樊鹏:平台经济反垄断,中国的制度优势在于“防微杜渐”

来源:观察者网

2021-04-10 11:07

樊鹏

樊鹏作者

中国社科院政治学所当代中国政治研究室主任

【导读】 时隔半年,靴子落地。 4月10日,市场监管总局对于阿里巴巴在中国境内网络零售平台服务市场实施“二选一”垄断行为作出行政处罚,责令阿里巴巴集团停止违法行为,并处以其2019年中国境内销售额4557.12亿元4%的罚款,计182.28亿元。 这恐怕是近年来中国在反垄断行动中开出的最大罚单。 如何更好地规范互联网巨头企业,已然是世界性难题。 欧美国家收效甚微,利益“旋转门”等深层次问题更让监管和执法有心无力。在中国,就互联网企业的反垄断、数据安全等事项已进入国家政策和立法议程。 “驯服”新技术巨头,难在哪里?怎么解?对此,观察者网专访了中国社科院政治学所当代中国政治研究室主任樊鹏。

【采访、整理/吴立群】

观察者网:伴随着针对阿里巴巴的反垄断调查,这段时期出现不少关于互联网反垄断的讨论,比如打击平台“歧视性屏蔽”、解决中小微企业的数据困境、提高对头部企业垄断行为的处罚力度,等等。

目前,我国在互联网反垄断,尤其是平台经济反垄断方面的实践才刚开始。在您的观察中,有哪些亟待解决的问题?难点在哪里?

樊鹏:这些讨论涉及的问题非常务实,在国际上也具有普遍性。比如小微企业面临的数据困境,这在西方国家也存在,也就是说当技术巨头或者平台经济发展到“头部垄断”的市场形态之后,它实际上是阻碍创新的。

在面对反垄断调查的时候,西方那些技术巨头总是声称,他们会促进经济的平衡发展、激励创新,但实际上没有任何证据支持他们这套说辞。

所以在去年十月,美国众议院司法委员会的反托拉斯小组发布了一份长达449页的报告,详细记录了美国政府对苹果、亚马逊、谷歌和脸书的垄断调查。报告以大量证据指证技术巨头的反竞争行为阻碍了创新,减少了消费者的选择,甚至削弱了民主制度的根基。

另外一个,两会期间提到的“提高对垄断的处罚力度”,这也是国际上通行的做法。但是很遗憾,这种开罚单的方式很初级,并且事实证明效用并不明显。有时候甚至还变相地给技术巨头打了广告。

2020年10月,美国众议院司法委员会的反托拉斯小组发布一份长达449页的报告,详细记录美国政府对苹果、亚马逊、谷歌和脸书的垄断调查。

在我国,数字经济发展取得巨大成就的同时,确实出现了一些新问题。其中,平台经济中的垄断问题日益突显。在这样的背景下,3月15日,习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议时提出:要充实反垄断监管力量,增强监管权威性,金融活动要全部纳入金融监管。

技术经济的问题实际上是一体两面的,它是拉动我们经济增长的重要引擎,但其发展实际也囊括在反垄断议程中。未来强化反垄断,理论上应当也将会成为我们统筹发展和安全的关键性举措。但平台反垄断的难点到底在哪里?回答这个问题之前,我觉得需要先厘清两个概念。

互联网经济实际可以分为平台生态型和技术驱动型。平台生态型主要基于互联网来搭建平台,核心思想是依靠平台“共享”,像淘宝和拼多多。

技术驱动型是以高新科技为主要推动力,例如大数据、云计算、人工智能、区块链等。从具体企业来看,高端制造、人工智能等领域开始出现一批优质的重点企业。值得注意的是,技术驱动型企业通常不属于平台经济,但是他们同样存在行业内部的“头部垄断”的趋势和特征。以深度学习人工智能产品的开发使用为例,国际上有很多证据显示,数据和人才趋向于向少数几家技术巨头公司汇集,形成垄断后遏制国内创新环境、加剧技术资源分布不公平的效应逐步释放。

然而针对上述这一类企业,相比较于平台经济而言,国家开展反垄断的逻辑考量可能更加复杂,决策者也会有更多顾虑。因为这些企业往往在国际上也是一个国家科技竞争力的体现,是国家能否占据国际领域新兴技术应用战略制高点的代表,在国与国之间开展实力竞争中具有举足轻重的角色。因此它需要统筹做好增进企业国际竞争力和维护好企业国内发展竞争环境的双重任务。我个人认为不能因为这些企业在国家间竞争中的地位和价值,就忽略了他们在国内社会经济层面的“负面效应”,或采取有区别的“绥靖”监管的政策。

平台反垄断实际包含两个层面的内容:防止资本无序扩张和反垄断监管。这两者并不完全重叠。前者的着眼点立足于干预和控制资本延伸、扩张的领域、界限及其规模限度,后者是在特定领域和界限内,因企业生产形式和组织形态变化所释放的外部效应,以及所产生的组织和权力变异,因此更加侧重于行政权力怎么样去监管它的经济组织形态。

针对后者,根本上有三重问题:理论问题、国家意愿和国家能力问题,以及“政府-市场”关系问题。

首先是理论问题。从西方的经验来看,反垄断面临的一大挑战在于,现在的平台经济形态不同于20世纪大工业的经济形态。从生产方式、生产关系到消费模式,到使用数据的流程,平台经济都进行了一个颠覆性的再造。这使得国家要行使权力监管平台经济时,找不到理论依据。

扎克伯格走入美国国会,出席听证会。 图自《大西洋月刊》网站

比如脸书到美国国会去听证,扎克伯格在那儿讲了几个小时,大部分议员没听懂他说什么。有些人是只了解它的影响,并不了解它具体的运作。有些人知道这种经济形态运行本身的流程,但是不会从政治的角度考虑问题。当然还有人从政治层面意识到一些问题的严重性,但是并不清楚依据何种合理的理由或理论实施监管。

这种现象在我们国内也存在。像滴滴刚出来的时候,我们认为它就是一个出租车公司,你完全考虑不到它更广泛的社会政治影响,例如它对传统行政监管体系和监管手段的挑战,在某种意义上,一些事件暴露了在一个强大的行政集权制国家存在着日益扩大的行政权力的“真空”。

再比如知乎、b站,我们知道他们对青年社群文化的塑造作用,但并不清楚它们中长期的影响。不清楚的话,就不知道怎么来实施更好的监管,更不会未雨绸缪,提前设置一些标准和门槛。

怎么样去监管,用什么理由去监管,用什么理论去监管,还要配合一套行政法规和法律基础。明知道某个行为是不行的,但是没有法律依据,仍然无法监管。比如数据问题——技术公司之间的数据,有些是不被分享的,有些是可以在技术组织之间穿透性共享的,对此我们该如何进行数据确权,这有一系列的理论问题。

其次是国家意愿和国家能力问题,也就是愿不愿意管和能不能管住的问题。现在世界上很多国家对于创新经济是不愿意管的。

在中央财经会议第九次会议上,总书记提出来要加强监管,要提升监管能力和水平,优化监管框架,实现事前事中事后全链条监管,充实反垄断监管力量,增强监管权威性,而且金融活动要全部纳入金融监管。这是难能可贵的。

在有意愿的基础上又涉及到是否能管住的问题。这里边涉及到我们在监管平台经济的时候要有正确的监管理念,用过时的理念来监管,肯定达不到效果。比如用拆分这种形式去监管一个技术企业可能也没有意义,你拆分完它的上层架构,它的技术架构仍然是一体的。无非是把钱从一个口袋分成几个口袋装而已。

从西方的经验来看,对于新型技术巨头,政府展示了强烈的监管意愿。但是我们现在能看到他们所用的监管手段,无非就是编写一些特定的技术产品监管指南,开出巨额的罚单,启动立法规制或者强行拆分……这些操作捍卫国家主权的意志是值得赞赏的,但是也有很多证据显示这些手段是效用不足的。

除了监管理念之外,平台监管还涉及到监管的框架、监管的能力、监管的工具、监管的体系、监管的效用,等等。这也是今天我们国家面临的困惑。

大工业时代,监管者和企业是存在合作的,监管的目标、任务和监管成效都是相对清晰的。监管一个行业,行业组织是一种惯用的模式。监管者有时候也会请龙头企业出面,帮助管理和规约其他的小型企业,但是这些方式对于今天监管技术企业来说,几乎是没有用的。

头部垄断一旦出现,这些企业不仅不会帮助政府进行行业监管,还会用尽一切办法压制同类产品的竞争。同时它会逃避和规避监管,尽量使它所产生的负面外部性不为政府和公众所知。这是第一个方面。

第二个方面,政府在处理平台经济监管的时候又离不开技术巨头,这跟传统的模式也是很不一样的。传统的模式就是政府大不了自己建立一个监管机构,建立一套人马,只要补充好监管能力,就能解决问题。

但是,现在的技术巨头是一个比传统的官僚体系和行政组织更前卫、更先进、更有组织效力的组织形态。现在国家之所以能管它,是因为它仍然还物理性地存活在国家体系的板块里边。

先进组织的监管需要依靠先进组织自身来解决。比如说政府要管理滴滴,就必须有一个跟滴滴几乎是相应水准的技术组织,针对滴滴的数据进行实时监测,或者让它们相互监督。

这种广泛的协同监管可能是未来的大趋势,目前政府在处理这个问题上没有比较完善的框架,我觉得这也是需要展开想象和设计的一个方向。

观察者网:能否监管好技术巨头,确实是衡量国家能力的一个方面。有学者提出过一个观点:如果中国能做好平台反垄断的工作,或许能催生出“互联网社会主义”。您觉得我国在这方面该如何发挥制度优势?

樊鹏:当前,世界各国都密切关注技术巨头的影响,这是国家执政团体对于技术巨头和平台经济引发的负面效应、次生灾害的天然警觉。

但刚才我们也提到了,世界各国政府反垄断的效果都不太好。一个原因在于今天的技术公司不像过去的托拉斯,其垄断不再是规模的垄断,或者组织结构的垄断。其权力和组织特征的复杂性使得传统的反垄断工具难以应对当前的挑战。

今天,一家规模不大的公司可以凭借技术在国家看不见的虚拟空间内掌握民众的某些数据。比如,某个预测天气的app,全国如果有10亿人口都用它,它就能够抓取海量的用户数据。这种技术的杠杆作用使得它在事实上可能构成了垄断。

另外,技术公司具体内部运作的隐秘性也给监管出了难题。而且它的这种影响是系统性的。比如像蚂蚁金服这种互联网金融企业,它影响了金融发展的稳定性,但我们具体又不清楚它的运行方式。

所以,我们目前在技术巨头反垄断方面的理论铺垫、技术工具和资源储备等方面,没有完全做好准备。但立足于大趋势来看,中国在这个问题上确实有自己的制度优势。

能不能催生出来互联网社会主义,这个问题我们先暂时不回答,我们交给历史来回答。但总的来说,互联网新技术为社会主义的更好发展提供了一些新的条件,但是同时它也击碎了一些过去被视为社会主义必要基础的东西,因此它的影响必然是两面的。

在国际上,平台经济产生的问题,主要是弱化政府的监管效能、破坏公众隐私、破坏公平的市场竞争和市场秩序等等。更关键的是,它会破坏一个政府公权力的信用基础,因为它有很强大的游说能力;此外,它有能力操控社会的意见生产机制,进而操控政治。西方的经验提示我们,一旦垄断带来严重的负面外部性和社会次生灾害,就很难控制。

中国在克服这些问题方面,有很多优势。我们有坚持以人民为中心的政治优势,有防范化解政治风险的意识,有统一的意志和协调各方的能力,有健全的国家能力和制度体系。这意味着如果我们的中央能够意识到问题,就会着手去处理问题。

从去年国家市场监管总局针对阿里巴巴的调查,到今年全国两会的讨论,以及近期我们最高决策者的发言,都显示了我们在坚持以人民为中心这一方面是非常务实的。

许多国家无法做到这一点,因为它们的政治体制决定了它们在应对互联网经济的时候,存在“租值耗散”的问题,没有一个统一的中央意志,都是分门别类地管理和进行分头行动,所以技术寡头很容易分而治之地去应对。

美国在调查四大技术巨头的时候,这些技术公司是花了重金去游说政府的。包括欧盟在内也是这样,技术巨头在欧盟搞创新,因为欧洲很多国家有保守的价值传统,所以他们要突破一些立法条款,也展开了游说。

但在中国,以类似的方法攻破最高决策机制,是不可能的。我们在防范政治游说、对抗利益集团方面有自己的优势。

我们还应看到,互联网监管和过去市场经济体制下的分工监管非常不同。过去是按照市场生产形态的类别进行监管,但互联网监管需要多部门协同联合。

监管一个技术公司,它可能既是经济问题和创新问题,也是社会问题和文化问题。所以确实需要在统一的意志下,协调各方面推进工作。中国有这个优势,只要我们想做,就可以实现多部门的联动。

虽然我们现在在监管方面还有一些滞后,但是可以通过在实践中学习逐渐地进行完善。中国现在有非常强烈的“防微杜渐”的政治优势,十八大以来,中央特别强调防范化解政治风险,预测预警。十九大特别提出要建立健全大数据互联网参行政管理的制度规则。不管是对待平台经济,还是互联网经济,中国不仅仅是从经济层面来看问题的。

所以我们现在对平台经济的规管要求就会比较多,有些研究经济的,或者是平台创新的人,他们有点不理解这个事儿。但实际上这是中国的优势,中国会以行政和政治的眼光去看平台创新,留意一个产品潜在的法律风险、社会风险和政治风险,警惕它随着壮大而构成的系统性风险。

可以说,平台经济反垄断,中国的制度优势就在于“防微杜渐”。

3月5日,美国总统拜登任命哥伦比亚大学法学教授、倡导“网络中立性”的吴修铭(Tim Wu)为科技竞争特别助理。图自美联社

观察者网:前段时间,美国公布了国家经济委员会的成员名单。提倡网络中立性、主张拆分科技巨头的华裔背景学者吴修铭也在其中。一些观点认为,这或许预示着美国会在制约科技巨头方面有进一步的作为。您觉得这个判断成立吗?科技巨头和美国政府之间的博弈是否会进一步加剧?

樊鹏:从历史来看,美国的创新活力不是来自于大企业、跨国公司。美国的经济基础和活力是中小企业的繁荣和创新,这是美国历代政治家的一个共识。但第四次工业革命带来的这种技术企业的发展和垄断,同美国的历史规律是违背的。

美国的很多政治家非常清楚,保护小型市场参与者的生存权利,是很必要的,但是他们也非常清楚,大型技术公司的市场地位根本难以撼动。

在调查谷歌的报告中,就提到两个因素将使谷歌始终保持垄断地位:第一个是它的搜索服务器的高额成本,没有一个企业可以建立起来;第二个就是点击和查询数据的自我强化优势,难以撼动。再加上技术企业强大的政治游说能力更让美国力不从心。

当然,考虑到公众的呼声、政治斗争的需要,各派力量都会在这个问题上有所表达。

数字平台是自然垄断。传统的反托拉斯法倾向于将其分解,从而消除其规模优势。然而,在过去的十年中,西方反托拉斯执法者并未阻止主流平台公司数百笔收购中的任意一笔。

并且,有研究提出无论是拆分技术巨头或剥离巨头在金融、科技等领域中小企业的持股份额,都难以起到显著效用。因此,我们尚不清楚美国这一轮反垄断行动和拆分预期最终能否成功。这其中的主要障碍和局限包括:

首先,要成功反托拉斯,可能需要彻底改革围绕它的法律制度。美国政府要去管理脸书的某项行为,脸书可以反馈许多理由,列举许多法条,来论证政府不可以这么做。而政府要论证或者修改法律流程非常复杂,且涉及到不同环节,技术公司就可以介入进去游说,然后否决。

我前段时间查到了一个报告就提到,美国涉及技术巨头监管的法律体系是多么的复杂,如果你真的要解决它,可能要3-5年的时间。但是到那个时候,技术公司早就通过其他技术方面的创新规避了相关问题。

第二,促进竞争并不能解决平台经济固有的自然垄断动力。《纽约时报》组织过一个研讨会,学者就提出一个观点说促进竞争并不能一劳永逸地解决垄断问题,因为竞争了之后,总有一个公司会以很快的速度取代此前的巨头,形成新的垄断。

第三,技术巨头反垄断涉及到比过往更加复杂的国际合作。《经济学人》一项分析就表明,尽管欧洲一些监管机构和立法者对技术巨头设置的监管护栏领先于美国,但迄今为止最高罚款额仅为受处罚对象市值的1%,这就让我们更是难以想象欧盟将如何自行拆分一家美国公司,毕竟反巨头的“泛大西洋”合作至今仍是一张白纸。

至于美国科技巨头和政府之间的博弈,我们要从很高的政治层面来看这个问题,因为这涉及帝国主义新形态的发展。

今天的西方国家已经发展到一种帝国主义的新形态,我们可以称之为科技垄断帝国主义。它们要靠资本加技术的输出与合谋,才能实现维护国家的发展利益,进而巩固自己的政治地位。

这种预期和任务决定了这种帝国主义国家形态,需要技术巨头的维护和帮助。美国政府固然警惕脸书,但又需要脸书去帮助它输出意见,维系霸权。所以,政府和技术巨头之间会有斗争,又有合作,是一个非常纠缠不清的状态。至于未来的发展趋势,我们需要再进一步观察。

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责任编辑:朱敏洁
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