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樊鹏:新发展阶段,中国如何逆风而上?

樊鹏

樊鹏

中国社科院政治学所当代中国政治研究室主任 来源:观察者网 2020-11-23 08:20:54

【视频/观察者网专栏作者 樊鹏】

五中全会刚刚开完,现在大家讨论最多的是新发展阶段的问题。新发展阶段已经从过去“顺势而上”到了“顶风而上”的阶段,暗礁潜流增多,但主旋律依然是“上”。这一阶段的发展要更加注重安全和质量。

但如何在政治和治理意义上理解高质量发展阶段?我觉得,有一个大家不可忽视的方面,就是如何看待今天中国快速的工业化和城镇化,以及在这个阶段我们的工业化、城镇化需要什么样的治理支撑。

谈这些之前,我们要确立一个基本的出发点。

我们的改革开放,工业化、城镇化已经达到了一个相当高度,处在一个重大的转折点上。我们人均GDP已经破万了,社科院有机构测算,“十四五”期间如果GDP翻一番,按照年增长平均增速4.73%计算,到2035年,中国的人均GDP将达到2万美元。

虽然这距离发达国家平均水平的35000美元还差很多,但我们也要意识到,有的城市,比如深圳,人均GDP已经3万多了。前些日子,庆祝深圳特区建立40周年大会召开,我们看到有关方面的数据披露,总体是这样。

在城镇化方面,我们的成就非常突出,1980年时是18%左右,到2019年已经超过了60.6%。应该说,城镇化决定着其他各方面的治理。我们的行政改革、社会治理、政治体制建设,都是围绕着城镇化这一基本盘、基本对象展开的。

尽管如此,我们仍然存在着“不充分”和”不均衡“的问题。这一点,2017年党的“十九大”报告也提到了。

第一是不充分的问题。

今天城镇化率是60%多一点,但实际上要看它的内涵。第一阶段,前面30多年,农民进城是推动城镇化主要的动力之一。农民工进城务工、居住,他们带来的城镇化率主要是居住意义上的,十个人里边有六个多人在城镇居住。实际上,就这个方面而言,我们跟人均收入大概一致的国家比,并不是最高的。同等收入的其他国家,城镇化率水平是66%,我们还差六个点。这只是就事论事地比较,并不意味着我们都要以他们为参照。

第二个是不均衡的问题。

我们的城镇化率,实际上算的只是居住人口。按照中国社科院副院长蔡昉的说法,如果按照实际的户籍人口,我们今天的城镇化率只有44%,这意味着什么?意味着距离现在的居住人口或常住人口意义上的城镇化率相差17个百分点,中间这17%基本是在城镇居住的务工人员和农民工,大约3亿多人口。

如果和一些发达国家国民待遇均等化意义上的较高水平城镇化比较,距离66%的目标还相差二十个点。对中国来说,挑战还是很大的。这个落差,意味着城市居住人口的待遇差别,在医疗、社保、养老、子女入学教育等方面都有很大差异。

户籍人口的限制也是其中的关键问题。比如说,有些外来务工人员在北京工作了,但孩子可能上到中学后就要返乡;有些是夫妻二人在城市工作,但孩子都在农村老家;有些是夫妻中一人在城市打工,在三四线城市买房了,但没户籍,各方面待遇都不如有城镇户口的居民。

这种差异还有很多体现,不仅表现在城市内部和非户籍人口的差别,也有城乡差异,不同群体、不同系统、不同职业之间的差异。

罗马不是一天建成的。我们目前的情况,同建成社会主义现代化国家的目标还有一定差距。

我们理解的高质量发展阶段和高质量的城镇化,首先是“以人为核心的新型城镇化”,这是最核心的。

在这个前提下,要具备高效能治理,要有一系列的改革、一系列的国家治理治理方式支撑,来充分体现“以人为核心”。

从政治学、公共行政和改革的角度来看,如果要建立这样一个比较均等化、高质量的城镇化,或者说相对稳定和可持续的城镇化,有几个领域的改革是必须要做的。

第一个,要释放制度红利,建立更加稳定的城镇化。原来的城镇化是推动非城镇居民进城、务工、定居,新型的城镇化应该更多以人民为核心,也是总书记所讲的,要在各个方面建立一套制度,既能够促进人口自由流动,又能够确保长期稳定居住。

这套制度的核心是户籍,起支撑作用的是一系列政策和社会保障。“以人为核心的新型城镇化”注定是新发展阶段的大手笔。所以,最起码,要在户籍制度方面有所改革,促进长期稳定在城镇定居、生活。在这个前提下激发更好地就业、发展、消费。

蔡昉团队的研究揭示,即使不提高工资,给非户籍人口户籍,其消费增长率也能够多出来27%。因为没有户籍,人要承担更多稳定居住的成本、壁垒或风险,当然成本高了就不敢消费。在内循环背景下,巨大的国内市场也将难以被激发。我觉得这个改革是非常必要的,尤其是针对中国的三四线城市。三四线城市通过这种改革,能够稳定劳动力供给,刺激消费。

但是也有人提出来,有了户籍也白搭,一些人在城市没有消费能力,无法支撑城市的房价和消费选项,无法支撑高昂的子女教育费用。就这一点而言注定了城镇化总有限度,不是城镇化率越高越好,摊子铺的越大越好。但是,我们总还是要把需要做的做了。

五中全会在十四五规划中是有考虑的。政策层面最关键的问题是住房和教育,针对刚才提到的涉及总人口17%的约3亿多人口的非户籍城镇居住人口,中央在规划建议中提出了“长租房”政策,以此解决新市民住房问题,同时通过相关政策,提供更多方案解决新毕业大学生进城后的住房问题。

又比如,五中全会建议还提出鼓励生育、降低“三育”成本的一些理念和安排。降低生育、养育、教育成本虽然是被作为人口的长期均衡发展政策提出来的,但是对于支撑长期稳定的城镇化发展,具有重大意义。

接下来,我们谈消除地区不均衡的问题。

以广东为例,广州问题不大,城镇化率已经很高了。广州市通过财政能力,不管个人有没有户籍,内部均等化已经调节到很高程度了。

但问题是,广东省内部地区间差别还是很大,无论人均GDP、消费能力,还是各方面保障,都是如此。在社科院,我从事过一个行政绩效评估的项目,让人触目惊心。用指标衡量,有的省份内部的差异是巨大的。

众所周知,上海周边是古代的鱼米富庶之乡,也是现代中国工业化发展最先进的板块。但在京津冀地区,首都周边却是“环北京贫困带”,人均GDP、各方面无法和北京比较。

在这种情况下,要消除城市内部、城乡之间、区域之间、群体之间的差异,要采取一些策略。比如说,现在很多省都在做区域化平衡发展策略。

江苏启动比较早,方法是用一个发展比较快的地方带动两三个相对落后的县,在一个尽量大的板块内,使产业布局、要素配置流动,降低差异性,从而实现公平公正。

但是我们一定要清楚,这个消除不均衡的问题,尤其是区域不均衡,不能只给地方做,必须中央出手,全世界都是这样的。

五中全会“十四五”规划《建议》提出优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化。这个在未来是非常重要的一个制度安排。

《建议》从构建国土空间开发新格局,推动区域发展和推进以人为核心的新型城镇化三个方面做了统筹部署。下一步,区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略,区域协调发展体制机制等,对于完善新型城镇化战略和构建高质量发展将极大释放制度红利,相比较于过去数十年政策领域大大小小的“看得见的手”,这些重大部署和制度规划真算得上是“巨人之手”。

第三个点,是在每个城市内部、行政体系内部、公共服务和基础设施方面促进均等化。在经济发展增量的前提下,最重要的就是同等国民待遇的城镇化,公共服务的均等化。

“十九大”报告讲到“给人民以安全感、幸福感、获得感”,最根本的是民不患寡而患不均,要让民众享受到基本的公共服务。

第四个点,税制改革。简单说,给企业减税降费,使它有更多制度红利,用于研发,挺过经济发展的困难期。针对个人,一方面我们要增加国家能力。另一方面,也要让不同群体感受到税费改革红利,通过科学的税制改革进行优化。税收不是零和博弈,国家拿走多了个人就会受损,需要一个良性的税制设计。

第五点,高质量发展环境下的国家治理,还需要创新国家治理方式。

我们不能用很高的成本来治理国家,因为中国不像北欧,特别有钱,人口又少,出生率又低,所以要用一些灵活的方式处理中国的问题。用总书记的话说,要立足中国的国情,要用符合中国传统治理优势的方式来治理现在的问题。

以养老问题为例,应对人口老龄化是一个关系全局、关系长远的大战略。如果现在不重视,后来发现问题再来纠正,就会付出很大的代价。

2011年60岁以上人口占比13.3%,2020年就到了18.1%,而且这个数字还会慢慢增高。大概到二零三几年、二零四几年之后,我们会跨越30%的坎。到2050年左右,60岁以上人口会达到4.57亿。

今天,我们的社会保障是小马拉大车,是寅吃卯粮的问题,如果处理不好,到时候就很恐怖了,可能是拉都拉不动、无粮可吃。我们有多少人在养老,有多少人在工作,养老基金缺口有多大,这个时间轴是能够比较准确测算的。

那怎么办?我们现在制定规划的时候,考虑到这个问题,首先是得有新人口出生,刚才我已经说了,增强生育政策的包容性,提高优生优育服务水平,发展普惠性幼托服务体系等,降低生育、养育和教育成本,这是改革的一头。

对于我国老龄化趋势的相关预测,图自新华社

但是还有一头是养老,需要有更多的制度创新跟上。现在一提到养老就谈商业养老,这是不现实的。中国现在探索社区居家养老,就是一个很智慧的方式,但是内涵和质量还不够。

更理想的状态是,充分发挥政府、社会、家庭三方面的力量,通过市场化的激励,市场化多提供供给,国家财政多拨付一点,同时家庭的责任、社区的责任、集体的责任都发挥出来,用一套比较良性的治理方式,使中国度过老龄化的持续压力和阵痛。

我们各个方面都存在问题,但不能完全什么东西都靠国家。我们现在的福利预期很高,我的导师王绍光老师说,我们今天中国宏观社会保障开支已经超过GDP的16%还多。也就是说,我们人均GDP在万美元的时候,社会保障的宏观开支已经达到了相当高的水平。

下一步怎么办?

要使得社会的福利保障维持在比较高的预期的同时,有可持续性。大家都希望有好生活,都希望早点退休,都不希望工作,那怎么办?国家要在制度上有创造性的应对。

最后一点,我们要在行政体制和政治激励的机制上,有改革有创造。

我们注意到,最近以四十年周年献礼为契机,中央给了深圳一个大礼包。

深圳作为新时代的社会主义先行的实验区,中央赋予深圳在干部和机构管理方面的统筹使用权,可以更大自主权地来调整它的机构,统筹使用各类编制。

这个非常重要。中国很多城市的政治地位,是按照改革开放初期给的。比如说中国有十几个副省级城市,这几个副省级城市政治规格高、编制规模大。在编制规模的前提下,地方官员的职级也高,这是他们的红利。

但今天,中国的经济发展出现了大格局上的变化,中国现在有16个城市超过1000万人口,并不是所有的都是副省级城市。

比如说像佛山,不是副省级城市,但是它的体量、规模、要治理的对象,相对于济南、银川这些地方,已经远超过一般副省级城市了。

这些城市的行政体系还是原来的,给地方政府极大的压力,它们就被倒逼着进行各种改革。我前段时间去苏州考察,苏州就不是副省级城市,但是发展速度很快,苏州搞工业园区,GDP增速各方面都很大。

当时,我跟苏州一个人力资源部门的局长吃晚饭,他跟我讲:“我们苏州为什么厉害,就是因为我们的政治地位比其他副省级城市低,逼着我们要干出成绩来。”

80年代以来,苏州的经济增长率是有目共睹的。到2018年,苏州在16个全国GDP万亿俱乐部中,总量是大幅高过南京的,是中国第六大经济城市。

他给我举了个例子,苏州副处级干部的配备比重跟南京比差很多,但是现在苏州的发展,坦白地讲,比南京的发展速度快。

当然,这两年随着经济结构调整,加上苏州人口结构变化、缺乏充足的大学人才基础和小型企业创新环境较差等因素,苏州一直受到质疑,似乎是繁华落尽,尤其是今年第一季度情况比较糟糕。但苏州后来强劲反弹,今年上半年苏州经济增速依然挺进30座重点城市前十名,中国六大经济城市中,苏州增速与重庆并列第一。尤其是生物医药制造、人工智能、高新技术制造发展很快,这个变化有点类似于全国的形势。工业基础和工业实力是干出来的,不是评价出来的。

苏州工业园区(资料图)

深圳也是这样倒逼自己改革。比如说在编制方面,深圳没有能力增加编制,怎么办?逼着政府实行小政府,在小政府环境下,充分调动市场、社会,这就是深圳很厉害的一点。我前几年去深圳调研,看到深圳还搞雇员制改革。深圳是全国最早实行大部制改革的地区,而且它的政府非常有特色。有所为,有所不为,把政府的有限和有为充分结合。

但大家一定要意识到,不是所有地方、所有政府,都能像苏州、深圳这样有拼搏精神的。总是要从制度上考虑,怎么样给地方更大激励。

在行政体制和政治激励机制上(我们不把它称为政治体制),我觉得要有调整。过去上面管编制的总体规模不给增加,而地方人口已经扩张了两倍,这种情况下,自己受了罪自己清楚。

另外,在管编制规模的情况下,还不让地方灵活自主地调整,这一点也有问题。比如,深圳要重点搞科技,那科技局能不能增加编制?这里都没有农村了,为什么还要有农业局?

上面说不行,上下一般粗,省里有农业,中央有农业,你就要有农业。将来不能这样。编制体制不能随便放开,中央要控制,但具体也要灵活使用编制资源。

最后还要意识到,高质量发展,不光是处理不充分不均衡的问题。中国这个阶段,一部分地区已经达到了充分工业化。管理这里的方式,跟管理内地完全不一样的。

从国际经验来看,根据古典的现代化理论,城镇化率低的地方很稳定,城镇化率很高,超过66% 、70% 像欧洲那样的地方,也问题不大。最怕的是半吊子,不穷又不富的,转轨期、爬坡期、转型期很吓人。从45%到65%中间是很危险的,会有各种复杂的矛盾产生。过去的生产型激励会转化为分配型激励,但随着经济总量增速下来,城市的发展没有那么多增量了,分配问题会表现得更突出。所以这个阶段,会有大量的地区,要求民主、要求选举、要求司法性的解决,冲突被强化了,这也是中国要面临的问题。

在工业化转型时期,较高阶段的工业化地区还面临着小康特征的治理需求,人民群众对公共服务的供给有高要求。所以,“十九大”也提出来:把人民对美好生活的需求,变成我们党的执政目标,变成治理改革的目标。

而这个需求大家知道,不光是物质的,还涉及到政治、经济、社会、文化、生态各方面的需求。而且这个需求在日益增长,并且在不同群体之间相互有一定的冲突。

比如环境。我们可能还要发展工业,但是有的人就认为我们应该去工业化,我们应该有青山绿水,应该白云朵朵,这就会影响到发展稳定性各方面。

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樊鹏

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吴立群

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