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樊鹏:县干部不计成本搞发展,该成为过去式了

2020-08-10 07:57:48

近期,独山县烧了400亿打造形象工程一事经报道,引发了舆论热议。7月14日,独山县融媒体中心公告回应此事称,2019年以来,独山县新任领导班子已在切实推进问题整改,今后,独山县将继续对项目整改挂牌监督,制度建设巩固整改结果。而当时主政的县委书记潘志立也在2019年10月因受贿罪、滥用职权罪被立案查处。

户籍人口仅37万的国家级贫困县独山,上马了一堆远超其发展阶段的项目,其中暴露了哪些治理问题?债台高筑的独山给我们当下的县域治理提出了哪些警示和经验教训?围绕相关问题,我们专访了中国社科院政治学研究所研究员樊鹏。


观察者网:由地方政府融资来促进地方发展是一项常见的操作。举债搞发展,也有成功的案例。您觉得我们该怎样评价这种发展模式?

樊鹏:这个事儿要放在整个改革开放的大背景下看,放在我们地方政府治理的政策环境,或者说是整个发展模式上来进行考虑。因为靠地方融资搞发展的模式是过去很长一段时期内不成文的规定。

地方的财权、事权是不匹配的,地方要干的事很多,想干的事情很多,比如改善基础设施、提供公共服务、发展文化项目等等。但是手中的资源、财政支撑是非常有限的。在这样的情况下,如果财政支出、中央转移支付、土地买卖这些手段都筹不够资金的话,地方就得想别的办法了。

前些年,我曾去云南开远调研,那是我们社科院的一个调研点。开远当时主要推进的项目是加大农村的生态开放、搞乡村旅游。当地的市领导给我们介绍,由于资金有限,这些乡村改造项目的推动,除了部分地方财政资金的支持,以及把零散在各方面的政策性资金汇笼打包使用外,最主要的就是靠政府融资平台来操作,其实是形式多样的城市投资、建设和开发公司等。

所以长期以来,通过土地财政和融资平台等渠道获得基础设施的投资资金,以弥补体制内资金不足的问题也就成了地方政府的常规操作。这项政策工具在一定历史时期内,也确实在一定程度上解决了地方政府的财政困难,发挥了正面作用。

也有人提到,基础设施是融资大头,是地方政府的主要投资领域。在这样的一项投资中,政府在基础设施建设中承担着投融资的主体责任人的角色,如果我们从基础设施整个的规模来看的话,它所盘活、撬动的融资信贷的规模,大概能反映出这个地方政府间接融资的情况。政府用这种融资平台,背后是地方的财政担保,土地收益金的担保,建成后的公共设施收费项目的担保,当然还有地方政府的信用担保,以此来获得城镇化发展的资金补偿。

但凡事都是有成本的。这种发展模式也带来了一系列的问题,独山县的事儿现在引发广泛关注,应该说是算晚了。事情曝光之后,大家都很震惊,意识到这个地方的债务已经积累到了下一届政府收拾不了的程度。

独山县水司楼

观察者网:那么在您看来,独山县的情况给我们当下的县域治理、发展提出了哪些警示和经验教训?

樊鹏:独山的例子确实暴露出了过去这种发展模式的问题,比如不计成本搞发展,地方缺乏权力规范,缺乏对融资规模的合理控制,更重要的是缺乏针对政府的信用监管,几乎没有外在监督和科学评价。

像融资平台这种东西,它最大的特点是隐秘性,融资主要通过内部操作,外在于国家的很多监管框架。它的资金来源和构成是很分散的,比如某地方银行或某投资公司参与了一部分,可能该银行系统或该公司仅清楚本部门参与部分的情况。在这种情况下,只有地方主政官员才真正清楚整个融资规模的构成,以及它的风险、连带责任等。如果中央政府不去过问的话,基本没有一个总体性的认识。

这种隐秘性带来了两个结果,第一个就是便于做事,便于在融资平台下大干特干,快马加鞭地推进项目,但是它缺乏比较理性化的经营意识,缺乏长期的风险测算,也缺乏对地方政府长期信用的维护。包括独山这个例子就显露出这种地方金融性风险的积累,那么由此带来的次生灾害,包括总体性金融风险和长期债务积累,更是值得警惕。

但是大家也要注意到一点,现在地方发展的财政资金需求方面已经产生了新的变化。随着经济进入新常态运行阶,投融资体制也发生了变化。土地财政随着房地产行业调控而受到限制,同时政府出于风险防控的考虑,已经剥离了融资平台的政府融资功能。

最重要的恐怕是2018年底新修订的《预算法》的实施,它不仅让地方政府合法发债成为现实,而且在规范地方政府权力运行方面发挥了极大的制度效用。根据新《预算法》,地方有权依法发行债务,但这种债券融资的模式同过去的地方融资平台模式不同,实际上是撬动性、引导性债券。这样一种模式可以推动地方债的规模管理、法治管理、信用管理、科学管理。

为什么这么说呢?因为从发行过程来看,首先是全国人大会确定总体规模,国务院进行全国分配,地方政府债券必须在国务院批准的限额内发行。至于说有没有内部的调整调配,这个是次一级的问题,但一定程度上可以对总体风险进行合理评估和控制。

全国人大确定的地方债分为一般政府债券和专项政府债券。其中, 一般政府债券是地方政府为了弥补一般公共财政赤字而发行的地方债券,为了缓解地方政府临时资金紧张,主要投向没有收益的项目,通常用财政收入来偿还。

专项政府债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券,有一定收益的项目,偿还资金也是项目对应产生的收入。地方专项债又可分为普通专项债和项目收益专项债。可以吸收民间资本和市场资本加入,例如PPP模式就是一个例子。

所以,随着政府投资引导基金规模持续扩大,民间资本参与不断活跃,地方政府融资更加多元化。这就等于是鸡蛋不往一个篮子里放了。相较于独山模式,现在这种模式下融资风险更显性化,也更易于控制。当然,一些地区的 PPP模式也出现了比较意想不到的问题,这说明新的模式并非一蹴而就,而是需要更多坚实的制度条件和激励机制加以保障支撑,但并不能说明政府引导基金的发展模式本身有问题。

与此同时,现在还在推进地方信用评级,地方的信用评级越高,就说明这个地方政府债务偿还能力很好。发了债之后,社会资本跟进的动力通常就会越大。

考虑到这个背景,我觉得现在整个的融资方式跟过去比较已经发生了变化,也就是说在可控、信用、法制以及科学化管理的轨道上了,我们不能说是做的很好了,但是现在有了“转轨”的趋势。当然在转轨之前,我们也付出了惨痛的代价,独山就是一个典型的例子。

观察者网:除了融资规模的控制外,如何对地方干部的权力加以限制也成为了舆论关注的焦点。许多网友都在质疑,一个县委书记何以能有这么大的能量融到这么多资金?如果加强对其权力的制约,独山县的债务危机可能就不至于发展到现在这一步了。对此,您怎么看?

樊鹏:刚才我们已经提到了,“举债搞发展”是上一个时期的发展模式,独山以及独山的决策是一个时代的产物。背后的权力运行模式也是那个时代的原有模式。

我们现在干部评价体制有新的变化,但是总的来说还是一个竞争性的压力型体制,当然现在不仅强调干部做事的能力,还更加强调制度执行力和治理能力。这种体制有它的优势,我们长期就是靠鼓励地方发展创新这个方式来激励干部做事,帮助一些欠发达地区实现跨越式发展的。

但弊端也在独山的案例上呈现出来了。把一个江苏的干部派到贵州贫困山区去,实际上是考察这个干部完成急难险重任务的能力,是特意安排的政治历练和艰苦锻炼。所以越是这样,这些干部越容易收不住,因为他想要整出动静来,展示自己的“治理成效”,以此获得晋升的政治资本。

潘志立

有人提出过“锦标赛”模型的假设,认为中国政治体制的动能来自于各级干部因竞争产生的充分积极性,而竞争的前提是充分放权,分权负责。但这本质上是一种“弱监督”、“寓封建于郡县”的制度,一定程度上就是“我的地盘我做主”。

分权竞争有它的优势,使地方干部保持了充足的发展动能。但经济学和政治学都有大量研究提出,分权竞争模式的问题和恶性后果,比如消极竞争、恶性竞争、高耗能式竞争会不断在改革后期呈现出来。此外,还有抱团取暖、地方保护主义、利益结盟、巨大的地方腐败等问题也可能会出现。

比如说处于政治和经济双重竞争地位的同级官员之间,由于合作空间小、竞争空间大,客观上助长了“地方保护主义”。如果我们要细究的话,这其实是县域政治的一个大背景。地方干部为了追求符合个人政绩和晋升收益的短期效应,倾向于扩大投资规模,通过增减挂钩等各种政策争夺用地指标,追求建立大而全的地区发展战略,于是造成了形形色色的产业大战、发展模式的大战,形成恶性竞争和各种有名无实的制度创新,也在不同程度上消解了中央必要的总体设计和监管调控。

如果我们回顾这段历史,全国出现过各种各样的发展模式,其实你过去看会发现内涵都差不多,为了实现这些所谓的“发展目标”,各地就必须得争夺各种各样的土地用地指标。这个也有网友反映了。你得上个项目,才能有地,这种竞争就开始向外蔓延了,各地就要去竞争土地指标。

如果再探究一下背后的系统性问题的话,我们一方面应该承认制度进步是有层次的,是缓慢变迁的,需要经历这样一个粗犷的权力运行阶段。但另一方面,确实是需要进行检讨。

独山县的潘书记这种地方干部为什么会做出这样一些貌似不理性的决策?因为特定环境下的制度容易激励干部从事一些短期行为,对一些整体性利益和长远目标责任缺乏必要的考量和重视,也缺乏以法治思维、科学方式处理问题的意愿和能力,这在那个阶段具有一定的普遍性。

观察者网:如您所说,地方干部急功近利,追求政绩是导致地方债台高筑的重要原因,而地方政府长期面临财力与事权不匹配的困境也是客观存在的。在这样的一个大背景下,如何在激发地方干部能动性之余,加强对其权力的监管,对于这个问题,您能否分享一些看法?

樊鹏:财权事权的不匹配从改革开放初期到现在,应该说是一直都存在的,不同阶段有不同程度的缓解、变化。

1994年分税制改革之后,中央有了比较大的力量,中央会通过直接主导的项目和转移支付支持地方发展,但总的来说,地方的财政压力这个问题始终存在。与地方要完成的任务相比的话,他的钱总是不够的,甚至在东部地区可能好一点,在中西部地区变得更加的严重,所以在这种情况下,欠发达地区的干部,他所面临的发展压力、财政压力,应该说比其他的一些发达地区可能还要大。这确实是有困境的。

不过,我觉得独山县现在曝出来的事儿,重点不在财权事权不匹配上。我们会发现,越是在没钱的地方,他越敢干超出自身能力数倍的事儿。不管是搞政策设计,还是落实执行上级战略规划,必然都要考虑做事的前提条件和资源成本,可独山暴露出的问题是不计成本做事儿。在一个特定历史时期,快速经济发展和改革的增量对冲了成本,甚至促成了灵活空间和发展激励,但是条件和环境变了,这种模式似乎不再具备可持续性,这是核心问题。

也就是说,财权和事权不匹配只是一个外在的制度框架,更关键的是地方发展的激励机制、权力运行机制出现了问题——原有体制鼓励大干特干、粗犷式发展,独山就是一面镜子。

为什么这么讲?地方政府发展的压力确实很大,具体说来有三重压力:一是发展压力,如经济指标、城镇化、脱贫等。二是官员的政绩压力,政绩压力和发展压力不一定是重合的,独山的很多操作实际上是超越发展阶段的,一下子就要追求特高大上的那种价值,这是政绩压力使然,不仅是发展压力;第三个是执行压力,尤其是在现在的环境下,强化制度执行力,地方要执行各类上级指标,动能转换、生态保护、脱贫攻坚、社会稳定等等,只有做增量才能满足这些指标。层层加码加上顶格管理,实际上是消耗很大的。

网友反映违规征地情况

目前的一些制度,改变了原有的激励机制和行为模式,比如新预算法的实施,但是也有一些制度,似乎并没有在关键环节上改变他们的行为方式,反而进一步强化了压力型的体制特征,激励地方不计成本做事,且有日益加剧的趋势。政策上四面出击,缺乏重点,不仅忽视发展的层次性特征和多样性需求,而且难以聚焦核心力量来落实那些对国家和地方发展最重大的核心任务,就这一点来说,我认为非常值得重视和反思。这些压力带来的直接结果就是个别地方干部迫于制度压力,为扩大投资不计成本,为执行上级任务完成指标不计成本;透支财政与政府信用;甚至有些改革偏离中央深改精神,不利于长期发展。

当然,我们必须承认,随着改革的深入,发展需求、发展环境和权力、制度供给之间的矛盾也在逐步转化,现在原有的发展模式接近尾声,新的地方治理模式正在逐渐发展成长。从前面举的新《预算法》的例子也能看出来,现在无论是权力监督、制度建设、发展基准等都在变化调整。

独山给我们的教训是很深刻的,这个教训告诉我们要鼓励地方干部干事,但又不能胡干乱干,缺乏监督制约,如何能够更好促成某种平衡关系的实现,如何函育既认真负责又生动活泼的政治生态,对于中国未来发展至关重要。希望“高质量发展”、“高效能治理”的理念和标准,能够更好引导和规范县域经济、县域行政的发展。

希望独山现象是一个时代的缩影,反思独山模式能够是一个新时代的开端。

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樊鹏

樊鹏

中国社科院政治学研究所研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:吴立群
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