观察者网

樊鹏:面对疫情,我们卫生防御体系需要总结哪些经验?

2020-01-23 07:42:19

1月22日晚间,湖北省政府召开新闻发布会,截至今天晚上8点,湖北省累计报告新型冠状病毒感染病例444例,17人死亡。23日凌晨,武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部通告:自2020年1月23日10时起,停运公交地铁,关闭机场车站。

至此,这场针对新型冠状病毒肺炎的战役, 再度升级。

面对疫情,我国现有的防疫组织、动员工作进行得怎么样?有何优势,又有何不足?就相关问题,观察者网吴立群专访中国社科院政治学研究所研究员樊鹏。

截至1月23日00:13,全国确诊549例,疑似137例 ,治愈28例,死亡17例

【采访/观察者网 吴立群】

观察者网:这几天,各地卫健委持续通报新型冠状病毒感染肺炎情况。现在我们对疫情的防控全面升级,各级部门都行动起来了。从国家组织与动员能力的角度来讲,您觉得这次我们的防疫应对工作做得怎么样?主要面对的困难是什么?

樊鹏:这次的疫情对于我国公共突发性疫情管理,或者说应急机制而言,是一个标志性事件。可以说是给中央基本建成的覆盖省市县三级的防疫攻防系统进行了一次大考。为什么这么讲?因为今天我们国家疫情管理面临的环境更加复杂,需要应对的变量比过去大幅增加。

回顾一下我国公共疫情的管理,其实有三个特别重要的阶段:

第一个是新中国建成立后到改革开放前。1950年后国家实行了“面向工农兵、预防为主,中西医相结合,医疗卫生与群众运动相结合”的方针,在理念层次树立了比较正确的健康观,加上城乡分割体制下人口流动相对较低,所以尽管当时中国的经济底子很薄、人民的物质生活水平很低,但是当时的中国在传染病和地方病的防治方面,曾取得过举世公认的巨大成就。1978年,在阿拉木图的世界卫生组织的会议上,中国的医疗卫生事业还受到了表扬。

第二个是市场经济时期。1995年以后我国的一些趋势十分令人担忧,法定报告传染病的发病率一度上升,那时社会人员高度流动,而“非典”正好发生在我们国家加入WTO的第2年。“非典”危机的发生给中国政府和社会敲醒了警钟,人们开始普遍意识到,这场突如其来的危机背后有着深层的制度性原因,中国医疗卫生领域似乎同时存在着严重的政府失灵和市场失灵。

“非典”对中国政府的触动最大,它使政府开始对整个医疗体制的市场化道路进行更加彻底的反思,给一直习惯了只顾埋头发展经济的各级政府最直接的教训是,公共卫生危机会造成巨大的经济损失,会影响经济的持续增长和社会长期稳定。

所以,自“非典”以后,中国政府很快从中汲取教训,采取了一系列重要措施不断加大政府卫生投入,2003年之后,仅仅2年时间中央和地方就投入了105亿元,迅速建成了覆盖省、市、县三级的疾病预防控制体系,还投资了164亿元建设了一个覆盖城乡的突发公共卫生事件医疗救治体系。

除了公共卫生事业发展滞后、公共卫生防控体系存在缺陷外,当时的高层决策者还曾直接指出了我国突发公共卫生事件应急机制不健全,尤其对当时一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力,处理和管理危机的能力不强、瞒报谎报等问题,提出了直接的批评。

为此中央还主导建立了一套信息通报体系。这套体系就世界范围来看,耗时很短,而财政投入极高。所以钟南山院士针对这次的疫情说我们不会重蹈“非典”的覆辙,我想他这样自信的原因,主要基于相比较于17年前,今天中国公共疫情防御方面已经拥有了比较良好的制度资源。

第三个是当下的信息大流动时期。可以说,我们当下的公共卫生防疫体系是非常强的,国家组织力、资源配置的能力也在“非典”时期的基础上进步了17年。但是为什么爆发于武汉的这次疫情,在信息披露、疫情管控和协同配合等方面,总体感觉成效并不是很理想,问题在哪儿?

问题就在于我刚才讲的,今天我们疫情管理面临的环境更加复杂了,这些制度相比较于今天的环境以及公众的期待,制度的效能打了折扣,而且单就一些制度运行中的微观工作机制来说,还有极大的短板和不足,必须加以正视。

现在的疫情管理,稍有不慎,风险就会蔓延,极容易形成具有系统性影响的“社会危机”事件,极大损害政府威信。2003年自媒体显然没有今天发达,时至今日国内外众多的社交媒体使得信息的蔓延错综复杂,公共舆论波涛汹涌,在信息革命条件下,决策当局的信息流不见得更加有序和高效。当然这次恰逢“春运”,全国性人口大流动也是一个复杂因素。

观察者网:正如您所说,在疫情面前,尤其是面对错综复杂、真假难辨的各种消息时,公众总会有担忧和恐慌。您觉得我们国家这次面对疫情,在信息释放和信息管理方面表现如何?

樊鹏:这次疫情显然不是一个简单的公共卫生事件,而是社会危机事件,对事件的处理应当被视为一个系统工程。考虑到疫情信息问题如果处理不好,可能产生的人、资本、生产资料等要素的选择,会影响到社会某些领域的安全稳定,这就意味着某些人、某些部门要因此而担责,这是一个不争的事实。所以在这种情况下,各方面会神经紧绷,需要在信息并不充分、时间约束性强的条件下,对事件的处理进行思考并作出选择。

疫情作为一类现象,发生在中国这样一个地域复杂、流动性强的人口超级大国,信息的收集与确认需要极高成本,在一定时间内必然不会有一个理性的中央“大脑”。这就注定了各司其责可能是疫情爆发初期的常态。我们知道,在缺乏统一的中央统筹“大脑”的情况下,各方面第一考虑的问题并不一定是疫情如何发展(尽管他应该考虑),而是他所管辖的职权范围内“不能出问题”。

但是这种情况就会带来一个结果,就是在信息不对称的情况下,各个分立的系统他们各自的选择可能相互矛盾和冲突,甚至出现过激的情况,同信息披露、疫情控制的需要乃至于公众的期待背道而驰。这种情况是官僚体系守土有责的一个内在逻辑,全世界都一样,我想公众除了表达一些情绪外,还需要对现行行政体系的运行规律有一定了解。

1月22日,国务院新闻办公室在北京举行新闻发布会,请国家卫生健康委员会副主任李斌,国家卫生健康委员会应急办主任许树强,国家卫生健康委员会医政医管局负责人焦雅辉,中国科学院院士、中国疾病预防控制中心主任高福介绍新型冠状病毒感染的肺炎防控工作有关情况,并答记者问。 新华社记者 才扬 摄

观察者网:跨部门的协调、沟通确实是个考验。譬如舆论场上就有观点质疑武汉方面为什么不在元旦期间就通报疫情,提醒大家进行防疫,以及为什么不取消“万家宴”活动等。

樊鹏:是的,在任何管理体系中,人、资源、信息、交易等都是分布部署的,我刚才说了,各方面第一反应都是需要考虑它的本职管理效能。武汉是中国中部腹地的一个重要中转站,又赶上“春运”期间,所以这件事情出来之后,任何一个小的点处理不好,都有可能很快转化成一个系统性的社会管理风险。对于社会管理者而言,第一反应可能就是考虑如何在职能范围内,做出高度负责任的反应。并且还需要考虑的是消息发布后,是否会造成恐慌和骚乱。

这里涉及到一个评价的基准问题。我的逻辑是,如果在一定的时间范围内,各方面可以逐步协同起来,中央“大脑”能够有效生成,这就算是高效和成功。疾控系统不能说像社会传言一样,见到一个个案就马上开启“战时动员”模式。在具体操作层面,这需要一定的时间成本和沟通成本。我们政治学上有一个概念形容决策和资源配置的过程叫“Muddling through”(泥泞前行),换句话说,信息不对称和制度资源分散情况下,能勉强应付过关,就是成功。当然,很多人或许会不同意这一点。

以现在的动员水平和医疗资源调度情况来看,这次疫情以及连带产生的社会风险,对现有的公共卫生防御体系是一次有效的实践演练和能力检验。就目前各方的表现来说,动员能力及资源部署能力可以算是相当不错了。

但是并不否认,在公共卫生防控体系运行中,这一次也暴露出来了不足和风险。例如2004年建立的全国疫情直报系统,此次之所以出现信息沟通的不畅通,主要是这一系统没能发挥应该有的作用。根据现有规定,各省的首例病人诊断必须报卫生部确认以后才能发布,这是造成信息梗阻的一个重要原因。

另外,公共卫生服务体系和疫情防范体系中一些基本物资的配备,这一次也暴露出来了一些短缺,许多地方的疾控中心收到病例后,缺少必备的诊断试剂盒,因此无法及时有效地对病人作出诊断。所以近日病例突然增加,也与各地方疾控中心掌握的有效试剂数量的配置到位有关系。但是公众似乎对这些科学性问题和基础资源配置的时间成本不太关注。当然,我并不否认政府应当在这方面吸取教训。

另外政府还要检讨的是,为什么过去10年我们进行的各种信息化平台建设,这一次没有发挥应有的作用?有医疗卫生系统的朋友介绍,现有公共卫生健康信息平台、疫情报告信息系统、医院信息化、电子病历、病案首页库等信息化建设有了长足发展,并已有大数据、云平台、云计算、人工智能、区块联等新技术的支撑,但是这些复杂的系统,在这次疫情监测、舆情引导和疾病防控等方面,似乎并未能发挥重大作用。这是我们需要检讨的。

我们要把这次疫情的防控以及社会风险的防控,作为一次重大的经验教训,要考虑这些平台的运行是不是仍然受制度部门因素或政治因素的制约,如何打破信息孤岛,以信息流程革命助力行政权力的运行、提升政府危机应对能力,可能需要对这些问题进行深刻反思,进行专门研究。

观察者网:您刚才提到,现有的公共卫生防控体系有很强的组织动员能力。您能否再具体为我们讲讲这套体系是如何在这次事件中发挥作用的?

樊鹏:这次各个地方的卫生系统反应非常快,我们围绕公共卫生和公共医疗体系建设的制度红利,这一次都在发挥作用。面对汹涌的疫情,各级部门在疫情预防、信息发布、入院治疗等方面都及时进行了配合。比如,武汉就出台规定,凡是在各发热门诊留观的病人,门诊费均由政府埋单。北京市也迅速作出反应,将相关药物纳入医保体系。这样由政府兜底医药费,最大程度地降低疫情涉事人的经济负担。就此而言,我们的公共防疫系统及其背后的国家组织能力是不弱的,我们应该有个基本的认识。

面对疫情的变化和潜在的风险,我们各个部门的反应快速。也就是说,一旦在上层的信息交流、信息互换系统达成一个基本架构之后,各部门的动员能力是很可观的。这次我们不是组织能力、资源不够的问题,而是协调沟通的问题,尤其对于信息交换和信息披露方面的有效性和规范化,以及围绕社会危机爆发时如何界定各方面权责关系,可能还缺乏一个比较科学的制度安排。

过去十年来,我们的整个应急管理体系主要关注点在于公共卫生防御。但随着社会的变化,这一体系也应与时俱进。“非典”以来,我们的公共卫生防疫系统的硬件进展不错,但是支配这套体系运行的软性系统还存在十分致命的短板。

我觉得通过这次事件,我们可以总结的一点经验是:应对这种高度复杂、信息不对称、涉及多个职能部门的重大公共卫生事件,我们显然缺乏有效的联动机制。当然,想想面对这么复杂的条件,我们在问题的处理上实际是涉及到了跨部门、大范围的处置。所以,在这件事情上,我觉得还是要心平气和一点,用结果说话。

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樊鹏

樊鹏

中国社科院政治学研究所研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:小婷
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