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切什拉夫·图比列维茨:台湾已经是WHA观察员,还想借助疫情更进一步?

2020-02-11 07:58:29
导读
连日来,在全国人民众志成城抗击新型冠状病毒感染的肺炎疫情的同时,台湾民进党当局和“台独”分裂势力伺机鼓噪所谓台湾参与世界卫生组织议题,企图利用疫情趁火打劫,拓展所谓台湾的“国际空间”。三十多年以来,台湾曾多次申请成为世卫组织正式成员却屡屡失败,期间获得的观察员身份背后有什么故事?观察者网翻译本文,供读者参考。

【文/切什拉夫·图比列维茨 译/观察者 武守哲】

1949年中华人民共和国宣布成立,而盘踞在台湾的国民党则宣布自身依然享有有限的“中华民国”法统。自此之后,主权议题就成了全球政治话语体系中“台湾问题”的最核心问题。

一方面,中国共产党领导下的大陆学者主张“一个中国”原则,该原则否认台湾当局享有国内和国际主权,认为北京在两岸的主权问题上拥有最高解释权,并且有不受他国干扰的行使国际法的权利,而台湾只是中国的一个省;另一方面,国民党(或者民进党)的立场已从最初的“一个中国”(本来由中国台湾表述)的框架演变为两个不同治理模式下的对立政府,并逐渐有将双方关系解释为一种特殊的国与国关系的苗头。那些不接受大陆“一个中国”表述的某些台湾学者依然在讨论以下两个问题:(1)中国台湾作为一个“国家”的合法性,以及(2)中国台湾行使其国际司法主权的能力是否有效。

实际上,两岸“主权”之争往往集中在台湾的国际法地位上。台湾外交上的被“孤立”极大地削弱了台北在国际法问题上的诉求,大陆方面竭力反对外国政府与台北签订准外交条约,并禁止中国台湾加入那些需要以让渡主权才能成为会员资格的政府或民间组织。因此,台北方面不得不寻求新的“外交伙伴”,企图成为诸如世界卫生组织在内的国际性机构的会员(或与之建立协会)。

2008年,虽然台湾方面做出了种种努力,却依然未能提高国际社会的外交认可度,新当选的台湾地区最高领导人马英九不得不暂时中止了在国际层面上的很多“外交”活动。为了解决两岸关于台湾在国际法地位上的争端,马英九提出了“外交休战”的计划(diplomatic truce),以便在某些现实性问题上台海双方能能进一步拓展合作。

2016年5月,世卫大会发给台湾邀请函加注“一中原则”,马英九认为,“九二共识、一中各表”是面对此争议最有理、也是最有力的回应(@视频截图)

他领导下的台湾当局巩固了“一个中国”的主张,中止了用金钱购买“外交国”的努力,并且切断了某些企图加入联合国的在美游说集团的资金来源,并积极参与两岸对话。由于双方对话的重点很大一部分牵扯到台湾在世卫组织的参与度问题,因此双方虽然暂时缓和了主权争执,但世卫组织问题开始考验双方在现实层面上的合作思维底线。

2009年,当台北被纳入《国际卫生条例》并获得世界卫生大会(WHA)的观察员资格时,大陆方面似乎保持了最大限度的克制。马英九迫不及待地庆祝台湾的“WHA观察员地位”是自被踢出联合国以来台湾外交的最大突破,认为这是两岸关系改善之后提供的外交红利的有力证据。台湾当局欢呼“WHA突破”是台湾拓展其国际外交空间的重大胜利,他们还进一步期望观察员身份能够让台湾与其他联合国机构的进一步接触迈上一个新台阶。

某些西方国家的政府和媒体也欢迎台北出席世界卫生大会,认为这可以避免台湾被排除在全球卫生系统即时性信息链之外,帮助台湾完善其卫生健康系统,让他们在增强世界抗击大规模流行性疾病能力方面发挥更大作用。某些学者认为台湾的观察员地位是“实用主义在意识形态领域的胜利”,部分人还声称这表明北京正在接受“中国台湾国际外交空间的适度扩大”,这对两岸和解是很有帮助的。

台媒当时对台湾拿到世卫大会观察员身份的报道,也认为其前提是坚持了“一个中国”原则

而另一些台湾学者则保守地认为这只是台湾的一种“适度”突破。在台湾寻求建立“正式国际关系”的过程中,他们对“中国大陆的领导人愿意放宽台湾对某些国际需求的限制”持谨慎乐观的态度。岛内的台独分子和当时的在野党民进党(DPP)仍然对此持批评态度,他们抨击台湾的观察员地位以国民党通过接受北京的“一个中国”原则来削弱“台湾主权”为代价的。

总之,台湾在世界卫生大会上的观察员地位让众多学者在“主权分歧”议题上争讼不休,一些人认为马英九的“外交休战”已经用“主权让步”取代了两岸对抗;其他人则将其与台北单方面放弃在国际社会上的“主权努力”联系起来。

某种程度上,表面上看起来中国大陆可以容忍台湾部分参与全球卫生系统的有关活动,然而,台湾随后在世卫组织遇到的种种挫折,表明北京方面根本无意把此问题与主权剥离开。主权问题一直是两岸一体之政治身份的内在要素。

通过阻止台湾在联合国牵头的部长级会议上出席,以及限制台湾参加联合国某些机构的活动,北京重申了对台立场,有效压缩了台湾在世卫组织中的活动空间,并阻止台北加入其他国际政府组织,进而强化了大陆方面对台湾的主权。台北方面不得不认为,他们只能拿岛内人民的“民意”和“共识”作为筹码,试图让世界卫生组织在现实层面上承认其准成员国的合法性。

台湾的世卫组织认定问题,标志着两岸在主权法理问题上进入了一个新阶段。不过,两岸都没有用“敌”与“友”这类的传统政治话术。

一场三十多年的迷梦

1980年代后期,台湾当局逐渐意识到和大陆方面进行零和外交竞争是不可能的。李登辉(1988-2000)执政下的台湾越来越偏离“一个中国”格局。虽然国民党一直宣传台湾是“中华民国”的一个岛屿省份,但国民党作为台湾地区的执政党逐渐回避中华民国是“中国唯一的合法政府”问题,并明确放弃了与中华人民共和国在国际议题上竞争哪个才能代表合法的中国。因此,两岸的“主权冲突”已从哪个政府在国际舞台上代表中国这一问题,转向了“中华民国”作为一个与中国大陆分离的,执政区域仅限于台湾和一系列岛屿的实体性的国际法地位问题。

李登辉政权试图为台湾寻求更大的国际空间,其背后现实性的安全需求既有传统的一面,又有非传统的一面。所谓的非传统的一面主要来自岛内的分裂主义倾向——台独分子(这批人本身就是台湾“民主化”的副产品)。

1999年7月,李登辉抛出了臭名昭著的“两国论”

由于当时的反对党民进党要求台湾正式谋求独立,李登辉试图以台湾可以加入更多国际非政府组织来减缓岛内反对派的压力。在意识形态上,他统治下的台湾更加强调所谓的民主、自由、平等自决之类的“普世价值”而企图获得西方国家的好感。

台湾谋求加入联合国和世卫组织体现了岛内舆论对“司法主权”的操纵性。民进党在台湾“自决”问题上蠢蠢欲动,曾一度叫嚣联合国应该接纳“台湾共和国”作为新会员国,李登辉政权也附和台湾应寻求“适当时机重新加入联合国”,尽管他们早就知道加入联合国或其任何附属机构根本不可能成功。虽然有报道说李登辉曾表示世卫组织与台湾的医疗保健系统毫无关联,但台湾的医学专业人士联盟基金会(Foundation of Medical Professionals Alliance)和民进党以台湾加入WHO可以促进“主权申张”为由,和李登辉政权共谋,重新启动了加入WHA的计划。

1997年,台北方面发起了新一轮的加入世卫组织的运动,而且主要基于现实主义考量,理由是如果无法加入世卫组织体系,那么台湾将无法针对全球流行病和医学国际最新进展制定适当的卫生保健政策。就当台独分子在世卫组织议题上摇唇鼓舌之时,李登辉在1999年抛出了“两国论”,把局面变得复杂化了。

台湾当局试图通过与某些国际政府组织的媾和来重新定义其国际地位,这一系列尝试遭到大陆方面的强烈反对。中华人民共和国坚持认为台湾是中国的一个省份,尽管台湾申请了世界卫生大会的观察员地位,但不具有世界卫生组织的成员资格。虽然《世界卫生组织章程》将会员资格限制为“国家”(state),但它的其最高权力机构WHA允许“任何组织或国家,政府或非政府……会议或委员会参与会议。议事规则赋予秘书长以酌情议事权,可以邀请已经申请加入会员资格的国家或地区派观察员参加卫生大会。”

世界卫生组织秘书长可向任何申请的组织(成员或准成员)发邀请函而无需大会事先同意。此外,世界卫生大会只需要多数同意就可以表决通过邀请观察员的决议。目前的世界卫生大会观察员包括罗马教廷、红十字国际委员会、红十字会与红新月会国际联合会等等,可以看出观察员身份可以是非国家形态。然而,在1997年、2004年和2007世界卫生大会对台湾诉求进行的三次表决中,北京方面坚持认为中国台湾没有权利成为观察员,并认为世界卫生大会的表决有意制造中国分裂。

亲民进党的岛内媒体认为WHA邀请函以“表态一中”为前提,台当局的新旧政府互打脸

民进党上台后继续把台湾加入世界卫生组织作为其“主权合法化”的关键战略之一。该党认为由于大陆方面的不断干预,世卫组织推迟向台湾提供技术援助,导致SARS疫情在台湾蔓延并在一定程度上造成了岛内恐慌,让台湾变成了“全球防疫工作中的孤岛”。台湾在SARS疫情上的诉苦还是起到了一定效果的。

2004年世界卫生大会对中国台湾的申请进行了一次全体辩论,美国和日本首次投票赞成了台湾“孤岛”论。同时有大约一百多个非政府国际医疗组织发表了支持台湾的声明。

尽管台湾在2004年的申请又一次失败了,但台湾之后被获准参加以禽流感为重点议题的世卫组织会议。在签署了一份由华盛顿促成的机密谅解备忘录(MOU)之后,大陆官方允许台北于2005年与世界卫生组织协商,框定了台湾在世界卫生组织《国际卫生条例》之下的行事准则。尽管台北方面表达了“主权被打压”的屈辱感,该谅解备忘录仍将世卫组织的“一个中国”政策编纂为了正式行文规范,让中国大陆拿到了台湾医学专家是否可以参与世卫组织技术会议的否决权,而且世卫组织秘书处如果向“台北卫生署(DOH)”发邀请函参加某个指定的技术会议,则必须通过北京方面转达。

不得不说,2003年的SARS疫情给了台湾在世卫组织一定程度的活动空间,北京方面也抛出了橄榄枝,表示愿意通过两岸磋商解决台湾地区在世界卫生体系的地位问题,但前提是台北承认其省级地位,停止分裂国家活动并坚持“一个中国原则”。

2003年SARS疫情期间的台湾(@中时电子报)

2008年,刚刚当选的台湾地区最高领导人马英九接受了“一个中国”的表述。2008年8月26日,他在接受《墨西哥日报》(Sol de Mexico)采访时,引用“中华民国宪法”第11条,将中国分为“自由区”(中国台湾)和“共产区”(大陆)。马英九貌似有意恢复国民党的“合法性神话”,即“中华民国”代表整个中国,为了使台湾的存在与中华民国的宪法相符,马英九接受了“九二共识”。

进一步,马英九在台湾与世卫组织的关系上淡化了“主权争议”问题,而是强调了民生与健康对岛内民众的重要性,把该议题还原为了普世价值的人权问题。

相应地,中国大陆在世卫组织问题上的对台有限让步,也将有助于改善中国其作为负责任的全球大国的国际形象,回击了某些西方国家和国际非政府组织的批评——不能将台湾排除在全球流行病防疫体系之外。这也是两岸和解所取得的具体成果之一。

2008年12月,中国国家主席胡锦涛正式承诺与台北举行“务实磋商”,就台湾参与“政府-政府”组织的身份定位谋求一种“公平合理的安排”,前提是不能造成“一中一台”或者“两个中国”的局面。这就为后来台湾在世界卫生大会上拿到观察员地位开了绿灯。

观察员身份意味着什么?

2009年4月28日,台湾“卫生署长”叶金川作为“中华台北”的代表,收到了世卫组织总干事陈冯富珍的传真。陈冯富珍邀请其部门以观察员身份参2009年5月的第62届WHA会议。世卫组织接受了台湾以“中华台北”而不是“中国台湾”的名义参会,北京也同意世卫组织秘书处邀请“中华台北”参加日内瓦会议,并且强调“中华台北”只代表台湾地方而非整个中国。

陈冯富珍,第一位担任世界卫生组织总干事的中国人(@维基百科)

中国卫生部发言人毛群安在新闻发布会上说世卫组织的邀请也表达了北京方面的善意和宽容。岛内亲国民党的媒体宣称这是“恢复两岸互信的胜利”。而民进党则指责这次邀请强化了台湾代表团地位的不确定性,以及“中华台北”的称号是对台湾的矮化。

台湾普通民众也非常高兴看到台海两岸在世卫组织中的合作,被纳入到《世界卫生组织条例》意味着台湾可以与世界卫生组织建立直接联系,获取有关全球传染病预防和控制的即时信息,并可以访问某些非政府卫生组织建立的流行病电子数据库,减轻了了台湾民众对岛内对大型流感疫情防控的担忧。

台湾前“卫生署署长”叶金川,2015年被查出患有淋巴癌(@Facebook)

2009年和2010年,叶金川及其继任者杨志良在分别在世界卫生大会上发表了五分钟的演讲,两次会议的间隙,中华台北代表团还会见了美国、欧盟、加拿大和日本以及相关国家和地区的代表,而且叶和杨与中国卫生部长陈竺的会面也颇具象征意义。

在2011年世界卫生大会上,台湾“卫生福利部部长”邱文达发表了演讲,“中华台北”代表团也在14个技术会议上发表了讲话。耐人寻味的是期间发生的一个小插曲。就在邱文达动身前往日内瓦前,民进党公布了世卫组织秘书处2010年的机密备忘录,在这份备忘录中明确写有《国际卫生条例》中“中国台湾省”的表述。

该备忘录重申了2005年台海两岸达成的谅解备忘录的有效性,同时它还明确指出,台湾被纳入《国际卫生条例》并没有改变其在世界卫生组织中作为“中国一个省”的地位。该备忘录赋予中国常驻日内瓦代表团对台湾收到组委会的文件或其他信息出版物的的审查权。它还明确规定世卫组织所有出版物均必须使用“中国台湾省”这一术语,而与中国台湾有关的信息“必须被列为或显示为中国管辖范围内的,而不是像一个国家一样单独列出。”

尽管该备忘录在很大程度上与马英九将台湾划分为“中华民国”的一个省的地位相符,但却饱受台下的民进党的谴责,认为这削弱了台湾的政治地位。邱文达在日内瓦发言结束向秘书长陈词,请世卫组织秘书处更正台湾的名称。在2012年举行的第65届世界卫生大会上,台北方面继续抗议“中国台湾省”这一称谓。

马英九对此采取了折中政策加以低调处理,他既不反对世界卫生组织的“一个中国”政策,也没有抵制世界卫生大会。他强调参与世界卫生大会和加入《国际卫生条例》为台湾有尊严地参与国际事务“打开了机会之窗”。在第二个任期内,马英九表明两岸关系的暖化为台湾提供了“更大的国际机会”。

台湾的失败

但是台湾之后企图加大在世界卫生组织参与度的愿望还是落空了。世卫组织之后主办的政府与政府间会议,以及世卫组织西太平洋区域委员会会议均没有邀请台湾当局。他们申请成为世卫组织执行局(ExecutiveBoard)观察员身份也被拒绝。而且台湾卫生专家依然不被允许自由参加世卫组织主办的各种技术会议,因为参加此类会议的所有请求都会被转交给世卫组织的中国联络方,毫无疑问,这个联络方就是北京。

2017年5月9日,台湾“卫生福利部”技术监察许明晖在新闻发布会上发言,台湾将继续争取出席世界卫生大会年会:“必将全力以赴坚持到最后一刻。”(@纽约时报)

2010年,世界卫生组织在全球范围内组织的数百次专家会议中,台北只参加了10次;2012年,台北申请参加21次会议,其中世卫组织秘书处批准了8次,拒绝了9次,忽略了4次。

世卫组织秘书处还拒绝了台北向世卫组织提供财政资助的提议。由于世卫组织不承认台湾卫生监管部门的合法存在,台北始终无法拿到新开发的H1N1流感疫苗的资格预审证书,基于同样的原因,美国和欧盟依然把台湾排除在信息共享体系,例如国际食品安全局网络和防治结核病医疗数据库。

世卫组织秘书处官方依然把台湾称为中国的省,而不是“中华台北”,并要求台湾参加世界卫生组织活动的代表团必须接受“中国台湾”这个称号,表明中国对中国台湾拥有绝对的主权。它还规定了台湾医学专家出版物一旦发表在世界卫生组织的网站上,必须标明来自“中国台湾”。世界卫生组织的内部行动指南明确规定台湾是中国的一个省份,而不是“中华台北”,并指出“中华台北”仅应在WHA范围内使用。

蔡英文政权能打破这一固有格局吗?很显然不能。世界卫生组织秘书处是根据1972年世界卫生大会第2758号决议解释其台湾政策的,该决议承认中华人民共和国政府是代表中国在世界卫生组织中的唯一合法政府。以蔡英文为代表的台湾当局仍然乐观地认为,台北最终将与世界卫生组织其他观察员进行谈判磋商,最终可以将谈判议题带入自己想要的节奏,认为之前的种种不利是马英九暗地里损害“台湾主权”造成的。

2018年5月,蔡英文接见由台湾“卫福部长”陈时中带领“世界卫生大会游说团”,肯定其在WHA场边的积极行动,并高调宣告愿意捐赠100万美元予世界卫生组织(图源:台湾“总统府”)

台湾的“WHA模式”其实既没有减轻台北的国际孤立性,也没有增强“中华民国”所谓的现实性“职能主权”,也没体现北京和台北搁置“一个中国”表述争端以促进台北参与国际事务的能力。

北京对台湾主权地位的让步其实是虚幻的。中国不仅公开重申了对台湾主权的合法性,而且有效限制了台湾当局以观察员的身份获取的象征性和实际利益。中华人民共和国依然牢牢抓紧台湾参加世界卫生大会的认证权。在世卫组织的所有活动中,中国不仅可以审查台湾参加世界卫生大会和世卫组织主办的技术会议,而且要审查台湾专家参与世卫组织的活动(即便该活动由非政府组织领导)。台湾当局的世界卫生组织正式成员资格的迷梦,在2009年拿到观察员的那一刻,就已经终结了。

(本文原载《太平洋事务》Pacific Affair 第85卷第4号)

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切什拉夫·图比列维茨

切什拉夫·图比列维茨

澳大利亚阿德莱德大学国际政治系副教授

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来源:观察者网 | 责任编辑:武守哲
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