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樊鹏:战“疫”中,国家治理体系运行的难题怎么破?

2020-03-01 09:27:43

【文/樊鹏】

武汉新型冠状病毒疫情的爆发,恰逢党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”之后的开局之年,因此疫情防控工作成为对我国国家治理体系和治理能力的一次集中考验,成为检测制度优势能否转化为治理效能的重大事件。

由于这次疫情影响范围大,涉及全方位的工作,它事实上构成了一次任务空前复杂艰巨的社会公共危机,亟需发挥国家治理体系的制度效能和制度威力应对危机和挑战。

疫情爆发以来,在党中央的坚强领导下,全国形成了全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作的局面。但与此同时我们也应看到,现有国家治理体系尤其是地方治理体系的运行中,一度出现了一系列突出的问题,疫情重点防控地区的情况尤其为甚。

立足现阶段疫情防控的现实需要和更好推进国家治理体系发展的长远需要,亟需从以下五个方面着眼,对疫情背后国家治理体系运行的经验得失加以综合观察、系统思考。

一、集中统筹同分布式决策管理的矛盾冲突

在中国这样一个大国,任何具有广泛影响的公共危机事件的爆发,都需要积极调动中央和地方“两个积极性”,发挥“集中力量办大事”和地区“守土有责因地制宜”的双向制度优势。

在疫情控制的关键环节,中央加强了对疫情防控的顶层部署,通过联防联控机制加强协调调度,及时解决了防控工作中遇到的一系列紧迫问题,尤其是2月7日之后在中央的统筹部署下,动员全国19个省份一对一支援武汉以外地市的重大举措,体现了中国危机救援的历史传统和巨大制度优势。

但是从此次疫情的处置全过程尤其是病毒爆发初期的情况来看,在疫情防控的重要领域和关键环节,现有国家治理体系中强化集中统一领导同疫情防控中必要的分布式管理和临机决策的需求之间,仍然暴露了比较尖锐的冲突和矛盾,面对危机,权责配置失衡的问题一度凸显。

例如前期信息纰漏方面因依法报备、层层授权等原因一度贻误时机,疫情爆发后过度强调集中审批,多地出现捐赠物资囤积和各医院物资匮乏同时并存的结构性矛盾等,带来一系列问题。

在一些关键领域、关键环节发挥集中统筹的制度优势在任何危机管理中都是必要的,一个有效的“中央大脑”是形成危机应对的问题导向和目标导向的前提,是克服各方面信息不对称、调动全国四面八方、各系统各部门高效协同形成“全国一盘棋”的关键。

1月31日,武汉市江汉区西北湖附近高层建筑外墙打出“武汉加油”等字样。 新华社记者 肖艺九 摄

但是这并不意味着所有的事情都需要集中确认、反馈和执行,在危机管理的某些领域和环节,过度中心化的决策体制和过长的决策链条,往往会推高决策成本、贻误救援时机,也更容易出现职责交叉和权责脱节。

2003“非典”疫情过后,我国公共卫生健康信息平台、疫情报告信息系统、医院信息化、电子病历、病案首页库等信息化建设有了长足发展,并已有大数据、云平台、云计算、人工智能、区块联等新技术的支撑,但是这些复杂的系统在此次病毒爆发早期的疫情监测、舆情引导和疾病防控等方面,作用发挥的显然不够突出,一个重要的原因是这些“软系统”背后的“硬权力”作梗,应当及时发布的信息只得依法层层上报,应当共享的数据受制于一个个信息孤岛的壁垒,极大增加了防疫过程中各方面的信息成本和信任成本。

疫情爆发后,在重点防控地区一度出现了物资供给的结构性失衡、一些地区和部门应对不力的问题,部分源自于由于某些环节层层审核的复杂流程、以及过度中心化的决策方式,阻碍了物资和救援的高效实现。

在应对危机方面,高度中心化的决策往往要让位于更高效率的分布式管理和临机决策。回顾过去70年,中国政治体系的一个重要能力体现为能够在“收”与“放”之间运用自如,该收的地方收,该放的地方放。

中央决策系统和它的地方权力代理人之间,需要在大多数时候能够就共同面临的任务和所要实现的目标形成基本共识,而地方决策者则能够在责权一致的前提下,就如何分头开展行动形成符合总体利益的判断并以低成本的方式实施,这是衡量治理体系能否良好运行的一个主要基准,也是在国家治理体系还不够成熟定型的条件下能够能够协同克服挑战的关键因素。

为此,在危机管理的重点领域和关键环节,适度放权的同时还要增加层级间权责配置的科学性,优化权力运行,细化执行标准。

以此次公共卫生危机事件为例,围绕病毒研究、信息发布、疫情应对、抗疫物资供应、后勤保障、社会物品供应、社会稳定、国家团结、国际关系以及疫后发展等,哪些领域需要中央统筹,哪些领域属于属地负责,哪些环节可交由地方各级各类机构临机决断、灵活施治,未来面临新的公共卫生风险或其他公共危机,应如何优化层级沟通机制等,都需要必要的综合研究、系统谋划,进一步完善顶层思考,建立科学体系,细化执行标准。

二、地方治理体系难以形成制度合力的问题

此次疫情防控,是对地方党政决策者和班子领导能力的一次考验,也是对各级各类机构和干部队伍的一次重大的政治历练,考验的是他们在公共危机面前的制度执行力和治理能力。

疫情防控战打响后,全国各级地方政府在党中央集中统一领导下,积极调动各方面力量,集中有力开展防控工作。但是综合疫情防控的全过程,地区层面仍然暴露出地方治理体系和治理能力方面的突出问题。

以武汉为例,武汉占据国家级中心特大城市的地位,身处国家的交通枢纽中心战略物资储备中心;坐拥全国排名前十名的两家大型综合医院,全球红外测温仪研发前三的高德,1000家生物公司的光谷生物城,中建系统排名第一的中建三局,还有全国唯一最高等级病毒研究室,集中了全国最优秀专家的专家援助组。

武汉手握世界一流资源和人才,但疫情防控战打响后,地方在整合资源、统一调度、分层诊疗、属地协调等方面,一度出现了指挥失当、应对无序、效能不足等严重的治理问题。

这其中不乏行政体系运行中某些普遍规律的制约和作梗,在任何管理体系中,人力、资源、信息、交易等都是分布部署的,这决定了形成“制度合力”需要一定的时间成本和行政成本。

尤其在疫情爆发初期,各方面第一反应都是首先考虑的是其自身负责的职权效能,即他所管辖的职权范围内“不能出问题”,地方各系统各自为战,一度出现了各自的目标、任务和行动选择出现相互矛盾冲突的情况,管理手段过激和职责不到位的现象几乎同时发生。

随着各地区党政主要负责同志挂帅的领导小组的成立,理论上来说上述问题应当得以及时克服,各类机构应当趋于高效协同配合,但是从一些地区应对危机的表现来看,应有的制度优势显然没有得到充分发挥。

在疫情防控中,地方指挥系统失灵、各级各类机构各自为政、政出多门、力量分散,疫情防控中权力碎片化难以形成“制度合力”的问题十分突出。

有分析形容危机应对中存在严重的“中枢乏力、六神无主”的治理症状,一些地区甚至发生“无一人可以镇住局面”的现象,地方一些职能部门则是“无主出牌”、应对失措,危机应对中严重缺乏围绕大局协同治理的意识和能力,这在过往地方治理和危机应对中十分罕见。

这说明,党和国家机构改革后,地方各级各类机构职责调整和权责关系的配置仍然不到位,地方各级各类机构和干部制度执行力和治理能力的问题依然是现有治理体系的严重短板。


2月27日10时,广州市政府新闻办在广州医科大学举办疫情防控专场新闻通气会,钟南山提到,国内疾控中心地位太低,没有得到足够重视。

回顾过去70年尤其是改革开放40年的发展经验,地方社会稳定和良好治理的关键,一是权责一致,二是协商共治。权责一致就是守土有责,还要守土有权,这是关键时刻地方权力必须能够得以集中,能够及时将地区分散权力和制度资源加以整合、衔接的关键。

协商共治就是地方各系统各部门要在危机时刻要懂得聚拢目标、营造共识,彼此的权力要相互让渡、相互补台。相互制约又相互配合的体制,是很长一段历史时期中保障中国重大决策安全和责任高效落实的关键。危机的特殊性质更决定了制度供给不能有短板,不能厚此时彼,权力运用要高度重视部门职能的均衡性,因此“协商”和“让渡”是中国官僚体系最大的“程序正义”。

这次危机处置过程中,地方治理系统出现的一定程度的治理紊乱,很大一部分原因在于现有条块关系和严苛的问责环境下,在遇到不确定性事件和权责任比较大的任务时,各系统相互协商、权力相互让渡、资源相互补台的平衡机制让位于各自为政、分散行动,各级各类机构出于免责意识选择刚性手段、过度矫正的现象时有发生,极大损害了地方管治权威和危机应对的效能。

为此,实现国家治理体系和治理能力现代化的目标,始终绕不过“条块结合、以块为主”这个核心问题。需要认真思考:在巩固中央权威的同时,如何确保地方守土有责、守土有权;在完善顶层部署的同时,如何发挥好中层协商协调、均衡配合的优势,确保地方党政军群各级各类机构能够更好围绕中心大局和目标使命。

三、社会力量和市场资源配置空间效率受限

任何公共危机的防范,都需要充裕的人力支援和物资保障,更高效率的组织形态在应对危机中发挥着必不可少的作用。此次疫情爆发以来,由于在捐赠物资的保障、维护和分配方面出现的一系列问题,湖北省地方红十字会的组织效能和公信力一度受到广泛质疑。在汹涌的舆情压力下,针对红十字会的谴责,已经转化为一场针对体制内社会救援团体的社会信任危机。

事实证明,红十字会等体制内社会救援团体在人事管理和权力规范方面是否存在必然的道德风险可能存有争议,但是类似机构在人力配备、信息化管理以及组织运行效率等方面,确实缺乏应对大型社会危机管理的必要能力,应当是一个基本事实。

但是与此同时,各类社会组织和市场力量展示了另外一个图景。疫情防控期间,全国多省充分发挥各级各类社会组织、慈善组织、志愿服务和社工组的优势,动员社会力量为疫情防控提供了有力支援。

在疫情防控的关键时刻,民政部联合国家卫健委发布公告,号召各地积极动员本地社会组织有序参与疫情防控工作。例如深圳等部分发达城市,利用社工和志愿服务团队的专业优势直接投入到一线疫情防控,极大弥补了基层社区防控力量不足的问题。

同时提出对在疫情发生期间以讹传讹、散布虚假信息,甚至顶风违纪违法的社会组织从严从快予以依法严惩。这些举措有力促进了社会组织在公共危机事件中的高效有序参与。

总体上中国民间组织已经具备参与危机防控和公共治理的强烈意愿和比较充足的能力,在分布式汲取资源和点对点支援方面具有显著组织优势。但是值得注意是,此次疫情防控中社会组织在各地区、各领域、各环节的参与效能并不均衡。

例如城乡社会组织尤其是志愿者组织在参与基层社区疫情防控等环节上,发挥了较好功能和效率,但是在配置社会资源、实施远程支援以及同救援中的急难险重环节有序对接等方面,还有些差强人意。

这中间有中国社会组织自身发展还不够成熟、专业化水平仍需提升的原因,但是也有一些治理方面的因素。

例如,地方危机管理模式尤其是多地“封城”措施启动后,间接造成了政府垄断防控渠道、社会和市场配置资源的空间被整体性压缩的局面,一系列人为设置的政策壁垒也极大增加了此次疫情防控中社会力量参与的成本。

又例如,许多地区为了限制人员流动,针对社区实行了过激的刚性管理,强行封锁,也极大限制了社会组织使用更为灵活柔性的方式介入的空间。

这说明,在应对重大公共危机方面,社会救援体系同国家救援体系体系之间仍然存在“两张皮”的问题,原有国家治理体系更多聚焦于党政军群高效协同,而忽视了如何将更广泛的社会组织资源和市场化资源配置结构纳入这一体系。

重大公共危机中信息的分散和地方化极大增强了危机管理的复杂性和不确定性,政府机构在一定程度上需要放弃自身可以组织最好的信息并拥有最高效率得想法,应增强理性的专业主义思考,适当增强疫情防控的开放性和包容性,将危机管理的资源集结优化为一个更为有机的组织结构。

此次疫情防控中,上海等地的有效管控,呈现出的正是政府、医疗机构、媒体、社会组织、企业和民众在专业化指引之下冷静按程序应对的优秀。未来,如何以更完善的机制团结好社会力量,发挥好市场化配置资源的组织效能,可能是国家治理体系改革的重要方向。

四、新技术企业参与危机防控经验值得重视

疫情爆发以来,国内新技术企业群体空前介入疫情防控,利用大数据管理、科技算法、远程呈现等技术优势,在病例收集、远程诊疗、分布式管理、保障物资供应链良好运转、对接国际救援资源等方面,发挥了极为重要的作用。技术公司还确保了疫情防控期间全国数亿人口的线上生活和社会平稳运行。

疫情防控期间,互联网公司各显神通,百度成为公众获取权威信息和知识的主要入口;科大讯飞为启动重大突发公共卫生事件一级响应的省市地区提供了智能输入终端服务;阿里凭借强大算力和人才基础,在病毒的全基因组检测分析方面开展研究;京东、菜鸟等科技公司围绕疫情物资采购、生产、物流、服务等,持续迭代上线信息化模块,发挥全球供应链和科技支撑的组织效力,广泛调动国内外运力资源。

阿里健康投入巨资推动线上呈现,着力缓解线下医疗资源紧张局面;百度、美团等公司利用海量数据的实时爬取、整合和分析能力,实时对接线上用户需求;阿里巴巴、腾讯和字节跳动等技术公司,向全国超过1000万家企业免费开放了在远程办公系统。

此次疫情防控中互联网巨头的参与值得高度重视,经验值得认真总结。新技术企业大规模参与疫情防控,是我国应对突发性公共卫生事件的现象级事件,标志着新技术企业已经成为危机管理和公共治理的重要主体,未来更多政府公共行为将同新技术企业的运营和支持密不可分。

此次危机也可视为我国政府融合新技术力量和更高效的组织方式,开展危机管理和公共治理的一次实践演练,未来政府组织形态和行政权力运行方式也将因此而加速变革。

但是同样值得注意的是,以此为契机,国内新技术巨头将更全面掌控全国性公共卫生、物资储备和人口结构等数据信息,未来关系国计民生的各项公共数据管理将加速从封闭逐步过渡到有效开放,完全中心化决策将逐步释放给技术企业参与的弱中心管理体系,将进一步加剧人力、资本和技术的分布式管理,但技术巨头的能力将得到空前强化,从而弱化政府的政策统筹和市场监管能力。

此次事件也必将在经济社会层面必将产生一系列连锁反应,新技术巨头掌控的数字化管理能力将重塑社会基础设施。

未来,政府既要确立协同思维,通过顶层设计与相关规划配合必要的利益绑定,促进相互割裂的技术公司之间增强协同,对他们参与国家治理进行更高效率的组织优化,共同构筑全新的公共治理架构和高效的安全预警机制。

与此同时,政府又要强化监管意识,建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行政管理和公共治理的制度规则,如何保障公共数据的依法有序共享,如何保护好个人隐私,如何为海量公共数据的创新应用提供更多立法保护和政策支撑,以及如何防范技术巨头的头部垄断、保持更公平也更具活力的市场环境等问题,将构成国家治理体系尤其是国家监管体系的重大挑战。

五、基层社区亟需资源下沉与专业能力提升

此次疫情爆发以来,社区成为疫情防控的一线力量。社区既是危机点,也是安全阀。从湖北武汉等重点疫情防控地区的情况来看,由于疫情家庭聚集性感染较多,医院收治限度的制约,疫情防控的一线压力主要集中在社区。

各地区城市街道社区、农村乡镇村社积极行动,基层医务人员、社区工作者和广大志愿者,在重点防控地区进行实地走访、筛查,开展各类形式的支援帮扶、归类分诊,在非重点防控地区,配合政府,及时掌握动态信息、做好人员登记、开展社区管理和隔离准备等各项工作等。

事实上,一些地区已经意识到社区是“另一个不见硝烟的主战场”。

从疫情防控实践来看,各方面存在比较重视强调医院的收治能力、虚化社区防范的倾向。一个重要的表现是针对基层社区的支持往往流于号召、动员,缺乏增强人力和资源保障的具体措施,专业化防控能力的建设一时更是付之阙如。基层社区危机管理能力和专业化疾控知识薄弱的问题,是现有公共危机应对和国家治理体系的一个显著短板。

以湖北各市为例,社区层面工作人员非常负责,开展了卓有成效的工作,但社区医疗防护资源不足和专业性疾病防控能力的问题依然是重大瓶颈。

2月3日,中共中央政治局常务委员会召开会议研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作,习近平总书记指出“在疫情防控工作中,要坚决反对形式主义、官僚主义,让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线。”

2月5日,武汉市江岸区永清街道仁义社区工作人员为独居老人、困难群众等送菜上门。 新华社记者 陈晔华 摄

我注意到浙江等地通过多种措施挖掘基层社区潜能,推动各地区资源和人力向基层社区下沉,强调各单位要守土有责、“自扫门前雪”,不要把所有压力推给社区。这些措施有效缓解了社区防控压力,但是没有从根本上解决社区工作者能力不足这一根本瓶颈。

从疫情防控来看,社区专业化疾控知识薄弱和防控能力不足的问题,构成了疫情防控第一道防线的严重短板,从治理的角度来看,基层处理不好的问题,风向往往会或向上堆积,或加速外溢,其他环节将为之付出数倍的资源和成本。

因此,长期来看,应对公共危机管理、加强国家治理体体系和治理能力现代化,务必要必要坚持治、防“两条腿走路”,不应仅仅强调基层社区的政治品格和组织动员能力,还应关注必要的专业化能力。除了强化资源下沉和政策保障,还需要通过创新方式为社区赋能,例如引入专业组织和加强知识培训,可能是未来基层治理体系和治理能力改革的着力点。

【本文原载于《人民论坛》2020年2月下,此次推送的是未删节版。感谢作者授权转载!】

樊鹏

樊鹏

中国社科院政治学研究所研究员

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来源:“天熹策论”微信公众号 | 责任编辑:吴立群
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