【文/翟东升、朱煜】

相较于2017—2020年的总统第一任期，特朗普第二次上台后所采取的内政外交政策给世界带来的冲击更加剧烈。

2025年1月至2026年3月，无论是内政层面的一系列举措，比如成立“政府效率部”来裁撤联邦政府机构和人员、起诉美联储主席鲍威尔、美国移民与海关执法局（ICE）上街清查非法移民、出台“大而美”法案和《天才法案》，还是外交层面的所作所为，比如对主要贸易伙伴发动关税战、向乌克兰施压使之妥协来结束俄乌冲突、企图强行占领格陵兰岛和巴拿马运河，乃至出动特种部队跨国抓捕委内瑞拉总统，等等。特朗普政府过去一年多的行为令世人见识到一个极具颠覆性的美国。那个所谓基于规则的国际秩序正在被美国人亲手终结。

准确把握特朗普第二任期的行为逻辑和未来动向，需要抓住两条主线索：一是权，二是钱。这里的“权”，是指选票来源问题，即特朗普在政治上要讨好谁，让谁来承担更多代价；而“钱”，则是指联邦财政的收支问题，即他要在什么方向花钱，又得从哪里筹钱。按照这两条主线索，我们可以探究特朗普在第二任期的施策方向。

特朗普第二任期的内阁班底主要由三股政治势力组成：

其一，是以财政部部长贝森特、国防部长（“战争部长”）赫格塞思为代表的MAGA派；其二，是以副总统万斯为代表的科技右翼；其三，是以国务卿鲁比奥为代表的共和党建制派。

彼得·蒂尔

MAGA派是支持特朗普、对特朗普忠诚的核心力量，科技右翼是这次资助特朗普胜选的重要“金主”，共和党建制派在这一届的特朗普政府当中的影响力则大大下降。因此，特朗普在政策上主要回应MAGA派的意识形态诉求和科技右翼的利益诉求。

特朗普在政治上要讨好谁？其在第二任期所采取的一系列政策可归纳为高举“三面红旗”，即文化保守主义、贸易保护主义和技术加速主义。文化保守主义体现为收紧移民政策、打击非法移民和叫停DEI（多元化、平等、包容）项目，向“觉醒”文化开战，是特朗普对其铁杆支持者MAGA派的回馈；贸易保护主义表现在他上任不到三个月便向世界主要贸易伙伴加征“对等关税”，极力推动制造业回流，意在回应摇摆州，尤其是“铁锈地带”的蓝领阶层选民关于“把工作带回美国”的强烈诉求，同时也为其第二任期的大规模减税法案筹措增量资金；技术加速主义表现为他上任之后极力促成人工智能、加密货币等科技领域的“去管制”，是对科技右翼势力大力资助其第二次胜选的政治回报。

01 内政是特朗普的优先事项

特朗普第二任期最大的隐忧在于内政，一方面是国内的财政困境，另一方面是MAGA派与传统建制派、深层政府的价值观斗争。

缓解财政困境

特朗普第二次上台时，美国面临更为严峻的财政困境和国际收支失衡。截至2024年底，美国联邦总公共债务突破36万亿美元，占GDP的比重超过124%，国债收益率处于高位，联邦政府2024财年债务利息支出约1.1万亿美元，这是年度利息支出首次超过1万亿美元。

而美国的货物贸易逆差2024年高达1.21万亿美元，经常账户赤字占GDP的比重为4%。这意味着，美国国际收支在经常账户层面的赤字，需要通过金融账户资本净流入（国外资本回流美国，购买美国的国债、企业债以及对美国的直接投资等，对应形成美国的对外负债）的方式来弥补。

截至2025年第三季度，美国的净国际投资头寸为-27.6万亿美元，成为世界最大的债务国。可以说，在财政收支和国际收支层面，美国已是债务缠身，而特朗普又要推行他的减税安排，“大而美”法案将导致联邦财政每年减少至少4000亿美元的收入，未来10年内新增3.4万亿美元财政赤字。为避免因债务上限的约束而导致政府关门、施政受限，特朗普需要在开源和节流方面下功夫。

财政减支方面，特朗普需要美联储配合他的政策节奏持续降息，把每年巨额的国债利息支出压下来。但是现任美联储主席鲍威尔显然并不配合他的需求，随之而来的是特朗普对他进行了人身攻击并发起刑事调查，试图逼迫鲍威尔尽快辞职，便于自己安插忠诚于他的美联储主席。

此外，特朗普废除奥巴马医改，对医保医药系统利益集团这一美国社会“毒瘤”刮骨治疗，在削减社会保障、医疗保险和医疗补助等财政支出的同时，强势推进与美国大型制药公司集体采购谈判。特朗普政府的定价逻辑是，美国居民为处方药支付的价格不应高于其他发达国家支付同款处方药的最低价格。特朗普施压这些药企同意大幅降低其药品在政府医疗补助计划和现金支付患者中的价格。在对外关系方面，减少海外驻军成本和军费开支，大幅削减对外援助，退出国际组织，这些看似“战略收缩”的举措都能达到节流之目的。

财政增收方面，“交易的艺术”被特朗普展现得淋漓尽致。2025年4月2日，他对主要贸易伙伴发起关税战，即便按10%的基准关税作为保底，美国一年就至少增加3000亿美元的关税收入。在双边的贸易谈判中，美国政府要求欧盟、日本、韩国、中东产油国等经济体，用“追加投资换取关税减让”，利用这一招数，美国一下子获得超过1.5万亿美元的投资承诺，并且在投资收益分成上，美国占90%。如果这些投资承诺能够部分落实，则有助于特朗普在未来的国内选举政治中向特定摇摆选区分配“蛋糕”，换取选票，巩固执政地位。

此外，特朗普政府提出“股权换补贴”的方式，那些获得《芯片与科学法案》补贴的半导体厂商就无法白拿联邦政府的钱，而必须用公司股权来换补贴。美国商务部还要求，那些获得联邦资助的大学所获得的专利，需要有一半的所有权归政府所有。

与建制派和深层政府的斗争

与建制派和深层政府的内斗是特朗普施政的核心任务，胜败关乎特朗普及其家族的身家性命。可以预见，随着双方斗争的加剧，如果特朗普这次不能彻底压制这些反对势力，那么其卸任之后将免不了被清算的结局，可能面临更大的安全威胁或牢狱之灾。

那么，特朗普是如何尝试瓦解这两股政治势力的？“反深层政府”是特朗普第二次执政首月的重中之重。他指派马斯克牵头组建“政府效率部”，这是一个属于总统行政办公室序列的非常设机构，不需要经过国会冗长的辩论和批准程序便可运转。

马斯克领衔的“政府效率部”以“削减冗余支出、提升行政效率”为名，高调喊出“要为联邦政府节省1万亿美元开支”的目标，实际上是通过裁减联邦政府机构和人员来立威，清理那些不认同特朗普政策理念的技术官僚，上任9个月内便逼迫联邦政府超过20万名雇员离职。

这场“反深层政府”的政治运动变成了特朗普对华盛顿官僚体制的一次“忠诚测试”。大部分美国民众早已对传统的政治精英感到厌倦，对特朗普和马斯克发起的联邦政府机构改革也算是乐见其成。对建制派精英的压制也在同步推进。

ICE之前的暴力执法引发了很多人的抗议

共和党建制派在特朗普第二任期政府的影响力远不及第一任期，现在特朗普已经能够确保其行政团队可以全面、完整、准确地传达其政策话语。接下来是2026年底的中期选举，摆在他面前的关键任务是寻找合适时机，扩大内部斗争，来挑战美国现有的选举制度。

目前，共和党正在一些“红州”积极推动重新划分国会选区的进程，在极端情况下可能会大幅修正甚至中止选举制度。据说，MAGA派对于中期选举的前景非常担忧，而特朗普在私下安抚他们的时候，暗示说，“不必太担心，也许我们再也不需要投票了。”

从这个角度看，特朗普的冲锋队ICE在美国各地街头的暴力执法，可以视为对2026年11月中期选举街头政治斗争的演习和准备，届时我们可能目睹每一个投票箱前都有荷枪实弹的ICE执法人员在检查选民身份、搜寻非法移民的场景。特朗普企图通过ICE针对投票站的移民执法行动恐吓和阻止部分民主党选民前往投票。如果特朗普最终得逞，不仅会有力地削弱建制派势力阻碍其政策议程的能力，而且将永久性地改变美国制度传统和政治生态。

02 特朗普的“交易政治”

特朗普本人非常擅长自我营销，热衷于“推文治国”，喜欢上节目、上头条。他深知流量的巨大好处，经常用极具表演性的言行抢头条、博关注，要求“每日一赢”，把当美国总统变成了做全世界最大的网红和真人秀。对他来说，只要其名字上了头条他就赢了，具体内容反而是次要的。

“交易”成为他“推文治国”、频繁上头条、冲热搜的口头禅之一。特朗普在2025年所推动的众多事情都体现了交易的逻辑，在此列举三个案例予以具体说明：“对等关税”谈判、对科技企业的补贴置换成股权、对俄罗斯的妥协。

“渐进抬高”的关税博弈策略

2025年4月2日，特朗普援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA）授予美国总统的权力，以“持续的巨额贸易逆差危及国家安全”为由，宣布对美国主要贸易伙伴加征“对等关税”，包括欧盟、英国、日本、韩国和加拿大等传统盟友。整个过程极具戏剧性，特朗普试图发出一个信号，邀请所有的贸易伙伴配合他一起演一出“向贸易逆差开战”的好戏。

美国对外加征“对等关税”，要求贸易伙伴不许报复，要求其他国家的领导人主动给他打电话请求谈判，这实际上是演给他的国内选民看的。特朗普要把自己包装成兑现竞选承诺、践行“美国优先”的硬汉形象，从而让MAGA派等铁杆支持者认为特朗普强硬地捍卫了他们的利益。

与此同时，特朗普还可以借此多收点关税，从而为其第二任期的减税安排筹钱，稍微改善美国捉襟见肘的财政状况。这样一来，让特朗普既有面子，又有里子。到了2026年2月，美国联邦最高法院裁定特朗普依靠《国际紧急经济权力法》征收的一揽子全球关税缺乏法律依据，关税政策无效。特朗普政府转而援引《1974年贸易法》第122条，向所有进口商品加征15%的临时全球关税，并可能替代性引用“232条款”和“301条款”来延续其关税政策。这样一来，就可以暂时应对“对等关税”政策失效带来的财政收支缺口和对外博弈工具匮乏问题。

特朗普政府在“一对一”的双边贸易谈判中采取了“渐进抬高”的关税博弈策略，这种策略类似于我们经常看到的那种“早鸟票”商业营销手段，即早下单，就能获得更好的价格折扣。

特朗普将“对等关税”划分为四档：10%、15%、20%和25%及以上。美国政府表示，第一个与美国达成交易的贸易伙伴，可以获得“最划算”的关税优惠，越往后谈判条件会“水涨船高”，最后从美国获得的关税优惠便越少。此举意在警告那些想观望的贸易伙伴，采取拖延战术只能后果自负。于是，英国与美国最先达成协议，拿到了美国10%的关税待遇。

特朗普关税战与“早鸟票”商业营销手段有异曲同工之处

特朗普委派同为商人出身的商务部长卢特尼克作为美国与其他经济体双边贸易谈判的负责人之一。卢特尼克在接受美国一档播客节目All-In Podcast采访时透露，特朗普总统原本希望与印度率先达成贸易协议，但印度方面犹豫不决、错失机会，现在印度政府想回头再签当时的协议，已经不再享有原来的关税待遇。截至2026年初，美印两国仍未达成贸易协议，于是美国对印度输美的商品加征了50%的关税。

美国与欧盟、日本、韩国达成贸易协议后，给予对方15%的“对等关税”，要求它们扩大进口美国的农产品、能源、飞机和军事装备，增加对美国本土的巨额投资，且投资收益中的绝大部分归美国所有。

这些经济体都严重依赖美国市场，对美国存在巨额贸易顺差。特朗普希望削减贸易逆差，增加外国直接投资，达到制造业回流、改善国际收支、增加联邦财政收入等多重目的。根据2025年7月的美日协议，日本除了进口美国更多的优势产品，还要注资5500亿美元，与美国共同设立投资基金，由美国方面主导投资基金的项目选择和执行，重点支持美国的能源、半导体、关键矿产、医药品和造船等战略性产业；在投资收益分配上，美国占90%，日本占10%。

美韩协议要求韩国向美国投资3500亿美元，这笔资金投入产生的收益90%归美国所有，韩国只拿10%。美欧协议同样如此，欧盟承诺未来三年对美国投资6000亿美元，并取消对美国科技企业征收数字税。

在美国与中国台湾的协议中，其要求中国台湾企业在美国直接投资至少2500亿美元，由“台湾当局”为这些直接投资提供2500亿美元的信用保证，在美国本土扩建先进半导体的研发机构和产能。美国这种近乎巧取豪夺的行为，某种程度上是打算掏空台湾的半导体工业。在“以投资换关税”的交易策略之下，特朗普会要求将这些承诺的直接投资放在美国几个摇摆州，服务于自己的选情，因此在2026年也会逼迫这几个国家和地区尽快落实投资承诺。

美国在与东盟国家达成贸易协议后，给予对方19%~20%的“对等关税”，要求它们对美国出口商品实行零关税政策，采购美国的能源、商用飞机、农产品和武器装备；虽然协议没有涉及增加对美国投资的条件，但是提出要打击转口贸易，并配合美国单边出台的制裁和出口管制措施。这些东盟国家由于都依赖美国的消费市场和安全保障，对特朗普政府提出的严苛条件几乎照单全收。

此举针对中国的意图非常明显，美国要求与其签署协议的东盟国家切断与中国的供应链联系，任何借道第三国出口美国的商品，一旦被认定含有中国成分，将被征收40%的“特别转运关税”。此外，在美国的持续施压下，墨西哥参众两院批准对来自中国等几个亚洲国家的进口商品加征最高50%的关税。在这种态势下，中国企业如果还想继续以较低关税向美国市场销售商品，就必须在东南亚加大投资，提高输美产品的东盟增值比例，继而逐渐把更多的产业链环节外迁。

以股权换补贴

拜登政府时期出台的三大法案是美国现代产业战略的产物，旨在通过提供补贴和税收抵免等方式刺激本土的战略性产业发展。其中，《芯片与科学法案》授权联邦政府提供527亿美元补贴半导体产业：390亿美元用于扩建和新建半导体工厂，132亿美元用于研发和劳工培养，还有5亿美元用于增强全球半导体产业链。

特朗普再次上台后，却要求之前拿过联邦政府补贴的半导体企业必须向政府提供公司股权作为补偿。按照特朗普的逻辑，联邦政府用纳税人的钱补贴企业，就应该获得公司的股权，不应该像拜登那样免费给它们送钱。

特朗普入股了包括英特尔在内的公司

特朗普先拿英特尔开刀。美国商务部长卢特尼克强调，英特尔通过《芯片与科学法案》拿了政府拨款，必须向政府让渡其股权。美国政府将89亿美元的补贴转换为英特尔10%的股权，即便成为最大股东，美国政府也不会干预英特尔的日常经营活动。此举开启了美国产业政策的新纪元，使联邦政府对大型跨国公司拥有更大的影响力。目前，美国商务部还在制订具体方案，以英特尔为范本，施压美光、台积电、三星等获得过政府拨款的科技企业同意向美国政府让渡股权。

与此同时，特朗普放宽对先进制程芯片的出口管制也展现了其交易的灵活性。在黄仁勋坚持不懈的游说下，特朗普最终同意英伟达和超威向中国出口“功能阉割版”的人工智能芯片。作为交易条件，美国商务部将对每笔交易的销售额收取25%的抽成，用于直接充实联邦财政。

对俄罗斯妥协背后的交易

特朗普在2025年1月再次执政后，美国政府对俄乌冲突的立场发生了180度的大逆转。特朗普夸下海口说“会在一天内结束俄乌冲突”，他对乌克兰的立场基本以施压和贬低为主，强调他花了很多精力调停俄乌冲突，抱怨援助乌克兰是个“无底洞”，指责乌克兰总统泽连斯基对他没有感谢。

进入2025年之后，美国对乌克兰的援助资金大幅减少，并且施压欧盟放弃利用俄罗斯被冻结的资产援助乌克兰。特朗普甚至直接撇开欧洲盟友，单独主导制订“和平计划”，企图强压乌克兰接受俄罗斯方面的要求。

美国政府在乌克兰问题上出现这种戏剧性的立场转变背后，很可能伴随着特朗普与俄罗斯之间的一揽子交易，除了历史上特朗普与俄罗斯之间的复杂利益纠葛，还有最近围绕叙利亚、伊朗、委内瑞拉等议题上的一揽子合作与妥协。特朗普通过牺牲乌克兰的领土和欧洲的安全利益，换取俄罗斯在全球地缘战略上的配合与让步。在作者2025年11月参与的中美俄三边二轨对话中，美俄双方的代表都明确表态，欧洲没有资格坐到桌边，而是已经在菜单上了。