房宁:参照企业给公务员涨薪,无可厚非

来源:观察者网

2015-06-01 10:33

房宁

房宁作者

中国社科院政治学研究所研究员

【本月起,公务员涨薪将“全面落实”。根据人社部发布的消息,按全国平均水平计算,机关事业单位人员月人均实际增资300元左右,公务员基本工资标准将每年或每两年调整一次。这一涨幅并不大的提薪措施,让人们重新聚焦公务员收入问题。日前,中国社科院政治学研究所所长房宁接受观察者网采访,从反腐的各国经验谈起,兼谈高薪养廉。何谓“高薪”、能否养廉?这背后的反腐逻辑又是怎样的?经作者审阅,本网发布现场实录以飨读者。】

观察者网:据我们所知,您带领的一个团队正在做一项关于多国政治发展的比较研究。

房宁:2008年以来,中国社科院的课题组走过了亚洲的“九国一区”以及欧美一些国家,调研不同类型的国家与地区工业化时代的政治发展问题。历史上一些大国,如美国,在其崛起的时代也曾做过类似工作,美国学者塞缪尔·亨廷顿的学术成果就代表这类研究。如今中国正在崛起,看看别人走过的路,对中国很必要,可以帮助我们更好地走自己的路。

观察者网:腐败与反腐败、廉洁政治问题是否也在你们调研的范围?

房宁:当然,这是有关政治发展研究中的一个重要领域。在调研中,我们发现,所有国家在工业化进程中都经历过一个腐败比较严重的时期,即都遭遇了是为腐败的高发期。

工业化带来腐败“高发期”

房宁:我这里说的腐败,主要指“行政性腐败”,也就是台湾爱说的“贪腐”,即公务人员利用公共权力谋取私利的行为,这是以满足个人的物质需求为主要目的的腐败。在国外,还普遍存在另一类,这类腐败主要是与选举有关的腐败,我们也称之为政治性腐败。

关于行政性腐败,我们在国外调研中形成了三点基本认识。

第一,腐败现象的发生发展是有规律可循的。随着工业化时代的到来,一般情况下都会出现一个所谓的腐败“高发期”,在工业化的中期往往会达到最为严重的阶段,而伴随着工业化走向完成,也就是人们所说国家“实现了工业化”,或者说进入所谓“后工业化社会”,腐败现象都会趋于平缓。

观察者网:为什么会是这样?

房宁:工业化带来了社会结构的变化。我们常讲工业化带来了“四大”:社会大流动、身份大改变、财富大增加、关系大变化。社会结构变化带来了人们利益关系的变化,由此还会引发价值观层面的深刻变化。这样的变化,是腐败现象大规模发生的物质、思想条件。

工业化时代腐败的高发涉及三个方面的基本条件:动力、机会和成本。与此相应的就是现在我们的那个说法“不敢腐,不能腐,不想腐”。“不敢腐”相对于“成本”,“不能腐”相对于“机会”,“不想腐”就相对于“动机”。

观察者网:请具体说说。

房宁:首先是动机。工业化带来了社会的流动、财富的增加。用中国人的话说,叫一部分人先富起来了。哪部分的人先富起来了呢?主要是企业家群体。相对的,社会的管理者——我们权且称之为政治精英——远远滞后于企业界,从而产生了落差。政治精英和经济精英之间的收入差距特别大,自然是心理不平衡的。他们认为自己没有得到合理的、体面的待遇。一部分公务员有了这样的心理落差,又消化不了,就形成腐败的行为驱动,即腐败动机出现了。

其次是工业化带来了腐败机会。一旦进入工业化时代,社会财富井喷,几十年里能够以两位数的速度增长。韩国、日本、甚至印尼、泰国,都经历过像这样的高速发展时期。这时腐败是有很多机会的。所谓建设多、花钱多,腐败的机会就多,就容易产生腐败。

那为什么随着工业化的完成,一些国家的腐败慢慢好了呢?因为他们的经济结构里没有什么增量了,都是存量。像美国这些国家,春天也不种树,夏天也不修路,秋天也不盖房。腐败、贪污毕竟不是抢劫,它需要种种掩护。什么时候"建设财政"转向"民生财政"了,什么时候腐败的高发期也就缓和了。没什么工程建设,腐败分子也是干着急呀。当年法国有个例子,许多城镇的十字路口被改为环形路口,但实际上并未提高通行能力。后来发现是相关部门和官员以此制造腐败机会。

工业化与腐败的第三个关联,就是成本问题。世界各国都打击腐败,无非是哪个国家力度大一点儿,哪个国家力度小点儿;有的国家效率高一点儿,有的国家效率低一点儿。打击腐败力度大,腐败分子的风险就比较高,换言之腐败的成本就比较高。像新加坡这样的国家,公务员比较廉洁。你若问为什么,得到的回答多数是:"不值得"。腐败行为一旦被发现,那代价就太大了,新加坡待遇良好的公务员们是不会轻易冒那个风险的,这个帐他们心里很清楚。这就是所谓对腐败行为的内在约束。我们知道,内在约束才是最好的也是最有效的约束。

高薪养廉多“高”才够?

我国中西部地区基层工作10年左右的公务员,月收入一般也就只有三千多块钱,维持基本生活并不宽裕。

观察者网:工业化阶段一般伴随着腐败高发期,是不是工业化后期或到了所谓“后工业化社会”这个问题会得到缓解呢?

房宁:根据我们对多国的观察,可以说,大致有这样的趋势。从发达国家的经验看,工业化完成以后,社会差距趋缓,公务员的待遇变好。就我们观察到的十几个国家情况看,凡是清廉的国家公务员待遇都是好的或比较好的,凡是腐败严重的国家都是公务员待遇差的,无一例外。以此而论,什么是导致腐败的最主要相关因素可见一斑。

观察者网:如果是这样,那么这里又有了一个相关问题,公务员的待遇如何算好呢?收入多少算高呢?公务员们有没有一个合理收入、体面生活的标准?

房宁:这也是我们一直以来关注和思考的问题。每到一国调研,我们都会注意这个问题。我原先也在想:多少算够呢?!给公务员提高待遇会不会遇到所谓“欲壑难填”的困境呢?但经过多年来的调研和观察,各国公务员是有一个合理收入与体面生活的标准或曰期望值的。简单说,就是公务员都是以企业界相应阶层的待遇为参照系的,也就是说,公务员是和与己相当的企业管理层做比较的,如果能够达到或接近相当的企业管理层的收入和待遇水平,公务员的心理就比较平衡,心态就比较好。

国内比较关注的新加坡公务员管理体制,就是按照这一规律来设计和确定公务员薪酬与待遇体制的,他们已经把它制度化了。新加坡公务员待遇以企业界为参照系,比照企业相应级别确定公务员薪酬,高官与高管比,中层和中层比。他们在实际操作的时候会乘以一个系数,比如0.8或者0.7,就是说公务员薪酬还是要比企业界低。他们有个理论,认为企业挣得多归多但它有风险,而公务员工作稳定,所以收入就要相应扣除一些。

在我看来,新加坡的所谓高薪养廉,并不止于薪酬而更在于“待遇”,他们是通盘考虑的。

众所周知,新加坡的高层公务员薪酬很高,而问题在于中层公务员待遇究竟如何?我们了解到,新加坡对中层公务员有一个旋转门机制。职业瓶颈是各国中层公务员普遍面对的问题,对中层公务员职业操守和尽职履责影响极大。新加坡为了解决中层公务员懈怠与操守问题,设计了推荐公务员转到企事业、包括待遇良好的公营企业、私企任职的退出机制。日本也有类似的制度,官僚转入企业号称“天神”,好比是“天神”下凡。

这种“职业旋转门”实际上也是一种待遇。这个旋转门要转起来是有条件的,就是公务员的职业生涯必须是没有问题的,公务员只要能确保这一点,退休前后就能有一个很好的待遇。“高薪养廉”倒未必给公务员特别高薪水,而是给他一个很好的安排,让他的职业有一个全程的设计和保障。这对公务员的行为能够起到了很正面的激励和约束作用。

反观中国的公务员待遇是比较低的,尤其我国基层公务员待遇可以说是相当低。近年来我们在国内调研一直关注基层公务员的待遇问题,现在我国中西部地区基层工作10年左右的公务员,月收入一般也就只有三千多块钱。工作十年是什么概念?大学毕业22、23岁,工作十年30多岁了,一般也都成家了,甚至有孩子了,可谓上有老下有小。不说工作压力和辛苦,就这三、四千块钱的收入,维持基本生活并不宽裕呀。

在亚洲国家中和我国类似的国家有越南等国。越南的公务员待遇很低,河内中层公务员每月正规收入约合人民币1500元左右,但河内的物价水平与北京差不多,靠国家给的这点钱,难以维持正常生活。所以,越南的公务员以及企事业单位的干部职工普遍兼职。河内、胡志明市的大街上摩托车从早到晚川流不息,成为越南城市的一大景观,其中很多人是在辛苦兼职跑路办业务。

越南现阶段也处于腐败的高发期,公务员人员“拿钱”现象相当普遍,但说来也怪,越南社会似乎对公务员腐败十分宽容。我们访问了越南各界的人士,许多人表示公务员待遇太低,缺乏体面和尊严。甚至有企业家说这样的话:公务员是越南社会中最不堪的一群,他们“拿钱”是应该的。

汉江奇迹背后的“高薪养廉”故事

观察者网:现在开始给公务员提升待遇来得及吗?

房宁:很难回答。但我可以讲个韩国的故事,或能从国外的往事中引发一些思考。

1961年,以朴正熙为首的年轻军官集团发动政变,他们打着反西方民主、反低效政府和清除贪腐的三大旗号上了台。朴正熙在表明他心迹的《我的道路》这本书里说,韩国太穷了、太萎靡了、人民太沮丧了,韩国应该振作起来,一定要把韩国的穷根儿挖掉!

振兴民族,搞工业化是朴正熙和他的战友们的理想。但是怎么搞工业化?当时他们并不知道。几年以后,在广泛考察调研的基础上,朴正熙的一个战友,总统府总务处长官李锡济提出了一项重要建议,改革韩国公务员制度,提高公务员待遇。开始朴正熙听不进去了。这怎么可以?!年轻的军人之所以接管政权,其中重要原因就是官员太腐败了!难道不整治他们还给要他们涨工资?!李锡济坚定认为,韩国公务员之所以腐败,重要的原因就是因为他们的待遇太差了,如此低廉的待遇根本没法保持廉洁。李锡济曾争论说,公务员是国民公仆,主人要让仆人好好干活儿,就要善待仆人。主人善待仆人,仆人才会感恩,才会努力为国民工作。终于朴正熙被他这位忠诚的战友说服,下决心改善公务员待遇。

韩国国会通过了《公务员报酬规定修正案》,决定先将韩国公务员工资统一提高30%。经过改革,韩国普通行政职公务员的月平均工资已达到普通工薪阶层家庭月平均工资的一倍以上。当年韩国国力羸弱,财政十分紧张。但军政府克服困难,坚决提高了公务员工资。这一出人意料的举措,使韩国政风也为之一变。如今回过头来看,正是当年那批公务员一直跟随朴正熙创造了汉江奇迹。韩国的崛起和韩国勤奋的公务员们的努力是分不开的。

观察者网:您的意思是中国也应对公务员实行“高薪养廉”吗?

房宁:坦率地说,我赞成提高公务员的待遇。现在常说反腐败要从源头抓起,提高公务员待遇就是从源头抓起,就是一个非常必要的举措。从国际经验看,通过正规渠道提高待遇与保持公务员廉洁操守有着明显的相关性,这被许多国家的廉政历史所证明。

当然,我也知道,国际经验归国际经验,中国有自己的国情。我国如何做,还要考虑中国现阶段的实际情况。反腐倡廉、廉洁政治建设是一个系统工程,需要有整体性的考虑,需要整体设计,协调改革和逐步推进。比如说,我国党政机构和公务员队伍规模大、人员多,而且由于我国经济社会发展的差异性,公务员队伍内部情况十分复杂,情况多样。如此庞大复杂的公务员队伍要提高待遇,不用说社会的接受程度和感受,仅从经济上来讲也未必没有问题。

中国号称有700多万公务员,按13亿人计,是两百分之一。如果参考新加坡人口500多万对应5万公务员的规模看,中国公务员比例不高。但是,中国有一个庞大的事业编,财政供养人员大约有5000多万,待遇上基本和公务员持平。要是给公务员涨工资,事业单位肯定也要涨,这在目前条件下就有一定困难。而这种情况不改变,我国行政和政治领域的改革就很难推进和深化。

建设廉洁政府,从理论上来说,是应该考虑大规模地减少财政供养人员。但这肯定是极具争议性的,不同立场的人会有不同的意见。就我个人而言,我认为,我们需要认真地参考和借鉴国际行政改革经验,深入总结我国自身经验,在此基础上,对目前我国政府与行政体制进行系统研究,进一步提出政府与行政改革的整体性改革方案,其中一个重要目标是大幅度地减少财政供养人员,提高政府效率。只有在这个条件满足以后,我们才比较有可能全面推进我国的法治建设、党的建设和廉洁政府建设。

从治理腐败的角度说,治理的关键在于形成内在约束机制,而要形成内在约束,需要系统性的改革和治理,也就是说需要从动机、机会和成本三个方面来进行综合治理。

责任编辑:钟晓雯
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