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杜建国:谈“地方债”色变,大可不必

2020-07-19 09:01:29

【文/观察者网专栏作者 杜建国】

近日,一则“独山县如何烧掉400亿”的短视频热播,让地方政府债务问题再次被广泛关注。贵州独山的政府债务问题是很严重的——即使并没有网传的“400”亿那么多,如贵州与独山方面指出的,也存在着“因盲目举债、乱铺摊子遗留的形象工程、政绩工程、烂尾工程问题”。根据7月16日贵州省的通报情况可以看出,截至2020年6月末,独山县政府债务余额135.68亿元,三都县政府债务余额97.47亿元,其余为企业债务等。

自去年以来,好多人以独山为例,批评地方政府通过借债来发推动方建设与发展的做法。在我看来,独山的案例,主要体现出来的是地方领导缺乏责任心、乱折腾以及借机搞腐败的问题,并不能以此来全面否定地方政府依靠举债搞建设的做法。下面予以详述。

一、债务问题被妖魔化了

众所周知,经济要发展,首先就需要进行投资,无论是工业的投资,还是服务业的设施,还是水电气等城市基础设施,还是交通通讯基础设施,都需要获得资本,需要投资,才能予以启动直至完成。

理性来分析,每一个经济体,无论国家还是地区还是企业还是个人,很难有充足的自有资金,极少有单靠自有资金就能完成投资与发展的,在这种情况下,进行借债就是不可避免的了。通过借债、融资来启动发展,边借债边发展,对于一个国家、一个地方、一个企业来说,是一件正常的事情,这本来是经济学常识与社会常识。

因此,债务也有合理性。先借债,通过借债完成投资实现发展,赚到钱后再偿债,偿债后继续借新债支撑进一步的发展,再还债,如此一来,形成良性循环。这样的债务,也就是良性债务,不必过分担忧。

债务问题本来是天经地义的,债务问题的解决,也没有那么困难:借债促成发展,发展带来偿还债务的能力,这样就把问题解决了。不过按照中国人的习惯认知,总是觉得欠债是一件有风险的事情,总有人一听到有债务存在就认为“要完了”;只要借债的结果是维持了经济的正常高速发展——而不是或消费或去搞高风险的投机,那么债务问题就不用担心。这才是事实求是的态度。

事实也正是如此。中国经济持续高速增长多年,期间无论是政府还是企业,都没有发生过大规模的债务危机。中国经济的特点是高积累、高投资、高增长,高投资必然意味着高债务,但是,由于高投资带来了高增长,整个经济或资产规模做大了,相比之下,债务就不高了。当然借债—发展—还债是理想状态下的设定,要平衡两端也不是一件容易的事情,所以我们也不排除在这期间出现企业或地方决策者做出错误决策甚至违法违规情况,导致出现较严重的债务问题,比如独山以及一些大型或小型的企业。

让人担忧的是,近年来,舆论丑化了中国的高增长,夸大了债务问题即杠杆问题,以至于形成了降速与“去杠杆”即强行减少债务的大势。

当前夸大债务问题尤其显得荒谬的一个事实是,中国经济经历了几十年的高速发展,积累了大量的资金。不让这些资金闲置,让这些资金转化为新的投资,从而促进经济的增长与发展,促进产业的升级换代,提高人民的生活水平,是当务之急。要实现这一目标,就需要借助债务这一形式来完成。

二、地方政府举债功过几何

下面具体来看看地方政府债务问题。

大家都知道,中国经济的高速发展,一方面靠的是亿万人民的努力奋斗,一方面靠的是中国无数大小企业自身的努力,再一方面靠的是中国各级政府的努力,其中政府的努力,不光存在于中央层面,地方各级政府也是。地方政府,尤其是县市级地方政府的努力与他们之间展开的竞争,是中国经济增长的一个重要动力源泉,这已经得到了公认,无须赘述。

经济发展主要依赖工业化与城市化的推进。地方政府要想发展经济,但手里本身并没有太多钱可直接用于发展经济,城市开发、工业园区建设等等,都需要预先投入大量资金,而政府手里又没有那么多钱,那该怎么办?很简单,很大程度上要靠借钱来搞先期建设。

比如一个工业园区要想吸引投资者,最起码要实现七通一平(指基本建设中前期工作的道路通、给水通、电通、排水通、热力通、电信通、燃气通及土地平整等的基础建设),而七通一平要花很多钱,谁来干?某家企业会自己来干吗?可能性很低,毕竟回报太少。再如,中国现在城市化发展很快,很多城市需要修建地铁来缓解交通拥挤堵塞,修地铁的前期投入很大,钱从哪儿来?这些只好由政府出面。现在政府不允许直接借债,于是通过城投公司等形式,借债来完成投资与建设,日后有回报了再偿还债务。

城市开发也是如此,一些鼎鼎大名的新区建设,很大程度上都是靠债务来完成的。不借债,就没有足够的启动资金,难以把新城区建设得那么好。

可以说,如果不允许地方政府通过城投公司等形式借债,如果没有地方政府债务平台,那么地方经济与建设就不可能发展得那么快那么好,整个中国经济也不可能发展得那么快那么好。

当然,同时要注意规避风险,不排除个别地方个别人的把事情办砸了。

三、地方政府债务危机论的由来及误区

应该说,对地方政府债务问题的夸大,始自2008-2010年的四万亿之后。从2011年起,地方债务问题就成了媒体报道的热点。一位经济学家当时曾信誓旦旦地说,2011年中国地方债务平台必将崩盘。

2012年9月27日,某报刊登文章《国家审计署摸底发现 地方债务较两年前几乎翻番》,国内国际舆论反响强烈,一时间风声鹤唳,人心惶惶,“地方债务危机”似乎真的来了,“中国崩溃”似乎的真的要来了。结果不久之后,该报刊登道歉声明,承认数字是记者自己“推算”出来的,并没有找专家与权威部门核实。

某位经济学家在2011年曾言之凿凿地预言道,中国将在2013年爆发大规模经济危机,主要原因就是“地方债务危机”,“到2013年前后,有一部分地方政府可能要破产”,进而“爆发一场社会危机”。该经济学家甚至对危机爆发时间的预测精确到了月份:“最可能是2013年七、八月份”。

巧得很,2013年7月18日,传来了美国底特律因债务危机申请破产的消息。莫名其妙的,中国好多人竟然如获至宝,借机掀起了“中国地方债务危机比底特律严重”的舆论浪潮。某位曾有过“上世纪30至50年代为苏联赫鲁晓夫统治时期”高论的财经评论员,就抛出了一篇《挽救中国版底特律 要解决地方债务危机》。

而早在2011年11月就断言中国已经开始爆发地方债务危机的那位经济学家,此时则以其一贯耸人听闻的风格干脆宣布中国有“330个底特律危机”。

美国底特律爆发债务危机,城市面临破产,结果在中国好多人看来,这竟然又成了“中国输了”,出现了很多“某某市能成为中国的底特律吗?”之类的报道。

2013年4月博鳌亚洲论坛上,前财政部长项怀诚就曾对地方债务危机论进行了批驳:

“我个人觉得中国政府的债务还不是一个当务之急,不是说已经非常危险,我之所以这么说,第一,因为债务率本身不是特别高;第二,中国政府的债务基本上是内债,内债占到整个债务总量的95%-98%;第三,中国债务总体上看还没有看到特别特别坏的、效率特别特别差的案例。”

这么多年过去了,我觉得这番批驳还是站得住脚的。

为应对铺天盖地的地方政府债务危机的舆论,中国政府于2013年下半年组织了大规模的政府债务审计行动,结果于2013年12月公布,截止2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%,低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。

可以说,整体看,中国地方政府的债务问题是良性的、可控的,不会出现大规模的“危机”。

自此次大审计之后,地方债务危机即将爆发的舆论,冷却了不少,但是,对地方债务的贬低与负面看法,却一直存在。在之后的“去杠杆”行动中,压缩地方政府债务成为一个重要组成部分。

本来,经济在正常运转,借债还债处于良性循环当中,现在突然却要求大规模地“去杠杆”,立即偿债,或者不许再借新债了,这样一来,极有可能破坏了正常的经济运转,破坏了地方或企业的赢利能力,从而也就破坏了地方或企业的偿债能力。也就是说,如果夸大了债务问题的危险,对正常的债务问题过分担忧甚至形成了恐慌,进而强行采取去杠杆、禁止借债的应对措施,这非但无助于解决债务问题,反而会加重甚至恶化债务问题。

如余永定教授强调的那样,正确的去杠杆思路,应该是做大资产,做大分母,资产做大分母做大了,债务分子不变,或者,资产分母的增长比债务增长得快,这时候债务率杠杆率就下降了。反之,如果借口去杠杆而把重点变成了压制资产分母的增长,那么负债即使没有增加,杠杆率或负债率反倒上升了。去杠杆走向了自己的反面,成了一个悖论。

所以我们看到,包括压制地方债务在内的各种去杠杆,实践中导致经济下滑过快;经济下滑过快后,不得不暂停去杠杆,不得不重新降息降准以及允许地方政府继续借债。比如,财政部于2014年10月出台43号文件,对地方债务运转予以压制,但是进入2015年后,迫于经济下行压力,又于5月出台40号文件进行了松绑。

有的地方,本来地铁项目已经开工了,可是,后来以这会增加地方债务为由,给下马了;再后来,需要稳增长,又重新允许工程上马了。如此波动,已经成为这几年的常态。去杠杆、去债务——经济下滑——加杠杆加债务以稳增长,这一循环已经出现多次了。

本来中国经济的特点是高积累高投资,即一方面为了发展经济要借债,一方面在个人消费领域则量入为出不借债。现在,由于在实体经济领域搞去杠杆,大量资金被闲置,导致了另一个后果,这些资金转而投向金融投机领域,近年来持续不断的P2P暴雷就是例证。此外,五花八门的个人消费信贷猛然增加,即个人“加杠杆”。不该去的地方去了,不该加的地方加了。

四、川、渝、黔等省市的发展经验

中西部省份身处内陆,本来区位优势就远不如东部沿海地区,历史上的发展水准也远远低于沿海地区,包括资本在内的各种积累也是如此。在这种情况下,中西部省份要想撬动自己的发展,要想追赶东部地区,更是需要借助债务的杠杆作用。

身处西南的四川、贵州、重庆(以及最近两年的云南),近十几年来的发展有目共睹,此间“借钱发展”所起的作用功不可没。重庆、成都我都去参观过,这两个内陆城市的发展可以说是令人震撼的。

2019年春天,我去成都天府新区参观时,当地干部说,2008年的时候,天府新区一代还是一片田野,没想到短短十年间,就换了人间。天府新区的市容市貌,在我看来堪与中国最发达、最漂亮的新城区上海浦东、深圳等相比美。如果靠自有资金,怎么可能在如此短的时间内取得如此之大的建设成就呢?

2020年初,中国政府制定了推动成渝地区双城经济圈建设、在西部形成高质量发展的重要增长极的规划,债务将在这一规划的实现中继续发挥重要作用。

贵州也是如此。贵州本来是全国最穷的省份,这十几年来的变化实在是太大了,堪称天翻地覆。前两年我去贵州参观时,当地的一位干部说,“过去,贵州实在是太落后了,有人问我们是什么地方人时,我们都不好意思说自己是贵州的,就拿自己的祖籍来搪塞蒙混过去,比如说自己是江苏的,是山东的,是重庆的,是湖南的。现在,贵州经过了快速发展后,我们也不再觉得当个贵州人会抬不起头来了,开始大大方方地对人说:我是贵州人。”

贵州过去交通极其落后,现在,贵州已经成为西南的高铁中心,高速公路数年前也已做到了县县通。如果不借债,贵州如何在短短几年内做到这一点?中国有全球最好最高效的交通施工运营技术与能力,有庞大的资金积累,贵州把二者的潜力都发挥出来了。

经过几十年的高速追赶与发展后,中国工业科技的水平已经达到世界一流水平了,中国的资本积累也因为高储蓄率等原因而非常雄厚。在这种条件下,如果一个较为落后的地方领导人具有较高的水平与丰富的产业知识、经济管理知识,同时又能得到充分的资金支持即能借到钱,那么,就可以推动该地方实现跨越式发展。

被誉为“中国天眼”的500米口径球面射电望远镜,简称“FAST”,坐落于贵州黔南布依族苗族自治州平塘县克度镇金科村大窝凼。

五、努力提高水平,避免低水平拍脑门决策

当然,不排除某些地方的领导人,像独山县的烂尾工程案所揭示的,既缺乏责任心,又不讲科学决策,一拍脑门就上马一些既投资浩大又缺乏回报的项目,从而造成了重大损失的。

独山这种现象与问题说明了什么?说明的是地方靠举债来发展与建设是不可行的吗?我看不能这么说。这个案例更多是说明,借债有风险,作为地方领导人要懂的规避风险,切忌因自己的决策失误导致“债台高筑”。这个案例的教训应该是,领导要加强责任心,提高自己的决策水平。

独山的案例,提醒我们的不是要不要借债发展,而是该如何借债发展。

独山案还有一个具体的教训,那就是提醒我们注意,地方政府为发展经济要不要上马那么多服务业、文旅业的大型项目?

过去一讲招商引资、一讲上项目,一般都指的是上马工业项目,这几年呢,国内兴起了一股忽视、贬低工业的舆论或思潮,“退二进三”(退出第二产业即工业,进入第三产业)论大行其道。在这种舆论的影响下,地方政府在考虑选择哪一种产业或哪一类项目来推动经济发展时,常常就把文旅业纳入首选,或者夸大了文旅业的收益,低估了风险。比如,近年来各地上马了好多特色小镇之类的文旅项目,不说千篇一律,也是大同小异。这些项目有好多就是地方政府举债启动完成的。好多这类项目的收益前景,令人堪忧。

相对而言,涉入文旅服务业,专业知识门槛较低,如果引进、上马、整合工业项目,得要求相关负责人懂太多的产业知识或专业知识,比文旅业的专业门槛要高得多了。因此,好多经验少、知识少的领导,更多地选择了文旅业项目。而大型文旅业项目,看似进入门槛低,但实际上先期投入大,回报不确定,风险很高。

贵州这些年来得以快速发展,第一个靠的是改善交通,第二个靠的是“工业强省”战略。未来贵州还是要把重心放在工业强省上,这才是彻底摆脱贵州落后面貌的根本之策。工业起来后,服务业或第三产业的跟进自然会水到渠成。

大型文旅项目不能草率上马,尤其是在工业根基还不牢固的时候,试图通过上马一些大型文旅项目来从根本上改变当地,这种情况不能说绝对没有,但是概率还是比较低的,独山就是个典型的失败案例。

发展经济,世上不存在捷径,除了极少数资源富集区与地理位置优越区之外,大都只能靠发展工业的路子。搞工业,确实很辛苦,而且现在比过去的进入门槛也高得多了,但是,不发展工业是不行的。一个经济落后地区或纯农业地区,不踏踏实实地发展工业,而想着走捷径挣轻快钱,想借助文旅服务业一口吃个胖子,最后可能适得其反。

比如,海南在文旅业方面的自然禀赋在全国来讲是得天独厚的。不过,几十年来,过分倚重文旅业、忽视工业,使得海南经济始终处在比较低的水平上。即使海南这种省区,也还是需要发展一定的工业项目,这样才能从根本上改变落后面貌。

独山案并不能说明地方政府举债发展经济的方式是不可取的,说明的是,地方干部需要提高自己的管理经济的能力与水平,包括如何更好地通过举债来发展当地经济、如何选择何种产业、何种项目来具体落实,等等。

凡事各有利弊。借债一方面能促进一地的经济快速发展,一方面也确实存在着还不上债、产生债务危机的风险。对此要权衡利弊,全面考量,才能得出正确的结论来。

这几年的问题是,好多人总爱用非建设性的思维,用夸大弊端忽略有利端的思维来对待、分析、判断事物,十年来对地方债务危机的不断渲染就是一个典型例证。甚至有的学者,竟然主张中国要支持地方政府破产,这种态度就尤为不可取了。我们做事的出发点,是要趋利避害,把事情办好,让地方政府借助债务推动经济发展,而不是故意让事情做不成、让事情失败、或是乃至让地方政府爆发债务危机、让地方政府破产。

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杜建国

杜建国

独立学者,专注产业经济发展

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来源:观察者网 | 责任编辑:朱敏洁
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