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大卫·莫奎德:欧盟——没有政治的政治共同体

2014-03-28 08:30:06

2009年12月1日,经过近十年的混乱和踌躇,欧盟《里斯本条约》(Lisbon Treaty)正式生效。与遭遇流产的2004年《欧盟宪法条约》(Constitutional Treaty)类似,《里斯本条约》旨在对抗12个新成员国的加入所释放出的离心力。该条约在某种程度上做到了这一点。它简化了欧盟繁琐的决策程序;为欧盟各成员国政府首脑所组成的欧洲理事会(European Council)设立了一个半全职主席;新增了外交事务与安全政策高级代表一职。同时,它还增大了欧洲议会(European Parliament)的权限,赋予欧盟以单一法律主体资格,并制订了具有法律约束力的《欧盟基本权利宪章》(尽管英国、波兰和捷克共和国并未加入)。

这些变化关系重大。它们扫除了欧盟有效决策的一些障碍,并使欧盟在外部世界提升其声望变得稍容易一些。亨利·基辛格嘲讽般地发问:“如果要与欧洲通话,我该拨哪个号码?”依然切中要害。《里斯本条约》只是一种,或更确切地说,一套权宜之计。该条约并未使欧盟做好面对一个与欧盟的精英和人民传承的精神谱系完全不同的世界的准备,它甚至无意于此。欧洲领导者所寻求的是如何更好地墨守成规,改弦易辙是其最不乐意的。欧盟仍然是一个蹒跚的巨人。自欧洲计划(European project)启动以来,其治理方面的模棱两可所带来的阴霾一直挥之不散。它仍被困于介乎联邦制和邦联制、民主治理和技术官僚统治之间的“无主之地”中。欧盟机构依然缺乏政治合法性和道德权威,以带领欧洲走出在新世纪所面临的艰难处境,“东方”和“西方”的古老分类在新世纪已不具任何意义。《里斯本条约》只是一个通往未知目的地的中途补给站,而非目的地本身;只是一次进行自我评估、展望未来的机会,而非逃避悬于欧洲精英和人民头顶的有关目标、原则和权力等宏大问题的借口。可悲的是,迄今为止,触目所及,逃避仍多于展望。

欧洲一体化的目的是政治性的,但其手段却是经济性的

直面欧盟之问

通过以迟到的《里斯本条约》为顶点的、旷日持久的谈判的内在含义为探讨的期待起点,我们可以试着梳理那些互相掣肘的状况后面隐藏的问题:对于条约的含义以及欧盟的政治愿景,均缺乏泛欧范围内的深入公共辩论。某些欧盟成员国曾出现过激烈而气急败坏的争论,但均发生于一国范围内,而未及于整个欧洲。这些辩论聚焦于对特定成员国的立场,对欧盟整体则毫无意义。反对者喋喋不休于提案通过后丧失的本国主权,赞成者则不厌其烦地纠缠于提案失败后自身可能失去的影响力。

从1787年美国宪法起草后到1788年正式通过之前,曾进行过的非同寻常的公开辩论中体现出的激情、道德严肃性和哲学深度,欧洲制宪过程中却明显地缺席。并不存在欧洲版的亚历山大·汉密尔顿或詹姆斯·麦迪逊来为欧洲宪法条约设定支撑性的道德价值观和政治假设,或者界定所欲实现的目标。像“美德”、“自由”和“公共福利”之类的反复回荡在美国制宪辩论中的词语,在欧洲制宪过程中却很少听到。印度贱民(曾经的“不可接触者”)领袖安培多伽尔(B. R. Ambedkar)在独立之后关于印度宪法的议会辩论中所发表的激动人心的言语,在欧洲无人堪与之比肩。没有人像他一样,去探究政治平等的民主承诺和市场经济固有的经济不平等之间的紧张关系;更无人探讨这种紧张关系对欧洲计划意味着什么。欧洲公众已非首次被浅薄所糊弄。

问题显而易见:为何会如此?这并非一个新问题。早在十年前,牛津大学的政治理论家西登托普(Larry Siedentop)即确指詹姆斯·麦迪逊是1780年代美国立宪辩论中的最杰出贡献者,并哀叹于欧洲版麦迪逊的缺失。但在西登托普写作时,这个问题可被当作学院派的空想而一笑置之。彼时,欧元刚刚推出,欧盟东扩的大冒险也即将开始。经济持久增长的光明前景似乎触手可及。美国是当时世界上唯一的超级大国,且似乎将继续保持下去。此时似乎并非讨论这些问题的恰当时机,而西登托普也并非卡桑德拉式的灾难预言家,他的语气是轻松的、对话式的,并带有些许学究气。他希望有一天欧洲可以效仿美国的联邦制,但他未料到这一天的到来,将有可能用去几十年甚或几代人的时间。

当前的局势已不同于往日。轻松的学院派时刻已经结束。1780年代充满活力并深刻的美国制宪辩论与21世纪欧洲辩论的缺失,二者之间的反差已不再是一桩历史趣闻。相反,这种反差重要而急迫。我们应如何解释这个现象?一个常见的回答是,对欧盟抱有任何其他期待原本就是荒谬的,因为当前的欧盟既非1940年代印度那样的主权国家,也非1780年代美国那样的准国家(would-be state),谈论欧洲宪法原本就是错位的,因此美国或印度式的宪政辩论也便是多余的。

但这个答案是站不住脚的。欧盟也许并非一个国家,但它无疑是一个政体(polity)。它依据深思熟虑的规则进行治理,这些规则体现在对成员国具有法律约束力的条约中。《罗马条约》签署后的50年间,这些治理规则已发生了很大的变化;如果欧盟得以幸存,那么在接下来50年中其仍将发生更多改变。比如在一个致力于民主和人权的联盟中融入一大片前苏联的卫星国,创造出了新欧洲;而由决定制订一份《宪法条约》到批准《里斯本条约》的长期过程中,为新欧洲未来所可能形成的宪法进行一次大陆范围的对话提供了理想的机会。

 

 

 

技术治理的局限

我的问题的真正答案存在于一个更深的层次,那就是:针对“一体化会像一团晕开的墨迹般,必然将从一个政策领域扩散到另一个政策领域”这一理论,我们缺乏公开辩论的空间。一体化的目的是政治性的,但其手段却是经济性的;然而手段逐渐侵蚀了目的。一体化被假定为会以不可抗拒、不可逆转的方式,从一个经济领域向另一个经济领域扩散;该扩散将不会停顿,而在此过程中共识势必会被调动起来。经济上的成功——这方面的事实俯拾即是,如市场自由、经济规模、快速增长、生活水平日益提升——将足以将一体化计划嵌入公共文化中。没必要以共同目标的合法性来强化既成事实的合法性。一切都将自行解决。

顾名思义,这种墨迹理论不仅是经济主义的,它还具有技术官僚统治的性质。该理论的信奉者逃避公共政治的生硬和杂乱,他们认为这种生硬和杂乱无关紧要,甚至是一种威胁。这种情绪在欧盟总部依然存在且甚为流行。经济主义的技术官僚往往精于高层政治决策机构式的走廊政治,但却对下列种种政治避之唯恐不及:巡回演说、议会辩论、政治宣传册,或电视演播室。若非如此,他们便不是技术官僚了。

欧盟各国一直貌合神离

他们同样不符合欧盟之父让·莫内意指的“实用主义和理想主义的微妙混合”这一职务描述。成熟联邦的典型特征是:以外交政策、国防以及(并非最不重要的)金钱等方面的“高政治”(high politics)为起点。之后才会延伸到基础设施建设、部门干预等诸如此类的“低政治”领域。(直到罗斯福新政之时,美国才开始大规模地如此行事。)但是,莫内计划实质上却要反其道而行之:经济一体化的“低政治”先行;“高政治”则随后进行。欧洲煤钢共同体即以“低政治的”部门干预为起点。继之而来的欧洲经济共同体虽拥有更广泛的职权范围,但恰如其名,该组织仍压倒性地专注于经济领域的“低政治”:农业、国家间贸易、区域援助、清除自由竞争壁垒,以及创建严密的规管框架以统一标准。两者均将“高政治”留给了各成员国。

当然,“低政治”本身也具有政治性。交易要有人居中斡旋;买卖要双方达成合意;损失要予以补偿。事实上,整个欧洲计划均体现为一种妥协:以德国之崇高意志(respectability)换取法国主导的超国家主义(supra-nationalism);以农业保护换取工业自由贸易。但其间所涉及的政治实质上均是走廊政治,一种在复杂的现代社会需要技术官僚技能和气质的政治。毫不奇怪,布鲁塞尔委员会之于技术官僚正如果酱盆之于蜜蜂。该委员会贝尔莱蒙大楼的走廊中回荡着技术官僚沉重的脚步声——这些脚步声来自各式各样的成员国官员及游说者以及欧盟工作人员。虽然最成功的委员会成员往往都有其政治背景,但通常而言他们首先是技术官僚性质的走廊政客,其次才是公共政治家(public politicians)。

让·莫内本人便是个典型例子。他首先是个有识之士,天生具有一种从容不迫但却引人注目的超凡魅力,并拥有一种启人心智、天马行空的非凡想象力。但他同样是一位从未当选任何公职的彻底的走廊政客。近期的例子更是不胜枚举。其中最突出的是雅克·德洛尔(Jacques Delors),他是近期最成功的欧盟委员会主席。加入欧盟委员会之前,他在法国社会党总统弗朗索瓦·密特朗(François Mitterrand)政府中担任部长职务,但他的职业生涯始于法兰西银行(法国央行)的一个官员职位,后来供职于法国国家计划委员会。与之形成鲜明对比的则是罗伊·詹金斯(Roy Jenkins),他是首位(也是迄今为止唯一一位)英籍欧盟委员会(当时叫“欧洲委员会”)主席。詹金斯是一位完全意义上的“高”政客(“high” politician),迷恋于他乐意称之为政策的“长程路线”(“grandes lignes”)。他曾是英国极为成功的财政和内政大臣。而在布鲁塞尔,他却明显心神不宁:原因无他,只因他与周遭一切都格格不入。

“低政治”在今日是不足够的。总会有适合低政治存在的空间。在成员国中——实际上在所有国家,至少是美国,存在大量的“低政治”。在欧盟机构以及成员国行政机关,熟练的技术专家永远有其需求。然而,“欧洲计划”可以远离高政治的日子结束了。原因之一是货币联盟——技术官僚治下的欧洲的最后伟大成就——使介于低政治和高政治之间的“河岸”决堤了。这才是以下诸种危机现象的内在含义:2010年希腊的主权债务危机,伴随着援助计划强加而来的严厉的财政紧缩措施,欧洲债券市场的波动,希腊式危机在葡萄牙、爱尔兰和西班牙若隐若现的影子,价值7500亿欧元的欧元区稳定基金的创设,尤其是扮演欧洲提款机角色的德国的焦躁与日俱增。2010年春季以来,欧元区已陷入混乱,由于欧元区是欧洲的中心地带,这意味着非欧元区的欧盟成员国让自己避开这种危机的伤害。

此次经济危机本身,与1930年代的那次危机类似,是政治性的而非技术性的。投机性泡沫是引发本次危机的近因,但泡沫本身以及监管制度和吹大泡沫的经济政策,却是深思熟虑的政治选择的产物。同样与1930年代的危机类似,基于相互竞争的政治信条和不同的经济哲学,此次危机已为再次出征创造了机遇。无论政治信条、经济哲学的竞争结局如何,最终结果仍将是受政治意志驱使的政治选择的产物。在美国,当选的总统可以帮助推动该意志的产生并对其加以集中关注,正如1930年代罗斯福总统以及当前的奥巴马总统所做的那样。但欧洲却不存在相对应的欧洲意志,也没有催生该意志的欧洲政治权威。

该情形几乎完全适用于气候变化领域。欧洲可以公平合理地声称它在应对气候变化方面的作为超过了美国、俄罗斯、中国或印度。但在2009年的气候变化会议上,该主张却无足轻重。欧洲可以表明自身的重大成就和良好意愿,但它却毫无政治影响力。在紧要关头,其他大的经济集团往往可以无视欧洲之主张,事实也的确如此。

气候变化之影响以及它对全球政治的冲击未必会一直保持迄今为止的不痛不痒状态。在这方面,首要的是,照旧行事不再行得通。世界各经济国集团将不得不痛下决心寻找各紧急问题的解决之道;而这一过程中对痛苦的分配将是一个极具高政治性的事务。它将会带来一系列意义深远的问题:关于分配正义,关于当代人对子孙后代之义务,关于穷国与富国权利之适度平衡,关于人类与其他物种间的关系。此类问题远远超越了低政治性的技术理性(low-political technical rationality)范畴。当然,它们也同样远远超越了欧盟的能力范围。就其性质而言,上述问题具有典型的全球性特征,其解决办法也势必具有全球性。但如果欧盟领袖们不参与全球范围内应对措施之探讨,他们就会辜负欧洲公民的信任。然而,如果欧盟无法做到以同一个声音说话,如果缺乏借以凝聚民心的民主合法性,欧洲公民将无力参与欧盟事务。

在1780年代美国立宪辩论最有力的一次交锋中,亚历山大·汉密尔顿严厉驳斥了他和其他联邦党人所极力反对并试图取而代之的《邦联条例》(Articles of Confederation)所可能带来的“令人厌恶的拖延,不断的磋商和密谋,有关公益的卑鄙的妥协”。这些驳斥是如此尖锐,以至于我们并不能因它并非今日欧洲困境的准确描述而感到任何安慰。

 

 

 

重塑欧洲理想

那么,欧盟何以具有“低政治”偏好呢?应该如何加以克服?当然,该偏好是欧盟早期经济主义的遗产。但不太为人所知的是,它同时还是冷战的产儿,冷战时期西欧在美国的保护伞之下寻求庇护。当时的欧洲共同体没有理由——也没有什么机会——进入“高政治”领域。北大西洋公约组织(NATO),顾名思义该组织具有高政治性,负责处理欧洲的安全需求;华盛顿,新时期的“西”罗马,是欧洲处理与自身密切相关之高政治事务的舞台。然而,今日的欧洲已不再是以美苏为首的东西方进行全球争夺的战场,美国也不再是欧洲的捍卫者和引领者。身处新的世界,欧洲早晚都要回答基辛格所提出的问题,正如美国人在1780年代寻找办法来应对汉密尔顿的奚落那样。如果不采取与220年前北美洲经历过的类似的变革,欧洲将无法找到答案。

美国宪法之父们——正如他们在那不朽的话语中所阐明的——寻求建立“一个更加完美的联盟”,因为过去的苦难经历告诉他们:要在一个艰难重重的世界上生存,自身所珍视的自由必须深深扎根于有力而合法的统治之中。在这方面,今日的欧洲与1780年代美国的相似程度超过了大多数欧洲人和美国人的认知。毕竟,欧洲领袖们率先推出《宪法条约》和《里斯本条约》,是因为他们意识到,现有的欧盟治理结构需要彻底革新。

但悲剧之处在于,与美国宪法之父不同,欧洲领袖们既缺乏自信又傲慢自大。他们没有美国联邦党人宏大的政治抱负;又未将欧盟的公民的主体性纳入一体化计划。但如果假定,因为种种原因,21世纪的欧洲无力举行美国历史上那种令变革成为可能的全欧范围对话的话,那这就会是一个令人绝望的忠告。

欧洲对话该谈些什么呢?又该如何进行呢?第一个必备条件是跨越国际关系的学科界限。对那些大量充斥国际关系领域的自诩为“现实主义者”的人们而言,民族国家被设想为一枚滴水不进的撞球,以它们为主体的国际关系则是一个“撞撞球的游戏”。哲学、道德以及意识形态方面的问题无关紧要,应当从严肃的讨论中加以排除。国家是理性的政治行为者,是当前经济危机中轰然倒塌的理性经济行为者的近亲。民族国家在理性判定的基础上追求其利益,一如理性的经济行为者那样。它们会以夸大其词的、说教的或意识形态的空话掩饰其利益追求。但这类空话只是个幌子;扯掉该幌子,赤裸裸的利益内核便会赫然显现。正如许多主流现代经济学家往往遗忘亚当·斯密、托马斯·马尔萨斯和大卫·李嘉图等古典“政治经济学”创立者的哲学和道德关怀一样,许多国际关系专家也对部长、官员和舆论制造者们不约而同游弋其间的意义海洋不加理会——即便他们并未意识到这一点。

在英语世界,“现实主义”弥漫在公共文化的各个角落,结果在如何面对欧洲计划的过去、现在以及可能之未来方面,形成了一种肤浅的、平面的和尤为陈腐的态度。因为欧盟不是也永远不会成为由自利国家(self-interested states)所组成的微不足道的国家集团。现实政治助力了欧盟计划的启动,但现实政治本身并无法解释该计划的起源以及它在早期所取得的惊人成功。而这两者均源于一个共同信念:两次世界大战的浩劫均源自道德和政治失败,为了修复创伤,相互间的道德谅解和宽恕就必须压倒狭隘的国家利益。这也就是莫内所言其目标是“人的联合”(“unite men”)而非“国家的联合”(“coalesce states”)的用意所在。莫内的梦想已经远去,但它并未从欧洲情境中彻底消失。毫无疑问,欧盟由国家构成;这些国家追求其领导人所认可的利益。但欧盟同时还对相关国设定限制,这些限制源于一种社会科学意义上的“现实主义”所无法捕捉的复杂的相互学习过程——这种学习是道德的、哲学的,也是实践的。

同样,纠缠于欧洲研究专家们所钟爱的具体制度细节,只会带来更多的混乱,而无助于阐明问题。结构取决于目的;利益由理念来界定,而最终又取决于理念所概括的道德假设。在关于欧洲政治的学术著述中经常出现的一个主题是,在所谓的“修辞”(“rhetoric”)和“现实”(“reality”)之间存在着一种既定的反差。但说辞是现实的一个方面,而现实又被说辞所形塑。如果将修辞界定为有说服力的言论——理应如此界定——那么那些将自己不喜的言论一律贬损为“修辞”的现实主义者,其本身就在使用一种相当糟糕的修辞性比喻。《里斯本条约》之后,关于欧洲的有价值的讨论必须超越此类修辞而向更深层次挺进。该讨论必须紧紧抓住根本性的哲学和伦理问题,而当代欧洲领袖们在太多的评论员和学者的辅助和教唆之下却刻意回避之,这些问题事关:政治的属性以及政治中的人们、政治行动的可能性、民主在21世纪后现代世界中的含义、欧洲文明和欧洲理想的本质,以及欧洲人在当今世界中所应寻求的位置。

美国立宪论战者均是实践家,而非囿于门户之见的理论家。他们并非利益政治——蓄奴州V.S.自由州、大州V.S.小州——的门外汉。但美国立宪者并未仅仅投身于利益纷争。革命和战争的喧嚷使其彻底远离旧有的政治和知识立场。他们将自身从英国直接管辖之下解放出来,他们必须决定如何运用到手的自由以及怎样捍卫它。在立宪辩论中,他们将往昔的知识席卷一空,并对当代人的学术成果加以充分利用。同时凭借着令人震惊的实践和智识创造力,他们还打破了当时人类普遍看法的藩篱,锤炼出一种崭新的适应自身需要的政治科学。当前的欧洲不能盲目遵循美国立宪者的指引,但我们至少需要有他们那一往无前的主动性,以首要原则为思考的起点。

智慧的起点是承认这一事实:即便有了《里斯本条约》,欧洲计划仍深陷令人难堪的悖论。欧盟是一个取得惊人成功的民主化的施动者,但光鲜背后潜藏着危机,欧盟自身的章程违背了它帮助大多数新成员国和部分老成员国所确立的民主原则。在欧盟的心脏地带存在一种人们反复讨论但却仍一知半解的“民主赤字”(“democratic deficit”),它同时也是一种领导权、意志和合法性赤字——而最终仍是政治赤字。欧盟机构无法激起认同,因为它们并未植根于认同;由于无法激起认同,它们也就无法带领欧盟进入高政治领域,无法克服在全球事务中沦落为无足轻重小卒的危险。

欧盟“在多元中团结”(United in Diversity)的信条集中反映了曾经对莫内和其他欧盟创立者带来激励的美好愿景,这一愿景仍在激励着欧洲领袖中的佼佼者。但该信条意味着在欧盟整体和特定成员国之间存在一种利益上的紧张关系,诚然,这是一种不可避免的、健康的紧张关系。这没有什么不对或者令人惊奇的。联邦和邦联体制均存在这一问题,所有的多级治理结构均概莫能外。但欧洲的悲剧在于,其管理机构缺乏一种使其可以专注而有效地追求整体利益的道德权威:既成事实所赋予之合法性不再充足。结果便是,各组成部分的声音过于响亮,而整体声音则过于柔弱。

(文章节选自作者2011年4月于普林斯顿大学出版的“The End of the West - The Once and Future of Europe”一书第四章。原载于《文化纵横》2011年05期。)

大卫·莫奎德

大卫·莫奎德

英国历史学家,曾任欧洲委员会首席顾问

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来源:文化纵横 | 责任编辑:小婷
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