查尔斯·肯尼:美国要想赢,比起拼基建,我还有个更好的办法

来源:观察者网

2022-07-29 07:47

查尔斯·肯尼

查尔斯·肯尼作者

华盛顿全球发展中心高级研究员

【导读】 本文翻译自美国《外交事务》,作者认为,美中竞争中,美国的制胜之策不是和中国比拼全球基建、复制“一带一路”——这些事应该交由美国主导的国际组织去做,而是利用令全世界艳羡的高等教育体系培养世界各国下一代领导人,建立一个亲美的世界领袖关系网。 文章仅代表作者观点,观察者网翻译此文仅供参考。

【文/查尔斯·肯尼 译/观察者网 由冠群】

近十年来,美国决策者一直在为“一带一路”倡议苦恼。这是一个庞大的基础设施投资项目,中国通过该项目在世界各地投资建设桥梁、港口、发电厂、铁路、隧道和5G无线网络。该计划不仅扩大了中国的活动范围,还让更多的外国领导人感谢北京,因为从表面看,是中国的银行提供资金来建设这些基础设施。

2021年6月,在英国举行的七国集团会议上,美国总统乔•拜登公布了西方对该计划的应对措施:“重建更美好世界”计划,也称“B3W”。拜登承诺,该计划将有助于“满足中低收入国家巨大的基础设施需求”,该计划还特别注意解决气候变化、数字基础设施、性别平等和公共健康等问题。总统没有细说该计划的具体内容,但西方提出该计划显然是为了让它替代“一带一路”倡议。

但在此后,该计划就烂尾了,甚至连这名字也被废弃了。重点旨在解决环境保护、降低处方药价格和普及学前教育的“重建更美好美国”提案没有在美国国内获得通过,于是“重建更美好世界”计划也连带着遭了殃。现在该计划正被更名为“全球基础设施伙伴关系”计划。

拜登提出B3W计划

尽管如此,一些B3W项目还是在2022年春天宣布了。美国政府今年将通过“数字连接和网络安全伙伴关系”项目向数字金融和互联网服务供应商提供345万美元资金;小型光伏供应商将获得230万美元补助;拜登政府将在五年内向世界银行的“儿童福利信托基金”提供高达5000万美元资金——如果国会审批通过的话。

这些资金固然有益,但这也意味着,在拜登宣布B3W大约一年后,拜登政府只承诺投入区区600万美元来升级全球基础设施。即使国会审批通过了另外5000万美元资金,这也与拜登最初承诺的数十亿美元相去甚远。

然而,表现不好也无所谓,因为在发展中国家,美国想要靠B3W计划与中国竞争本身就是错误的。众所周知,美国并不擅长建设和维护本国的有形基础设施,在此情况下美国还要为外国建设基础设施就太没道理了。这样的建设活动最好留给美国主导的国际经济组织来做,如世界银行和非洲开发银行等地区性多边银行。

在与中国的双边竞争中,华盛顿应发挥自己的优势,如充分利用本国无与伦比的高等教育体系。好消息是,培养世界各国的下一代领导人,而非与中国的建筑公司抢工程,才是既有利于保持美国全球领导地位又有利于发展美国经济的制胜之策。

破土动工

在拜登政府推出B3W时,官员们小心翼翼地避免将其描述为直接对抗中国的计划,他们这么做无疑是怕外界将这一大张旗鼓的国际计划解读为单纯的防御行动。然而,正如一位官员在英国宣布B3W计划时所说,“我们至今还没有提供一个能反映我方价值观、标准和经商方式的积极替代方案。”中国模式将贷款与合同联系在一起以便使中国企业抢占先机,我们的替代方案将与这种模式形成鲜明反差。

这种认为美国过去没有提供过“积极替代方案”的想法很奇怪。仅在过去十年,美国就启动了旨在为非洲数百万家庭提供电力的“电力非洲”计划;澳大利亚、日本和美国合作促进全球可持续性基础设施发展的“蓝点网络”计划;帮助印度-太平洋地区国家拓展能源供应渠道的“通过能源促进发展和增长”倡议。

这些项目与“一带一路”的不同之处在于美国承诺提供的资金很少,而且大部分项目资金还都投向了私营公司。可悲的是,目前最新版本的B3W计划根本不会改变这种运作方式。

让美国在基础设施建设方面处于相对劣势的不仅仅是项目规模。还有中国更擅长工程建设,不仅是在国内,而且是在全球范围内。在世界银行等主要基础设施贷款机构的工程竞标中,中国企业独占鳌头。

2020年,中国企业在中国境外赢得了价值23亿美元的世界银行基础设施合同,而美国赢得的合同总值为2700万美元。在全球最大的20家建筑承包商中,14家在中国,6家在欧洲,没有一家在美国。

中国之所以能独占鳌头要部分归功于中国政府提供给它们的补贴,但不管怎样,这些工程对发展中国家来说都是好买卖,这些国家实际上是“享受”了中国纳税人的钱。美国决策者可能会声称中国提供补贴这种做法不公平,但对那些收到好处的国家而言,这些抱怨的话不过是飘风过耳。

中国工程公司在海外享有盛誉

但B3W最严重的缺陷在于,这一计划似乎是建立在“自我交易”这一资本主义模式基础上的。而美国政府之所以一直谴责中国,就是因为中国施行了这一模式。

在拜登政府的对华经济竞争战略中,某些重要组成部分就涉及美国政府向美国公司提供补贴。美国国际开发署将大部分资源用于从美国公司购买商品和服务。《两党创新法案》还将提供数十亿美元的行业补贴,以提高美国的半导体生产能力。

更糟糕的是,美国的应对措施正被其英国盟友效仿。正如英国外交部在今年5月慷慨地将这一方法描述为其援助战略的一部分,英国前首相鲍里斯·约翰逊仍在任时,就在将援助支出转向使用“顶级英国专业知识”的项目。也许其他七国集团成员也会紧随其后:对那些正准备向发展中国家投资的欧洲公司,欧盟无疑会想方设法地给予它们数十亿补贴。

这种情况让人想起了冷战初起时,作为对美国主导的马歇尔计划、经济合作与发展组织、国际货币基金组织和世界银行等经济计划的回应,时任苏联领导人约瑟夫·斯大林发起成立了“经济互助委员会”。作为促进苏东集团成员国经济合作的一种方式,经互会通过设置进出口壁垒实际减少了其成员国与世界其他国家的总贸易量。

为了应对中国的更强力挑战,这一次是美国提供了“苏联式”的国际合作模式。更具讽刺意味的是,斯大林当年试图对抗的是布雷顿森林会议创建的国际经济组织,而现在正是这些国际组织使得B3W基础设施建设计划变得没有必要。拜登政府本应尝试通过这些组织来实现其目标。

显而易见

在发展中国家大规模建设可持续基础设施方面,最明显的领导者不是白宫,而是另一个近在咫尺的组织:世界银行。世行长期以来一直倡导“市场驱动”的发展方式,每年支持中低收入国家数十亿美元建设基础设施。它执行“鼓励透明和国际竞争”(所谓的“公平竞争环境”)的竞标规则,而且每花1美元的国际公共援助资金就能撬动高达46美元的私营企业融资。拜登政府不应追求在某一发展中国家单就某一项工程签署双边协议,而应专注于通过上述多边机构向发展中国家输送更多的援助资金。

如果拜登政府真的想与中国展开全球发展竞赛,那美国就应该发挥自己的优势:不要美国客运公司而要美国大学城,不要建纽瓦克机场而要建诺特丹大学。美国的高等教育体系令全世界艳羡,这个体系培养了全球几乎所有国家的商业和政治领袖。中国正在试图复制这一模式,但美国的海外留学生数量比中国多出一倍,其中很多留学生就来自中国。

可是近年来,美国政府却忽视了向公共研究分拨预算,减少了赴美攻读的外国留学生人数。这一过程始于唐纳德·特朗普总统,拜登总统在改弦易辙方面做得还不够。这是一个致命性错误,但拜登政府可以通过缩短留学生签证审批时间来解决这个问题,学生签证也可以延长一年或更长时间;支持富布赖特项目,该项目向在国外学习和研究的美国人以及赴美外国学者提供奖学金和研究经费;开放向非美国人提供联邦学生贷款。

为了展示美国政府支持国际竞争,对那些向中低收入国家学生提供助学贷款的公司,美国可以加大对它们的金融支持,让中低收入国家的学生自由选择留学目的地国。在战略竞争中以人力资源为本将使美国获得巨大优势:能展示美国的开放姿态和建立一个亲美的世界领袖关系网;此外,某些赴美留学生有时还会留在美国,成为美国科研和商业领域的中坚力量。

美国要以己之长克彼之短,重新致力于通过国际合作、开放、透明和机会平等来实现全球繁荣。在投放物质资本方面,世界银行和地区开发银行最适合实现这些目标。在培育人力资本方面,美国有能力也有责任带头,重新向国际学生和学者敞开本国大门。这一议程才真正体现出了B3W计划所向往的“受价值观驱动”。

(观察者网由冠群译自美国《外交事务》)

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