益,而且这个整体利益是可以被发现认识的。整体利益往往与长远利益相关联,要实现长远利益就要克服短期的困惑、诱惑与掣肘,故可以长期执政的领导集团殊为重要,制定稳定的中长期发展规划必不可少,高效奋进的文官队伍就成为关键。

文官体制

郡县制解决的是央地关系的原则导向———即中央集权,中央集权原则的一个具体实现方式就是“流官”制度,中央可以派遣官员到各地就任主政一方,而不许地方官僚或贵族世袭治理权力。所以郡县制的逻辑中就包含着官僚制,尽管传统中国的官僚制度与现代官僚制还是有很大差异,但毕竟官僚制的传统肇始于此。

中国传统农业社会用郡县制解决了中央与地方关系问题。因为农业社会的管理事项比较简单,静态社会的治理职能容易渐渐稳定下来。“吏户礼兵刑工”六大部门可以涵盖农业社会的主要社会治理事务。唐以后就是固定下来这六个部门,到了清朝皇太极时期,形成了六部、都察院和理藩院合成的八衙门。但核心依然是六部,且六部中主要户部和刑部这两个部门。核心是户部,它管户籍、土地、税收。刑部管治安。还有就是工部,管一些水利建设、道路、城墙等。

中央的职能容易做到细致分化,但到了地方就捉襟见肘了,县官只能统筹都管了。在县级层面,其实很多事情管不过来就不管了,所以中国古代乡土社会主要依靠乡绅自治。“日出而作,日入而息。凿井而饮,耕田而食。帝力于我何有哉!”这民谣更符合绝大多数古代中国农民的生活实际感受。传统农业社会乡村里不实行科层制,就是因为农业剩余有限,养不起那么“官”。“到了清代,在县衙设置了三班六房,三班即皂、壮、快班,六房即吏、户、礼、兵、刑、工房。”

六部制到了清朝后期就难以维系了。中央层面,因为西方入侵而无力抵挡,被迫将“外交事务”上升为重要政府工作内容,远非以往理藩院职能所能涵盖,不得已成立一个机构“总理各国事务衙门”专门对应和处理与西方人的关系,放到跟六部平级尚无法获得西方认可,最后是高于六部,相当于今日的副国家级了,由恭亲王负责。此时,传统“六部制”被突破并一发不可收拾。地方层面,外交事务显然不是地方治理工作的突出内容,但大量农村人口进入城市导致的秩序混乱和市政基础设施破败不堪,成为突出的城市治理问题,“警察局”的出现成为地方政府职能与机构变革的突破口和切入点。

“警政的兴起是我国城市管理向现代化转变的重要标志性事件,对中国城市现代化进程意义十分重大。” “北京警察负责人口普查、公共工程、消防、救济贫困、公众健康、公共卫生及社会治安等。”“晚清警察在中国城市出现后,扮演的角色是多重性的,可以说超越了现代意义上的警察职能,更类似现代城市政府,可以说是传统官衙门向现代城市政府转变的一种过渡型管理机构。”

民国政府时期,由于持续的内外战争导致政府无法正常稳定运转,这方面不再赘述。新中国建立后,我们可以注意到计划经济时代的政府部门明显具有传统社会不具备的以工业革命和促进生产计划的性质。改革开放以来则以促进市场经济发展和服务为主导,行政机构改革几乎是每五年就有一次,变动频繁,但总体的趋势显然是现代党政治理机构数量远远超过传统农业社会。

仅国务院部门而言,“2013年3月10日,国务院机构改革和职能转变方案公布。这次改革,国务院正部级机构减少4个,其中组成部门减少2个,副部级机构增减相抵数量不变。改革后,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门由2008年的27个变为25个”。除了政府,还有党、人大、政协、纪委、军委等组织下辖的诸多部门。笔者曾经细数过一本县政府印制的内部通讯录,各套班子的部门加起来近百个。从“六部”向“百部”的转变不过是百十年的时间,足见社会管理服务职能的增长之迅速。

对于这种职能部门的增多与转变,不能简单以“民少相公多”的批判色彩来看。毕竟古代社会县衙里不需要教育局,也没有交通局、城管局、环卫局等等。这些职能部门都很好地体现了社会的发展变化。在快速的变动中,有些政府职能部门可能某项工作职能消失了,编制却还在,所以工作人员平时闲散,人浮于事被舆论批评为官僚机构。但还有的部门非常繁忙,手忙脚乱地在适应这个变动的社会。

当人口流动之后产生新的社会管理服务需求,政府设置新的部门来管理应对,这从理论上是简单清晰的。但在实际运作中往往极其困难和波折重重,因为科层制下的部门设置往往需要全国统一,有的地方有这个需求就设立新部门,有的地方没有这个需求就不增设,那么大一统的格局就破坏了。这是设置新部门背后涉及的中央集权统一与地方自主性之间的矛盾问题。是否需要给地方党政设置行政管理服务机构的自主权?给到什么级别?可以设置哪种类型的机构?条件需要哪些?这些都是非常具体而真实紧迫的当代中国地方治理问题。

从西方国家的发展历史来看,也概无例外地发展起了官僚制,地方的权力逐步收为中央所有了,但其起步时间和过程都较中国坎坷得多。

欧洲诸国中,法国大约在1500年以后就最早发展起来了,路易十四时期达到一个高峰,其官僚制是反封建制过程中实行的中央集权的郡县制度。在英国,13世纪初英王集权,结果被贵族联合起来打败了,1215年签署《大宪章》,贵族议会制确立。由此可见,议会民主制是封建制的一部分,是当初反中央君主集权的产物,确立了贵族的权限。当时的英国主政者都是贵族,何来有资产阶级?英国议会采取两院,上院全是贵族,下院日后才逐渐对资产阶级开放。英国从封建制向中央集权制的过渡,一直极为困难。

美国的建国时间较短,且一开始就是自下而上组建的国家,“自由”成为最核心的价值观,“不信任政府”是传统,在这样一个国度实现中央集权的难度自然可想而知。即便如此,现在西方各国的中央政府承担的责任也是越来越多,所以虽然表面上保留一些地方自治系统,但趋势也是日益弱化了。

马克思对国家机器和官僚制的批判是全面而彻底的,尤其是针对法国当时的变革写作的《法兰西内战》和《路易·波拿巴的雾月十八日》都有专门章节阐述。法国的行政官僚体制在大革命以后就完备起来并不断变动。对于国家,《法兰西内战》时期的马克思和恩格斯认为“国家无非是一个阶级镇压另外一个阶级的机器”,国家是“一个废物”,“一个祸害”,“一个要由社会供养的寄生赘瘤”,“一个凌驾于社会之上的寄生赘瘤”。

马克思在总结巴黎公社的经验时,最核心的是两条:国家消亡和公务员普选。他认为无产阶级不能简单地掌握官僚机器,要摧毁它。第一条就是取消官僚制,第二条就是官员的工资不能高于普通职工的工资。当然后来的历史我们已经看到了,列宁根据实际情况修正了国家消亡的理论,“一是把无产阶级专政等同于无产阶级国家,二是把国家的存在时间无限期的推后了”。

有趣的是,在此问题上托克维尔和马克思的意见是基本一致的。托克维尔在其《旧制度与大革命》和《论美国的民主》中也都有详细描述。早于马克思的《黑格尔法哲学批判》之前出版的《论美国的民主》中,对于民主制度和国家消亡,托克维尔写到“在新英格兰,公民是通过代表参与州的公共事务的。不是这样办不行,因为无法直接参与。但在乡镇一级,由于立法和行政工作都是就近在被统治者的面前完成的,所以没有采用代议制”,“乡镇的公务活动是极其繁多而又分得很细的。

但是,大部分行政权掌握在几个每年一选的名为‘行政委员’的手里”,“于是,在美国乡镇,人们试图以巧妙的方法打碎(如果我们可以这样说的话)权力,以使最大多数人参与公共事务”。托克维尔和马克思都看到了美国是一个民主国家,没有官僚和常备军,而这两点恰恰是传统和现代国家都非常重要的特点。马克思对这两点特别重视,认为用民兵来替代常备军,用民选来替代官僚,废除军队和官僚,那么美国没有常备军、官僚,因而税收就少了,且都是民选的官。

同时,马克思也看到了美国的高度腐败,且民主和高度腐败相伴生的。那么如何解除腐败呢,他建议进一步民主,随时可以撤换来替代四年一选。当然我们现在可以总结出来,选举并不是腐败的天敌,法治才能约束腐败。美国自身也在其19世纪后期陷入了极其严重的分肥政治泥潭中,激起了社会各界的普遍不满,最后在“扒粪运动”中推动了现代文官制度(官僚制)的建立才予以一定程度克服。

今日我们看到所有的国家都存在着官僚机器,而且日益完整,军备竞赛也是愈演愈烈,这或许就是理想与现实之间的距离吧。韦伯对官僚制(科层制)的分析总结,与日后的历史相对更接近一些。按照其理想类型的方法,科层制概括起来主要有以下几个特点:专业分工、权力等级、注重文书、规章制度、非人格化、铁饭碗。

总而言之,科层制体系管理一个常态的、人口流动性少、区域差异性小、阶级分化弱的社会,是很有效的。反之,则会捉襟见肘,难以应对。中国现在需要认真思考的是,几千年的中央集权郡县制度一直保留到现在,这个制度是不是适应当代中国经济社会需要,亦或是一种落伍的东西?

行政区划

行政区划之所以被笔者列为郡县制的四大支柱之一,源于它是实现中央集权的一个技术保障,尽管这个技术细节往往被政治制度研究者所忽视,而仅仅为舆地学或政治地理学者所注意。郡县制,本质上是一种国家治理的空间制度安排,其采取的原则导向是中央集权的,其行动主体是文官集团,但其最终注定无法回避技术上的行政区划的地理因素问题。“夫仁政,必自经界始”瑏瑧中国传统社会于行政区划问题的经验总结一直高度重视,自元朝起,最终“犬牙相入”原则取代了“山川形便”原则而占据主流。这种空间上的变动往往极为缓慢,不易为擅长制度和行为研究的学者所洞察,只有放在历史的长河中才能窥探其深远影响和重要意义。

行政区划是传统郡县制的题中应有之义,此处特别加以强调,只是突出郡县制是一个“空间问题”。而当大流动时代来临时,这个“空间问题”原有解决方案的社会基础裂变了。过去讲“郡县治,天下安”,是因为绝大多数小农一生都不会走出自己生长生活的县,农业时代的交通、信息流动皆较为困难,而人口流动也十分困难。建立在地理限制基础上的郡县制治理体系的确是高度有效的。但今天我们面临的真问题是“天下已不安(大流动),郡县何以治”,此时再一味抱守古训而不解其中条件和基础,则无异于刻舟求剑了。

在高铁航空四通八达、网络全面普及、资金全球涌动、人口大规模流动的当代中国社会,诸多社会治理事务的解决显然早已经突破郡县的范围,需要国家进行大范围统筹的事务越来越多。“天下安”的地理基础还是不是“郡县”,成为一个我们不得不认真思考的问题。而当前学界在讨论县域治理、县域政治等问题时,往往没有走出传统观念的窠臼,多集中于政治与治理,而忽视了县域的时代意义已经悄然变化。

郡县制的胜利

郡县制可以采取编户齐民,税收比较平而均,每个县的事务都差不多,管理起来比较容易。古代的郡县制度,从来没有蔓延到长城以北,因为流动的牧民无法适应。也没有蔓延到南方山区去,因为那里生产太落后,农业剩余过少,而且南方族群也是半流动的,经常从一个山跑到另一个山上去耕作生活。南方山区经常以氏族部族形式出现,主要是属群的,而非属地;中原汉族主要是农耕群体,以属地为主。

长城以北,两百年来最大的变化———游牧不游,开始属地化管理了。尤其是建国以后,其实北方游牧已经消失了。为什么?因为“旗”原来是流动的,现在不流动了,相当于“县”建制。空间被划定了,就是人不能出“旗”了。“旗”从一个属群的部落称谓,变成一个属地的空间称谓。再往下,“苏木”是乡镇区划概念了,村一级叫“嘎查”。游牧不游,就可以用郡县的办法来

管理了。南方丘陵山区开发以后,少数民族也获得了一些农业技术,也不是半农半狩猎了,也可以用郡县化管理了。

郡县制从秦汉开始在汉族地区推行,明朝开始试图推进到西南边疆的贵州广西等地。明清时期因为人口增长,向山区流动,引起了汉族与当地苗族的矛盾。持续的苗民起义,主要因为汉族过去与其“争地”,核心还是土地问题。一直到清朝雍正年间才彻底在西南地区完成了“改土归流”,实行郡县制,至今也才三四百年。

清政府自认从明朝继承十八行省,1884年在新疆设省,成为第19行省;1884年置台湾府,1885年建台湾省,成为第20行省;1907年在覆灭前夕,将东北地区析为三省。1928年,国民党政府定都南京后,当年就在内外蒙古地区设省,以及在宁夏、青海也设省。而西藏一直到新中国成立后,1951年和平解放,1965年设立西藏自治区,实行以郡县制为核心特征的治理方式。由此我们可以发现,自秦始皇开始的中国“郡县国家”一直持续到1965年在大陆彻底完成,前后持续两千余年。毛泽东曾言“百代皆行秦政制”,“秦政制”的核心就在于郡县制,此言不虚,确实是把握住了历史的脉络。

郡县制在中国的彻底推广完成一直持续到现代。所以,郡县制离我们并不遥远,其所体现的中央集权大一统为特色的央地关系对当下的中国国家治理体系依然发挥着根本性的作用。尤其是当我们与美国、法国、印度、巴西等世界主要人口大国进行对比时,这种差异性会更加明显。但我们对以郡县制为核心的传统治理体系的研究,还显得很不充分。比如,为何一个地方之前不设县,后来可以设县呢?为什么一个地方可以改土归流?需要出现哪些条件?当这些条件变化之后,是不是“流”与“土”的关系也要变化?如何变化?

当传统的郡县制在中国彻底推广时,却发现其原来所依赖的以静态为主的社会基础逐渐松动瓦解了,一个高流动的现代中国日益迅猛地呈现在历史面前,郡县制何去何从?是会被釜底抽薪而难免盛极而衰,还是在新技术条件下浴火重生?这都是执政党带领人民实现伟大复兴所遇到的仍未完全解决的命题。

结论

认真总结中国在农业时代的国家治理体系的基本构成和经验,既要看到我们“郡县国家”治理静态社会的成功的一面,也要看到其时代条件和局限。而且不能忽视即使传统中国时期,我们依然有北方游牧地区、东部海洋地区和民间江湖社会的“流动社会”的一面,哪怕这些传统历史时期的流动社会是属于支流、补充和边缘,也依然有其重要的借鉴意义。

汉族学者和群众往往将传统时期的边疆牧渔生产生活方式想象成无拘无束的“自由流动”,其实是一种深深的误解和农耕文明的偏见,无论游牧还是渔业的流动,都是“有序流动”,而且这种有序流动的优点和方式很可能是我们未来治理流动社会时最基本的思路和传统治理遗产。

历史有其惯性和内在逻辑,郡县国家的四大核心支柱依然深刻影响着当下的中国国家治理体系形态和发展方向,中央集权的原则不可动摇,文官制度日益规范、精细和现代化,行政区划在省级层面变动极小。变化最为迅速明显的是乡土自治,因为中国正快速地从乡土中国转变为城市中国,“行政下沉”的趋势继续发展,国家要直接面对和组织个人的趋势较历史上任何时期都更为有能力和有意愿。

嘉庆二十五年(1820年)大清行政区划示意图

上世纪90年代初开始的人口大流动,似乎在市场条件下将人们从原有的村社和单位中解体出来成为一个个自由的个体劳动者,回头看来也仅仅是短暂的历史瞬间。本世纪初以来,执政党迅速意识到这种无序的流动对于治理所带来的严峻问题,着手以各种形式重新将亿万分散流动在城市中的劳动者重新组织起来。而且这种再组织化明显具有以党建带社建的鲜明中国特色,各类群团组织、社工机构等社会组织必须认识到这个中国特色是有其深厚的传统逻辑和惯性在其中的,即国家在组织动员个体居民过程中的核心地位。

西方近几十年流行的深受新自由主义思潮影响的新公共管理运动中,诸如一些业务外包等思路和做法,与中国的传统与国情相去甚远,并不能简单套用。如果最基层的组织动员群众的工作都可以通过“购买服务”而实现“外包”,那么如此简单的“花钱”的工作岂不是谁来干都可以?在服务组织动员群众的过程中,其实还有一个执政党的政治合法性再生产问题,这类事务是不可能主要依靠假手他人来做的,这也是为何中共高度强调“群众路线”的一个原因。

而且,中共恰恰是在服务组织动员人民群众和文官制度两大的领域,大幅度地改造了中国传统郡县国家的治理体系,构建了一个更加强有力的现代国家治理体系,其基层的民众更有组织性,其干部队伍充满工作积极性。

“郡县国家”遭遇“流动社会”会是当下以及未来相当长历史时期内,中国国家治理体系变革所必须回应的深层次根本问题。其核心要害在于:第一,是中央集权与地方自主之间的平衡,或者说“中央和地方两个积极性”问题。第二,是科层制的僵化呆板与大变革时代有效治理的灵活性的矛盾,或者可以说“政治”对“行政”的短板的克服。

我们会发现,这两个问题的关键都在于中国共产党,而且要看到中国共产党在应对这个流动社会过程中的权威、弹性、灵活等特点,总体上是起到积极正面作用的,是基本应对了这个史无前例的“流动社会”。而且,对比处于相同工业化、城市化、市场化历史阶段的西方国家而言,中共的治理绩效无疑更为出色,还要考虑到当前我们处于全球化、信息化的新环境下,难度会更大。

只是对政府治理过程、政府组织机构的研究因为较难获取信息和资料,所以理论上的提炼总结还显得很不到位,政府更多是在凭借实务工作中的“手感”和“直觉”开展工作,不过随着中国的自信不断提升和对学界的开放度不断加大,这方面的研究条件也在日渐成熟。

当今的流动社会,是城市中国的一个表征,已突破原来农业时代的空间上二元划分,无论长城内外大江南北,都混合相近,国家治理体系更接近“一元”。但这种新的“一元”,却是混合着“动静”的一元,这种新的国家治理体系,会兼有“郡县”与“盟旗”的特点。

中共在这个过程中如何调适,从过去组织静态小农的经验转变成组织流动的农民工与白领,将成为长期的新课题。我们曾经在农业时代的治理流动社会的经验至今仍有意义,但却往往被汉族学者构成的学术界主流所忽视;我们在当下的变革中潜意识里仍保留着农业社会的治理经验中对“流民”的恐惧惯性,自觉不自觉地倾向于排斥、限制人口流动,并希望恢复到一个静态社会进行治理。这样的实践方向是值得探讨的,这样的心态是值得检视反省的。我们应积极准备应对治理一个“流动社会”(城市中国),对传统治理经验进行梳理和总结,并认真分析其成功条件和当代挑战。

从社会具有了高流动性并要求相匹配的“上层建筑”这一结构功能视角出发,我们会对当代中国国家治理体系的变革性质和方向有新的理解和把握,并认识到中国共产党的“弹性与权威”在适应这个大流动时代中相对于政府科层体制的“僵化与分权”的特殊优势和积极意义。

(本文原载《东南学术》,略有删节)

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曹锦清

曹锦清

华东理工大学教授,春秋发展战略研究院研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:武守哲
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