近日，山东省潍坊市交通局的一则公开回复，击碎了不少市民的“地铁梦”。

针对“潍坊是否符合建地铁条件”的咨询，潍坊市交通局日前在官网上回复称，城市轨道交通仍执行2021年9月的严控政策，国家发改委仍不受理一般地级市首轮建设规划。

去年6月，有市民询问“衡阳云轨何时开通”，湖南省发改委答复，国家当前严控城市轨道交通建设，已不再受理启动城市轨道交通建设规划的申请。

不难看出，这两则回复传递出同样的信息：国家审批收紧，不再受理一般地级市的地铁申报。

据中国城市轨道交通协会统计，截至目前，国内共有51个城市开通运营城市轨道交通线路，其中绝大多数是地铁线路，包括4大直辖市、5个计划单列市、23个省会城市（海口、拉萨、西宁、银川因人口规模较小，目前未修建地铁），以及苏州、无锡、东莞、佛山等经济大市。

而从2017年8月包头地铁被叫停之后，至今没有一个城市的轨道交通首轮建设规划获批。

在此背景下，对于不少心怀“地铁梦”的城市，修建地铁的计划是否真的变得遥遥无期？

多市规划搁浅

据了解，潍坊市规划的城市轨道交通（即地铁）线路，从2015年开始进行前期规划论证、可行性研究及勘察设计，于2020年3月上报国家发改委待批复，但时至今日仍未获批。

在山东，除了潍坊，“碰壁”的还有经济大市烟台。自2009年以来，烟台就一直在布局轨道交通建设，但直到今年仍未看到获批的希望。

而在此之前，已经获批修建的内蒙古包头的地铁项目、陕西宝鸡的轻轨项目，也分别被叫停和主动暂停。

2017年8月，开工不足百天的包头地铁，因建设中债务问题及金融风险被叫停。这也被外界认为是国家收紧城市轨道交通审批最早的信号。

值得注意的是，从上述两地官方的表述看，收紧的不仅仅是普通地级市的首轮地铁申报，已经修建地铁的城市也要从严控制新一轮建设规划审批。

据了解，在部分拥有地铁的城市，新的地铁规划线路也有明显缩水。比如，四川成都在新一轮规划中，将轨道交通线路从55条减少到了36条；广西南宁最新规划的地铁线路，相比之前也大幅减少。

作为浙江第三城，温州在市域快轨“S”线（即市域铁路）开通之后，一直在筹划轨道交通M线（即地铁）的建设，但迄今为止仍未获批。

国家发改委城市交通运输研究中心主任程世东表示，相比前几年，近两年地铁审批建设呈现有序发展态势，已经走过了前几年审批、建设的高峰时期。

他告诉中国新闻周刊，国家对城市地铁规划建设的指标，在2018年进行了调整，包括GDP、财政收入、城区人口、客运量等都有明确的标准。“如果不符合这些要求，肯定不会获批。”他说。

以潍坊为例，2021年该市GDP达到7010.6亿元，财政收入656.9亿元，都远远超过国家规定的标准，但250万左右的城区人口，尚未触及地铁建设城区人口需达到300万的门槛。

在北京交通大学教授赵坚看来，很多城市根本没有必要修建地铁。他对中国新闻周刊说，地铁不光建设成本很高，建成之后运营成本也很高。很多城市人口规模不够，地方财政收入很少，即便建了地铁，财政也支撑不起。

审批收紧背后

程世东提到的“指标”，源于国务院2018年7月印发的《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（下称《意见》）。

根据《意见》，申报建设地铁的城市GDP应在3000亿元以上，财政收入在300亿元以上，市区常住人口在300万人以上；申报建设轻轨的城市GDP应在1500亿元以上，财政收入在150亿元以上，市区常住人口在150万人以上。

在此之前，申报建设地铁的城市GDP及财政收入的“底线”分别是1000亿元和100亿元。《意见》针对地铁审批，将地方GDP、财政收入指标要求都提高到原来的3倍。

此外，在客流量方面，《意见》明确拟建地铁、轻轨初期分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别需达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。

2021年的数据显示，在已开通地铁的城市中，只有北京、上海、广州、深圳、成都、重庆、杭州、西安、长沙9座城市，符合每日每公里0.7万人次的条件，其余城市均未达到标准。

这对于人口相对更少、人口不够集聚、通勤需求不足的城市而言，无疑是难以企及的高度。

据《中国经营报》报道，“十四五”期间，国家发改委将进一步细化城轨审批条件，不受理不具备条件的城市和一般地级市的首轮建设规划；同时规定开通运营三年后客流不达标的，不能上报新一轮建设规划。

有分析认为，这意味着没有地铁或轻轨的城市，在短期很难获得建设资格，而已经有地铁的城市，如果客流强度不达标，未来地铁路网扩容的可能性微乎其微。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清认为，国家严控地方轨道交通建设，一方面与地铁的使用效率有关，比如客流规模不足；另一方面与地方财力和债务问题有关。

事实上，债务问题和经营压力近年来已经成为城市轨道交通行业绕不开的话题。

修建地铁需要庞大的资金支持。目前业内普遍的看法是，地铁平均造价大概是7亿元/公里，修建一条地铁动辄需要几百亿，且建成后的维护成本也不低，即便一线城市依靠地铁运营本身都难以实现盈利。

数据显示，国内城市除深圳外，2021年地铁公司均获得高额补贴。苏州、青岛、成都的补贴额度在60亿～70亿元，宁波、南京、长沙、天津等城市的地铁公司获得的补助在30亿～46亿元。此外，重庆、厦门、西安、南昌、无锡等城市地铁公司获得的补助也在10亿元以上。

也就是说，绝大多数城市的地铁都需要庞大的财政补贴。至于“最赚钱的”深圳地铁，主要收入来源也并不是票务，而是房地产、土地与物业收入等方面的投资收益，其占营收的比例一度超过70%。

程世东表示，地铁本身就是一种公益性的基础设施，包括运营也是基本公共服务范畴，“地铁的亏损是正常的，是行业特性”。

有分析认为，近年来，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在过度超前建设、建设规模过于集中、财政资金不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。

专家：要量力而行

在程世东看来，未来在地铁的修建申报中，需要淡化行政色彩，更突出需求本身。“城市需求达不到就不应建，一定要量力而行。”他说。

赵坚则认为，一个城市是否要建地铁，要看城市的发展。他说，城市交通的问题实际上是城市规划的问题，对于城市来说，地铁的建设与城市的发展紧密联系。

他表示，不少城市的城市规划和轨道交通建设是“两张皮”，“城市建设密度是平均的，而不是集聚在轨道交通沿线，所以人们出行并不方便，轨道交通的客流也成了问题”。

在程世东看来，城市要考虑自身的经济实力，从科学的角度，根据城市的人口、客运量等，选择最合理的交通方式。

他说，选择怎样的交通方式，首先要根据客流强度来决定，这是最根本的；然后根据城市的财政状况，“一方面要看需求，另一方面要看有没有资金的实力”。   “比如，如果客流较大，需要集约化出行方式，可以选择地面公交，甚至公交专用道；如果仍然不能满足需求，可能要考虑快速公交系统（BRT）或者是轻轨；如果还不能满足客流需求，就需要建设地铁。”他说。

那么，目前为止没有获得地铁建设资格的城市，真的就将彻底无缘“地铁梦”了吗？

在业内专家看来，也并非完全没机会。赵坚说，这需要看城市的发展情况，500万以上人口的城市，机会相对更大一点，人口偏少的城市机会相对小一点，但并不是说没有可能。

程世东说，对于城市是否能够修建地铁，国家有明确的标准，国家发改委也都是按照相应的标准去进行审批，如果符合相应标准，未来还是有机会的。

有分析指出，随着经济社会发展，会有更多一般地级市符合标准。比如潍坊，如果市区常住人口能够达到300万的标准，不排除未来获批的可能，其他城市同样如此。

此外，随着都市圈时代的来临，中心城市的部分地铁项目，在跨城时可以“变身”城际铁路，这就是一般地级市的机会。

比如广州地铁18号线、28号线就以大湾区城际铁路的身份报批，已经获得批复。

广州地铁18号线与28号线，被称为“跨城地铁”，现在跨城之后的部分改成了城际铁路。这两条城际铁路的获批意味着，中山、珠海、清远、东莞、惠州等一般地级市，也拥有了城市轨道交通。

根据2020年8月国家发改委正式批复的《粤港澳大湾区城际铁路建设规划》，18号线纵贯了广州、中山、珠海、清远（待批）四个城市，28号线横贯了佛山、广州、东莞、惠州（支线连接）四个城市，分别有“湾区竖轴”和“湾区横轴”之称。

所以，对于位于大都市圈内的一般地级市，也可以通过中心城市地铁网络向外延伸，从而实现自己的“地铁梦”。

（作者：孙晓波）