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樊鹏:西方政府只是“有限”,中国是“有限”加“有为”

2020-10-19 07:47:27

今年是深圳经济特区建立40周年。回望历史,深圳在改革开放的浪潮中披荆斩棘,勇立潮头。

在新形势下,深圳该如何续写“春天的故事”?围绕相关问题,观察者网专访了中国社科院政治学所当代中国政治研究室主任樊鹏。

【采访/观察者网 吴立群】

观察者网:四十年来,深圳经济特区的建设取得了瞩目成就。您如何理解深圳特区的政治意义?

樊鹏:深圳是中国改革开放的一个重要缩影。习近平总书记在深圳特区40周年庆祝大会上的讲话中提到,深圳特区的发展实现了五大历史跨越。深圳用40年时间走过了国外一些国际化大都市上百年走完的历程。这是我们国家在现代化、城市化、工业化历程中的一个奇迹。

今天的深圳,人均GDP已达到3万多美元,是全国最高的。而且我们知道全世界发达国家平均人均GDP水平是35000美元左右,所以深圳是接近了发达国家的水平。面对深圳创造了一个又一个奇迹,人们常常会问:为什么是深圳?怎么理解深圳的这种发展和崛起?

在我看来,深圳之所以能创造出现在的成绩,一方面是当时中央给了深圳一定的政策空间,让它有了灵活创新的空间和政策保障。

正如总书记在讲话中提到,“1979年4月,广东省委负责人向中央领导同志提出兴办出口加工区、推进改革开放的建议。邓小平同志明确指出,还是叫特区好,中央可以给些政策,你们自己去搞,杀出一条血路来。”这样,深圳就获得了一定的政策自主空间。

这个空间,在刚开始的时候,避免了原有计划经济体制和中央政治传统的一些弊端,成为一个吸收新的资金、人才、技术、新理念的高度开放的制度“容器”。

如果我们联想到蛇口工业开发区,联想到1992年干部分流南下,联想到“外来妹”,联想到大学城的人才集聚和产学研深度融合的创新体系,等等,实际上会发现深圳发展成为了一个全新的政治空间,一个独特的政策试错空间和改革创新空间。

这个空间经过深圳几代创业者和拓荒者持续努力,有了今天的局面。最终成为了中国对外开放最重要的窗口,成为了中国特色社会主义先行示范区综合改革的“先锋试验区”,成为了中国特色制度优势最显著的一个版块和区间。

深圳市南山区后海总部基地片区以及深圳湾片区,图自新华网

我前几天还看到央视财经频道《对话》栏目来到深圳,对话深圳市委书记王伟中。他就提出:40年以来,深圳都是一个创新的城市,它愿意去尝试新的东西,而且它愿意相信年轻人,而且给年轻人机会去创造新的东西。但深圳已经经历了从“先行先试”到“先行示范”的转变。先行示范,你不光要先行,而且要做出示范,而且要成功。深圳责任重,压力大。

另一方面,我觉得理解深圳的政治地位,还不能仅仅从深圳的创业精神、先行先试来理解,也要意识到它的发展不是完全自发的。从我们政治学的角度来说,深圳也是我们国家的执政党一手缔造的一座城市。

为什么这么讲呢?因为深圳是“中央信任、大胆授权、培植实验”的产物。作为改革发展的窗口,它实际上也是我们国家政治改革和治理改革的实验区。深圳从来没有脱离中央的特定任务和战略定位,它是承担着使命的,是中央放出去的一个“风筝”,用以探索改革开放事业持续推进的正确方向和有效路径。同时,中央也一直在给予深圳支持和政策保障。

邓小平同志当年曾说希望深圳“杀出一条血路”,今天深圳在中国改革开放中的角色一如既往,深圳在新时代面临新的使命,它是全面深化改革综合试验区,不仅要在经济和科技领域创新,还要在城市管理、社会治理、文化建设甚至政治领域实施一系列改革措施。

总的来说,深圳的成就既是地方探索与改革创新精神的胜利,深圳改革开放40年最核心的经验可以说是敢闯敢试,但深圳的发展崛起也是中国政治体制和中国道路的胜利。深圳的改革开放就是坚持了摸着石头过河跟顶层设计相结合,这其实也是整个中国改革开放的缩影。

观察者网:在探索经济体制改革的同时,深圳也多次致力于行政管理体制的改革。从政府治理的角度看,深圳特区的治理有哪些独特之处?

樊鹏:2019年全国工商联针对全国各地代表性的知名企业家做了一个调查,调查的样本多达12万6千份。结果,深圳被这些企业家认为是中国营商环境排名第一的城市。这和深圳的行政体制、政策环境的关系分不开。

我有一个朋友,深圳社科院副院长谢志岿曾向我谈到一个观点,他认为深圳是三种奇妙事物的组合——有限政府、有为政府和有效市场的三结合。

因为如果从“有限”上来讲,深圳的机构设置在全国范围内都是比较经典、比较有代表性的,深圳是中国比较少有的从90年代就倡议建立“大部制”“小政府”模式的试点城市。由于整个机构的数量比较少,所以它在发展市场经济的过程中,非常强调扁平化管理和市场化、社会化运作。我觉得这是它的一个很大的特色。

“有为政府”主要体现在政商关系的层面。王伟中书记在接受采访时就提到,对企业家来讲,营商环境就是8个字——没事不扰,有事必到。深圳把这8个字,做得非常到位。政府在制定规则和政策的时候,能够做到让央企、外企、地方国企,还有民企,都竞争中性,对各类企业一视同仁。

同时,政府在发挥职责方面,该它发挥的地方,它是绝对不能够逾越行政权力边界的,而是在法定职责内高效地行使权力。我觉得,正是因为有了行政体制的保障、政府公共权力体系运行的这些特征,深圳的市场经济发展才会取得这么大成就。

观察者网:您曾撰文谈到过深圳的国际化社区治理。除此之外,当下的深圳还有哪些治理亮点?

樊鹏:深圳是改革的高地,党中央、国务院也给了深圳很多战略定位,比如高质量发展高地、城市文明典范、可持续发展先锋、法治城市示范、民生幸福标杆等等。在这些方面,深圳都进行了改革,也都有很多治理亮点。

在行政体制改革方面,深圳很早就探索了大部制改革。

我曾经去深圳调研,还对当时深圳市人力资源和社会保障局的局长进行过访谈,他当时在深圳推行政府雇员制度。那个时候我就意识到深圳的改革总是在全国的前列。因为它的编制体制受国家制度的约束,不可以任意的增编,但是与此同时,它又承担巨量的管制任务,而且它有充分的财政保障,这些条件综合起来就倒逼深圳在机构设置和政府雇员制等方面进行了许多创新试点。

这次以特区成立40周年为契机,中央给了深圳一个“大礼包”,作为先行示范区,中央将按程序赋予深圳在干部和机构管理、统筹使用各类编制资源等方面更大自主权。如果考虑过往的历史经验和制度瓶颈,这一条对于深圳下一步开展更加自主的创新改革,具有极为重要的意义。

除此之外,刚才我也提到了,深圳的营商环境建设也是一个治理亮点。其中特别值得关注的是商事制度改革。从2013年深圳启动商事登记制度改革之后,我觉得目前来看,深圳是全国在这方面做得最彻底的一个城市,也是最具突破性的。

2015年7月,深圳即在全国率先实施“多证合一、一照一码”。2016年10月,李克强总理在国务院常务会议上明确提出,要将更多涉企证照与营业执照整合,开展“多证合一、一照一码”试点后,深圳2018年后在商事登记制度改革上完成了突破,在国家统一的“二十四证合一”基础上,结合了深圳实际,又增加了6个证照事项,实现了“三十证合一”,在更大范围、更深层次上将涉企证照与营业执照整合,进一步减少制约创业创新的不合理束缚。

还有一个是深圳的审批制度改革,包括不见面审批。这些改革后来在江苏、浙江等省份也进行了推广,让企业和群众到政府办事实现了“最多跑一次”的目标。

此外,在电子政务、智慧政务方面,深圳也很有远见。深圳从2013年就开始做这方面的工作了。跟全国其他地区相比,深圳当前的电子政务系统、智慧政务服务终端已经进入了深度应用的阶段,遍及深圳所有社区,提高了办事效率。

我去深圳调研,发现社区办事窗口,是一窗通办的,也就是所有的我们计生、养老、劳动、保险,这些都是在一个窗口可以办下来的。非工作日时间,则可以去自助服务区。据我了解,基本每个社区的自助服务区都有服务终端,可以办理港澳通行证的续签、交通违章缴费、社保卡的查询打印等等一百多项业务。

还有一个我们讨论比较多的是,深圳“一核多元”的社会治理模式,也就是在基层党组织领导下,如何更多地吸纳社会组织和专业机构参与社会治理,解决社会治理难题。

党的十九大报告提出来,群众的小事就是我们党的大事,但是千头万绪的小事和错综复杂的社会矛盾,我们党没有那么大的力量,也没那么多人力去具体介入到每一件事情的处理中间。对此,深圳就提供了经验——借助丰富的党群政治资源,同社会组织和专业机构充分合作,解决社会治理难题。

你前面提到国际化社区,我觉得这是一个更具代表性的案例。我曾经到深圳南山去考察,就看到这里有83个国家的外籍人口构成的复杂社区。2019年,我也去了深圳福田区香蜜湖东海社区,我了解到有8万多韩国人住在这里。

我们怎么样利用传统的街道办、居委会进行管理呢?深圳进行了探索,在发挥基层党组织政治核心和政治引领作用的同时,大规模使用专业社工和新技术充实基层,也在事实上改造了党在基层社区的权力运行方式,将之转化为具体的社会治理效能。这于全国其他大城市有很高的借鉴意义。

还有网格化管理也是一大亮点,深圳市也是全国较早进行社区网格化管理的城市。

疫情期间,在一线工作的网格员,图自“深圳政法微信公众号”

观察者网:您提到的社工组织,具体是怎么发挥作用的?

樊鹏:我原来在深圳接触过一个社工组织,它就是专门从事国际化社区治理的。一开始,大概有三、五十个人,现在已经发展到接近一千人的规模。在华南很多省份国际化社区的专业化管理中,它都有参与。

社工组织实际上是仿效香港和欧洲的。当然,这些社工组织不是纯市场化运作的,而是在基层党组织的领导下,通过政府购买服务这种形式,有序有效地进入到社会治理中间。这些组织跟基层政府的关系非常好,他们中间有很多的合作协同。

我觉得这是中国的一个特色。我理解它其实就是把中国特色的社会治理要素,跟世界前沿的治理方式形成了一种混搭。为什么深圳能取得现在的治理成就,这里边不是因为深圳有多少外国人,也不是因为政府花了多少钱,而是因为深圳正在探索国际一流水准的公共服务和公共管理能力的前瞻性改革。

观察者网:10月11日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》。方案提到一批重大改革措施以及相应的保障体制,涉及基层民生和社会发展的多个方面。这对于治理,提出了哪些层面的挑战和要求?

樊鹏:这样一个方案,表现了中央对深圳的信任,也是对深圳前期探索改革道路的一个肯定。比如,给予深圳更多自主权,给予一定的容错空间,反映了中央对深圳继续坚持改革的期待,也表明中央对深圳是眷顾有加的。

这对于深圳来说是机遇,也确实是挑战。因为深圳是外界观察中国改革开放的窗口,也是了解新时代中国特色社会主义的发展,了解党和国家各项事业发展情况的一个窗口。深圳搞得好不好,很大程度上反映我们今天是否继续坚持改革开放以及改革开放在新时代将呈现的质量和特点,我觉得这是非常重要的。

习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时,创造性地提出了“高效能治理”的重要概念,强调要有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策。

高层对“治理”问题的最新思考和战略部署,为纠正治理领域的深层次问题、深化治理领域的系统改革,提出了新的目标要求和重要遵循。

未来深圳该怎么做,我觉得总的来说,应该在中央确定的重大部署的基础上更好地处理以下几点:

一个是改革要触动利益,而我们的改革走到今天,确确实实需要深度的调整。

我觉得深圳要在维护社会稳定大局、改革发展的共识这个前提下,进行利益的深度调整,并且处理好社会稳定和利益调整的关系,我觉得这个是深圳所面临的一个困难和挑战

2018年,深圳市福田区保障性住房项目摄影大厦。图自新华网

第二,改革涉及到“刀刃向内”的问题,涉及到体制内部调整的问题。

我刚才在讲深圳的亮点的时候,提到了它的网格化管理。网格化管理这几年在社会安全稳定方面发挥着很大的作用。全国其他地方搞网格化,都是在不打破现有行政体制的前提下,进行网格化的布局,但深圳是单独建立了一套网格管理的系统。

这个系统建立之后,我曾经和深圳市网格办的主任一起座谈过,他就提到这项改革要协调新的网格管理的机构设置。原有的街道社区的关系到底怎么协调?现在深圳也要拿出方案来。

这里就涉及到体制内部要调整,部门关系要调整,职权要调整,所以很多改革实际上还是要刀刃向内,进行内部体制调整。

第三,深圳面临更高质量的创新压力。经过中央的新一轮赋权,深圳的的自主空间更大了,但是在各领域进行制度创新的层次和水平有关预期也随之增高。例如中央将支持深圳扩宽经济特区立法空间,自主制定经济特区法规规章,但要求深圳在新兴领域加强立法探索。又例如中央将赋予深圳在行政管理等方面的更大自主权,但要求深圳在全国率先完善数据产权制度,探索数据产权保护和利用新机制,建立数据隐私保护制度,以及试点推进政府数据开放共享等有关制度规则。

第四,在全面深化改革和系统整体推动改革的背景下,深圳也要做出适应。现在的改革比较强调集中统筹领导和顶层设计,所以深圳在新的形势下也要适应这一点,探讨怎么样更好地坚持摸着石头过河和顶层设计相结合,怎么样更好地做到“顶天立地”。

“顶天”就是要把中央的重大部署任务吃透,要衔接好,落实好。但另一方面还要“立地”,要结合深圳特殊的世情、政情、人情,把自身优势发挥好,把问题解决好。这个并不容易,因为深圳过去适应了先行、先试、权力自主的环境。

最后还有一点,我们现在要统筹国内、国际两个大局,风险挑战非常的繁重,矛盾也错综复杂。对深圳来说最大的一个挑战和变量在于,在“双循环”环境下,外循环的红利在降低,内循环的任务在加重,在这种情况下,深圳怎么样更好地发挥自力更生的能力,这一点也很重要。


高新企业云集的深圳市南山区,图自新华网

观察者网:深港之间关系密切,而自“修例风波”爆发以来,舆论场上也有很多关于“深港竞争”、“港人心态”的讨论。您怎么看深港未来的关系?

樊鹏:“港人心态”的问题在香港市民层面反应比较突出。我自己曾经在香港中文大学上学,那时候常去深圳。2005年的时候,100港币可以换106元人民币。当时香港人在深圳消费非常有优越感,因为港币更值钱,购买力更强。

但是短短几年之后,等我再回到香港的时候,情况变了。我们的人民币升值了,两地人民生活的幸福感差距在相对意义上也是在缩小,甚至很多香港人非常羡慕深圳的人居环境。

我想这是大家都能够理解的,也就是历史的坐标在反转。这和我们国家各项事业的发展、整个国家的发展崛起有很大的关系。而这种经济的快速崛起和制度对比的反转,确实对大陆和香港特区民众的心理带来了影响。

很多港人认为中国的政治和文化中心是在南方,因为这是对接海外带来的优势。但立足于当前,你会发现这种重心在向北移。相应地,一部分港人的心态有时候会跟不上变化,产生一些消极情绪。这种消极情绪处理不好就会伤及整个香港。

内地民众也要给予“港人心态”足够的宽容和转化时间。历史大势终究不可逆转,陆港两地的融合与包容虽磕磕碰碰,但势不可挡。

另一方面,我们也要看到香港仍有很多独特的优势。作为跟国际市场对接的一个重要中转站,香港与深圳之间还是互补的。在这一点上,香港的执政精英对形势的看法比一般民众也更理性、更客观。我们看到林郑月娥到深圳出席庆祝大会,在接受记者采访时,也回忆到过去港深之间的合作,包括口岸建设、科技创新园区、治理河道污染等等。

我觉得深港两地未来的发展,可以概括为“势不可挡,合则双赢”。特别是在粤港澳大湾区的框架下,我相信港深合作是更加大有可为的。

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樊鹏

樊鹏

中国社科院政治学所当代中国政治研究室主任

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来源:观察者网 | 责任编辑:吴立群
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