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杜佳:这届国会不行——美式困境下“不中用”的涉港法案

2019-12-18 07:48:00

【文/ 杜佳】

国会有问题:法案通过得越来越少

2019年12月,距离美国国会中期选举产生的116届国会上任快一年了。民主党主导的美国众议院与共和党主导的参议院、白宫一年以来合作得磕磕绊绊,不过尚可维持下去。

美利坚自有制度,国会主导立法工作。近一年来(1月3日—12月4日),116届国会所有提案的法案多达11618个,平均每天超过30个。虽然看上去吓人,但通过的却只有77个。

(116届国会通过的法案按照主题分类)(美国国会,2019)

放在历史上看,116届国会的成绩似乎有些不令人满意。

(自93届国会以来历届国会通过法案数量)

(自93届国会以来历届国会通过法案数量的趋势)

美国每届国会历时两年。在国会的网站上,有自93届国会(1973到1974年)以来的记录。(美国国会,2019)可以清楚的看到,自尼克松的时代以来,美国国会通过的法案数量呈现明显的下降趋势。在大趋势中,又有几次断崖式的下跌。

目前116届国会通过法案77个,相比115届国会443个也是断崖式下跌。这种比较似乎不太公平,因为116届国会毕竟才当值一年?但显然,如果116届国会要维持大概400个立法的水平,剩下的这一年多还得加倍努力才行。

国会立法的数量重要嘛?美利坚号称法治国家,政策需要以国会立法的形式推行。社会发展期间遇到各种问题,需要国会针对性立法来解决。如果一个不够,就再立一个修正案。

所以,如果一届国会立法数量较多,或者说达到平均值,说明这个由政策到法律的推动过程是通畅的。如果一届国会立法数量过少,可能意味着这个过程出了问题。

是什么影响了通过法案的数量呢?第一个因素当然是党派。

(自93届国会以来历届国会通过法案数量和参众两院、白宫党派情况反映出,立法数量趋势有几段波动的“波谷”,分别是97届、103届、107届、112届国会。其中97届和112届国会的参众两院分别由两党主导,党争自然激烈。不过,107届国会时的两院和白宫都被共和党主导,却也出现了波谷,其具体原因还需要另外考虑。)

116届国会近1年77个法案,实在太少了点儿。众所周知,川普上台后,两党的政治斗争、国会和白宫的政治斗争愈演愈烈,笔者杜佳对此已经花费过很多笔墨。115届国会,尚且有共和党掌握国会两院。而116届国会上台以来,民主党主导众议院,让川普成了“跛脚鸭”。华府的政治斗争也达到了新的高度。目前众议院最重要的工作是弹劾川普,许多重要改革如移民、医保无法推进。

以此观之,政治斗争至少对本届国会的立法数量产生了较显著的影响。

财政困境:通不过的“预算法案”

国之大事,在于财政。从这个角度来讲,公共财政拨款立法(public finance)在美国国会中有重要地位。而这类立法活动中最重要的当属对历年合并拨款法案(Consolidated Appropriations Act)的制定。

通过公共财政立法,美国政府把预算案中的政策蓝图变成法律,本质上是在各个部门之间分配财政资源,决定每个部门次年可以拿多少钱、办多少事情。

近年来,随着美国政府债台高筑,财政资源变得更加“稀缺”,需要“优化配置”。蛋糕就这么大,国防部多吃一口,卫生部就要少吃。所以这类法案容易成为政治斗争焦点,通过很不容易。

依照美国财政制度,每个财年始于10月1日,终于次年9月30日。因此,美国国会需要在每年9月30日前通过下个财年的拨款法案。以往美国财大气粗,一个合并拨款法案就搞定所有部门。现在霸气锐减,只能通过蚂蚁搬家的方式,或是通过一两个月的“继续拨款法案”(Continuing Appropriations Act)给各部门续命,或者优先通过某些部门下个财年的费用,至于其他的部门则以后再说。

如果某个拨款法案已经完结,而下一个法案还没有通过,受影响的部门就只得关门歇业,或是停薪上班。这时就会出现“政府停摆”,比如2018年年末到2019年年初的这一次。笔者杜佳对此已经有过专门的分析。

(116届国会中的政府财政拨款立法情况)

如上图,2019年,116届国会通过的公共财政法案共有5个。第一个是给停摆关门部门继续拨款的“续命”法案。

笔者杜佳已经分析过,当时围绕着边境墙的修建,国会两党、民主党和川普之间产生了激烈的政治斗争。川普希望得到一笔50亿美元的拨款在美国—墨西哥边境修建围墙,而民主党出于各种原因不同意,导致华府无法就公共财政拨款达成一致。这场政治斗争(或者说政治闹剧)以川普的暂时妥协而告一段落。

2019年2月25日,拖延许久的《2019财年合并拨款法》终于签字生效,国土安全部、农业部、司法部、商务部等美国政府部门直到2019年9月30日的拨款得到保证。(美国国会,2019)

8月2日,《跨党派预算法》生效,规定增加某些部门的开支上限(spending limits),直到2021年7月31日暂时取消债务上限(debt limit)。(美国国会,2019)

不是说债台高筑嘛?嫌欠的债不够多么?某些议员知道这是不对的,但是美国财政部长努钦警告,如果不提高债务上限,美国政府就不能借钱应付开支,甚至没钱偿还以前的债务,会引发债务违约。这才是当务之急。(安德鲁·杜和仁,2019)

这表明,鉴于恶劣的财政形势,华府一定程度上已经放弃治疗,深刻认识到了约束开支不切实际。同时这还表明两党在这个问题上是暂时放下斗争、达成一致,为川普“让美国再次伟大”增加一两个美元。

美国财政形势还在恶化。10月25日,据《纽约时报》报道,美国2019财年政府赤字高达9840亿美元,2018年为7790亿美元。这个数额已经让人震惊,而按照这个增速,2020财年美国财政赤字会突破1万亿美元。(阿兰·拉贝波特,2019)

这让合并拨款法案的通过更加困难。两天后,美国国会选择通过了《2020财年继续拨款法》,11月27日,《2020财年追加继续拨款法》,把政府部门的拨款暂时“续命”下去。

而公共财政的正餐,也就是2020财年版的合并拨款法案,自5月15日提案以来,唯一的进展是于6月19日在众议院通过,然后就被卡在参议院动弹不得。

值得一提的是,往年的军费以“国防授权法案”(National Defense Authorization Act)单独划拨,一般在每年8月份就会通过。如我们很熟悉的《2019财年国防授权法》(公法:115-232)于2018年8月13日生效。

而2020财年的军费,放在合并拨款法案中统一划拨,也就是说尚未通过。看来,川普总统在预算案中提出的高达7500亿美元、气势恢宏的强军计划得暂时等等了。(美国白宫,2019)

“不花钱”的外交法案倒搞得快

国会吵吵闹闹,议员们争执不下。有一种法案却通过得很快,那就是外交领域的法案。

直到今天,116届国会在外交领域共通过了两个法案,分别是《2019年香港人权与自由法》(公法:116-76),另一个是《禁止商业出口涵盖弹药物品给香港警方法》(公法:116-77)。

前者2019年6月13日在参议院提案,11月19日在参议院全票通过,次日在众议院通过,27日由川普签署生效。

后者更快,10月24日在参议院提案,11月19日在参议院全票通过,次日在众议院通过,27日签署生效。立法仅耗时一个月。

看来11月27日是签署法案的好日子。两者的编号一个76,一个77,想必川普是一前一后一起签署的。

(卢比奥议员就“涉港法案”接受媒体采访时的“神逻辑”)

笔者以前谈过,《香港人权与自由法案》是以马克·卢比奥为首的对华鹰派的“传统艺能”。该立法自2014年113届国会以来,历届国会都被提案,但是都没有通过,直到现在。

这部立法的主要内容是修改《1992年美国-香港政策法》(公法102-383)。(美国国会,2019)

在1992年的法律中,美国国会规定,将来香港回归中国后,美国维持对香港的优惠“区别待遇”(different treatment),条件是香港的体制必须符合美国的政治“审美”。如果美国发现香港出现“不再足够自治”,可以取消这些优惠待遇。

2019年的立法将这条规定细化,规定美国国务院每年就香港状况向国会提交报告,为美国决定是否延续“区别待遇”作参考。

威胁取消香港的“区别待遇”的确会对中国造成些损害。因为香港目前仍然是中国外贸的重要出口,依然是离岸人民币的中心。美国真来这一出,会堵住中国对外出口的一部分。

(该立法还有一些其他规定:美国驻港领事馆不得为难2014年以后因为参加政治运动被逮捕、拘禁而留下案底的学生签证赴美;美国商务部每年提交报告,评估发生在香港的违反美国贸易管制的行为;防止美国公民在港被捕后被引渡回内地;在香港侵犯人权者会受到制裁;限制内地控制的媒体在香港的运作;限制向香港出口警用设备等。)

《禁止商业出口涵盖弹药物品给香港警方法》规定美国总统禁止颁发许可证,给香港出口“涵盖弹药物品”(covered munitions items),(美国国会,2019)。它包括“催泪瓦斯、胡椒喷雾、橡皮子弹、泡沫子弹、布袋子弹、胡椒球、水炮、手铐、镣铐、电击枪和泰瑟枪”。这些是警方用来驱散暴徒,又不至于伤及人命的设备。

这两部法律有两个共同点:其一是都和中国有关,蹭香港问题的热点;其二是都对美国国内基本没什么影响。

川普政府上台以来,中美关系中斗争的部分逐渐增加,美国把“大国竞争”的提法放在台面上。多年通不过的《香港人权与民主法案》2019年就能通过,大概有这个背景因素在里面。

在党派斗争日益激烈的华府,对华强硬是少数几个能让议员们能够达成“跨党派共识”的议题。这种对美国国内的影响较小而又针对中国的法案,容易协调一致。例如,《禁止商业出口涵盖弹药物品给香港警方法》会影响一些向香港警队出口设备的美国企业,然而也仅限于“皮毛”之利,不值一提。

“涉港法案”怎么起作用?

在这样的背景下,《2019年香港人权与自由法》虽然看上去气势汹汹,但是缺少一个关键部分,那就是“钱”。

推动外交政策也是需要经费啊。

笔者曾经讨论过委内瑞拉的情况。美国觉得这个国家不够民主,于是就在《2018财年合并拨款法》(公法115-141)中专门拿出1500万美元,授权美国国际开发署去委内瑞拉推动“民主”。(美国国会,2018)

在我们这个星球上,这才是做事情的正确态度。

《2019年香港人权与自由法》不谈经费支持,说明这部立法的象征意义、政治意义大于其实际意义。也再一次说明它根本不是要以此真的去推动香港人权与自由,只是拿这个噱头来当作舆论和政治筹码,与中国较劲。

况且这个新法案只是对《1992年美国-香港政策法》相关规定的细化,也即是说,实际上所谓对港“区别待遇”的条件规定已经存在了“几十年”了。

政府面临预算硬约束,政客们对财政资源的争夺日益激烈,推动政策受到掣肘。这种不谈钱的立法,不涉及利益纠葛,不牵扯财政资源的分配。平时吵得不可开交的两党议员们乐得搞个“全票通过”的大新闻,一边彰显对华强硬,一边表示“跨党派合作”,场面做足,皆大欢喜。

但是从经济学角度讲,政府做任何事情都有成本,即使没有账面的开支。议员讨论法案总要付出时间和精力,总有行政开销。撰写法案总要使用人力资源(也就是议员的助理们)。把这类法案打印出来,总要浪费纸。这些资源本来可以用到更有用的地方,比如讨论一下《2020财年合并拨款法案》,或者至少再搞一个“进一步追加拨款法案”(Further Additional Continuing Appropriation Act)出来,免得联邦政府再次停摆。

或者该讨论一下美国面临的其他紧急的事情:传说中的两万亿基建连立法程序都没进,移民改革还没有影儿,边境墙的事情还没完。这一届国会让人着急啊。

把精力花在这些地方,总比蹭其他国家的热点要好。毕竟,像2019年年初那样,联邦公务员领不到工资,去排队领救济食物,才是真的“人权问题”。

参考文献

1.阿兰·拉贝波特. (2019年10月25日). 联邦政府预算赤字膨胀,在2019年接近万亿美元.

2.安德鲁·杜和仁. (2019年8月1日). 参议院通过为期两年的支出协议,暂停债务上限.

3.美国白宫. (2019年3月11日). 改良美国的预算.

4.美国国会. (2019). 116届国会通过的法案.

5.美国国会. (2018年3月23日). 2018财年合并拨款法.

6.美国国会. (2019年2月15日). 2019财年合并拨款法.

7.美国国会. (2019年8月2日). 2019财年跨党派预算法.

8.美国国会. (2019年11月27日). 2019年香港人权与自由法案.

9.美国国会. (2019年11月27日). 禁止商业出口涵盖弹药物品给香港警方法.

杜佳

杜佳

重庆大学经略研究院研究员

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来源:独家网 | 责任编辑:周雪莹
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