【文/观察者网专栏作者 冯川】

一、引言

根据财政部1月30日公布的数据，截至2023年12月末，全国地方政府债务余额407373亿元。其中，一般债务158688亿元，专项债务248685亿元；政府债券405711亿元，非政府债券形式的存量政府债务1662亿元。

从三级地方政府金融负债层级结构来看，部分县域政府负债所占比例最高。而政府对金融信用的透支表现，即出现资不抵债和债务逾期违约现象。

金融信用之所以成为透支对象，有其体制性原因和政策性原因。

在体制上，一方面，县域政府向银行等金融机构的贷款行为缺乏预算硬约束机制和债务审查、监督与追偿约束机制，因此县域政府不用为银行信贷风险担责。在“一届县长一届政绩”的任期目标短期化背景下，每一届领导也不用为地方长远发展中存在的风险负责，因为每一届领导任期内的借债都可以留给下一届领导来还。透支金融信用不仅不会影响其升迁，反而使其可以因鲜亮的政绩而得到高升。这种通过金融信用透支获得的权利与信贷偿还责任的不统一，必然造成县域政府对金融信用透支的偏好。

另一方面，中国的商业银行都是国有性质的，历史上即使国有银行向国有企业放贷出现不良贷款，中央都会予以剥离，地方政府在中央财政兜底作用下也不会因债务问题而破产。因此银行给地方政府贷款的风险几乎为零，这些金融机构会竞争性地向地方政府发放贷款。

在政策上，2015年修订以前，《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券、预算不能列赤字，这就限制了地方政府的融资工具，将其财政信誉与中央政府紧密捆绑。具有举债迫切需求的地方政府于是高度依赖银行信贷和金融杠杆。2015年新《预算法》实施后，高额地方债券的付息规模不小。2023年，地方政府债券支付利息12288亿元；而去年这一数据是11211亿元，首度超过万亿，相比2019年几乎翻了一倍。有报告显示，地方政府债券付息支出占地方综合财力的比重由2019年的3%升至2022年的4%左右。

但地方结存限额有限，因此也需要通过银行贷款展期降息、贷款置换到期债券等金融措施，化解城投债券等地方债风险。在还债责任转移预期下，地方政府的债务风险自控意识不足。银行贷款可以只付息不还本，而地方政府只付息的压力不大，本金也会在将来成为并不很大的债务。因此，只付息不还本是一个可行的贷款方案。

虽然县域政府动员金融资源而放大财政缺口之后，在理论上可以进一步通过动员上级政府乃至中央政府资源，而将缺口向上级和中央转移。但中央政府以货币化方式稀释债务压力的后果，是引发通货膨胀和经济秩序的混乱。

另外，虽然县域政府对金融信用的透支，在一定程度上导致源于银行贷款期限与政府投资项目回报期限之间的结构性错配，县域政府利用贷款展期或贷新还旧，理论上可以起到延长贷款期限的作用，用于基础设施项目建设的债务可以改善基础条件、提高企业投资积极性，最后提升县域政府偿债和化解债务风险的能力。但是实际上，对于大部分缺乏资源与区位优势的中西部县域而言，由于经济发展潜力相对较小，不动产升值空间有限，大规模城市建设投入也难以转换为县域经济的发展和县域政府的偿债能力。

然而，不论是展期降息还是置换，毕竟只是将债务期限拉长、利率降低，地方全口径债务余额并没有改变，仍待化解。随着财政收入和土地收益增长的放缓，地方融资平台进入偿债高峰期，县域政府的金融信用一旦透支，就可能对银行金融系统造成系统性冲击。

笔者近期调查发现，不少中西部县城的大规模城市建设投入并没有进入生产性领域，而是流入了公益性领域。投入无法带来相应产出，产生大量资源浪费。这些县城都是人口净流出地，商贸中心、大公园、大广场等项目建设成本和维护成本耗费数十亿乃至数百亿元，利用率却极低，也无法扭转人口净流出的状况，难以带动当地生产力的提升。

资料图来源：新华社

以下将以Q县为例，分析透支经营县城的逻辑。

二、观摩考评促进城建：经营县城的动力机制

市级不规定县级城市创建的具体项目，但是会制定考核办法，对县级城市创建进行考核评比。如果在城市基础建设排名中连续落后，县级领导就需要在市级大会上作表态发言了。

即使中央规定不允许进行考核评比，但考核评比现在更多以“观摩”的名义存续下来。每年进行的所有“观摩”都有奖惩办法，县领导都要参与“观摩”活动——每年市委书记、市长亲自带领四大班子成员，与市直部门十来个干部，以及各县的县委书记、县长，乘坐几辆大轿车，巡查各县城的城市建设，考核县级领导对城市建设的贡献。

“观摩”活动从属于“百城提质”活动。对于Q县不少中层干部而言，他们并不知道“百城提质”活动在源头上是省一级还是中央发起的，他们只知道这个活动在当地已经开展了超过3年时间。

“百城提质”的核心，就是改变城市面貌。对于县政府而言，“百城提质”的“观摩”考核非常重要，这属于偏重经济目标的综合目标考核。只要在这项考核中取得不错的排名，其他专项考核都容易应对。

各县在“观摩”的考评压力之下，为了争先进，就只能“上项目”，成立县级城市建设领导小组（不设办公室），由县委书记亲自抓工作落实。每到“观摩”考核前夕，政府办负责通知相关部门临时开会，分成几个小组，每个小组具体负责应对“观摩”考核的某一个具体环节。

一般而言，县里迎接“观摩”需要准备半个月到一个月时间。当然，有时候也会因为市级领导公务繁忙而推迟“观摩”，也会遇到连续推迟数月的情形。比如按照惯例，“观摩”通常在3月左右开展，2020年先是推迟到8月，而实际上则是直到9月才进行“观摩”。正因为如此，事实上县里全年都需要谋划和准备“观摩”的具体工作，并且提前谋划来年的工作安排。

据住建局干部介绍，城市“观摩”的看点是全方位的，既包括学校、医院等城建设施，也包括城市管理、卫生、市场、交通建设等等。同时，市级领导每年都会根据中央关注重点、中央城市建设任务的变化，而改变视察的项目侧重，“今年看了明年就不看了”。比如对于Q县，2020年重点视察的三项分别是“老旧小区改造”、“城市公共服务设施项目（公园、道路）”和“城市房建项目（房地产开发）”。这些视察项目每年都会提前布置。

三、融资生产债务风险：经营县城的透支机制

在“观摩”的考评压力下，为了改变城市面貌，与Q县同省的拥有114万人口的X县每年投入200多亿，虽然县级一年的财政收入只有10多亿。Q县干部直言，X县简直是“把100年以后的钱都花完了”。相比之下，人口51万的Q县每年需要投入10-20亿用于城市建设，而每年的财政收入也有10多亿，其中包括转移支付、项目资金。

Q县的城建投资，除了县里负担3亿的高速和国道路面建设、拆迁补偿费用，还包括一些重点项目建设费用，比如学校和医院的建设费用。县一高建设经费1亿多元，将老县委改成正规幼儿园投入资金2000多万，新区医院投入2亿多元。

然而，来自上级的项目资金“都是小修小补”、专项明确，再集中也就几千万，只能是提升性的。因此，新学校、幼儿园、医院全部都要靠县财政投入。一旦县财政投入需求超出财政能力，超出部分就只有靠政府融资的方式解决——所谓“融资”，其本质就是透支未来。

县政府的融资方式，大概有两种：一种是由省一级发行专项债券，另一种是通过城投公司。

近三年来，债券发行已经下放到省一级。2017年发行的是“一般债券”，额度较小，其融资用于公益性设施建设，由县财政用一般预算偿还。从2018年开始，发行“专项债券”，用于产生收益的项目建设。“专项债券”发行额度逐年增加，扶持方向有变化，其目的就是在于引导县里建设和经营产生收益的项目。

使用专项债券，首先由部门申报，县发改部门根据县域社会经济发展的需要统筹筛选，由外地某市的会计事务所作为第三方，与省组织的专家评审团共同评估审核可行性和收益。县一级使用“专项债券”的融资，相当于省和中央替县一级贷款，最终要由县一级偿还债务——15年内每年要还利息，15年后一次性还本。Q县建设新区医院，就使用了“专项债券”1.5亿。

城投公司也是政府融资的一个工具，负责将财政、银行、PPP（政府和社会资本合作）融在一起，然后将债务分散到各个局属下包工程的企业。目前，Q县政府已经通过融资平台向国家开发银行和农业发展银行贷款10多亿。2018年审计，县财政已负债30亿，包括发行一般债券造成的债务10亿，其中利息每年3000万。

现在的问题是，政府财力不够，但建设仍在进行。政府靠融资建设的相当一部分工程都属于“公益性项目”，比如城市道路、公园等，不能产生收益，债务问题最终还是需要政府兜底。城投公司通过粉饰报表、包装项目、虚拟利润等进行融资后，投资形成的是大量的公益性资产和无效资产，这也形成了城投公司投融资活动和债务负担上的恶性循环。

资料图来源：新华网

受制于地方政府资金需求大、融资难的情况，加上城投公司在市场经营和人才方面的短板，一般情况下，地方政府都不大支持城投公司开展产业投资和经营活动，特别是跨地区开展经营活动，有时甚至对城投公司投资经营性项目都是设限的。这种局限性，直接导致城投公司在产业经营和投资方面停滞不前。加上政府对国有企业投资失误的容忍度极低，问责制较强，也导致城投公司只能维系现有基础设施的不断投入、运营和维护，并没有更多收入来源和创收渠道来减债、化债，降低自己的债务。

目前，Q县还有3.5亿将通过城投公司借贷。但城投公司目前资产很少，基于2018年以来不允许新增“隐性债务”的规定，银行不同意贷款。于是现在城投公司准备扩充资产，比如政府存量房，以及水库、闲置土地等其他资产，也要充进一点实业，以达成银行贷款标准。一旦城投公司达到2A级，就可以自己发行债券。

在一些地方，城市建设项目由住建局统一管理，希望调动住建局的积极性找上级主管部门寻求资金支持，或者自己举债。Q县住建局在1998年以前，也有下属企业，一年间就要负责承担7-8个城市建设项目，但也面临一些债务问题。经过机构改革，Q县城建项目就被分到各个局委，比如：

交通局，负责城市道路建设，拥有自己的公司；城市供水公司（正科级企业），负责城市给排水和污水处理；市政公用事业管理局（市政局），负责市政设施的修补和绿化；城投公司，负责新区医院建设；县机关事务局，负责管理经济适用房和廉租房；供电公司，负责管理电力系统；而县住建局则负责管理部分道路、公园、公建项目、路灯等，它没有资产和下属的公司。

现在每年的城建项目也多起来，增加到几十个。Q县住建局负责的这部分内容，占县里投资的比例还不到30%。对于Q县住建局管理的这些项目，住建局本身是“不当家”的。

城建项目的分散管理，起到了分散债务的作用。目前，县里一些局都多多少少背负了债务。比如，交通局下属企业欠2亿；城管局下属企业欠几千万；市政局也有债务，只是不太多。如果不是分散管理，“弄到一起要钱，年都过不好”。

Q县城市建设表现出的典型遗留问题：一是企业欠外债、资金链断裂形成的烂尾工程，烂尾楼的问题相对容易解决，毕竟产权清晰；二是问题楼盘的征地工作，因赔偿标准无法达成一致而无法推进，这问题虽然所涉面积不大，但也很难化解，政府必须采取强硬措施。但原本作为主导单位的县政府、街道办在遇到问题后往往不想干预，而本来就不主张盲目开发楼盘的住建局，在后期问题化解时被迫参与矛盾的解决。这些问题，都会让县城债务雪上加霜。

在Q县干部看来，Q县的城市建设还没有发生过度投资的问题，只是刚刚邻接老城区建了2个中心。目前Q县建成区有20多平方公里，建成区的框架已经拉开，主要道路、管网等重要基础设施已经配置完成。目前他们有三个备选方案：滚雪球，建新区，往一片发展。他们认为，“往一片发展”容易见效益，而“拉框架是最难的，前期投入大，要把重要基础设施投进去，收益小；以后把大项目往里面填，慢慢配齐项目，压力就小了”。他们并不担心城建产生的债务问题。他们指望靠“经营县城”，可以有效应对债务风险。

四、经营县城不可持续：非税收入与税收的萎缩

中央和省级试图通过发放“专项债券”促进县政府经营县城，县政府干部则指望通过经营县城应对债务风险，于是形成“欠债—经营—还债”的经营逻辑。然而，经营县城是否可持续，则是一个值得追问的问题。

对于一般的县城经营而言，“旅游资源”并非一个可靠的经营支点。Q县有一点旅游资源，但并不突出，最多是打造一个特色商业小镇，开发一些餐饮等商业门店，其规模无法带动财政收入的增加。

具体而言，经营县城，主要是为了获取“开发房地产”带来的土地出让金、罚没收入、行政收费等非税收入，以及“建设产业园区”等带来的税收。据Q县财政局数据，在2019年Q县的12.26亿财政收益中，税收就占到了62%，非税收入占38%。

在Q县财政的非税收入当中，最大一块收入来源是土地出让金。Q县的县城，现在至少有10个楼盘正在开发，大部分是高层楼盘。总共有20多个楼盘，最早的楼盘开发于2006年。2019年上半年开发的楼盘，让Q县获得土地出让金10亿元，这些楼盘大部分都已售罄。2020年，县财政又获得土地出让金收入13亿。

农村出身者，是县城楼盘购买的主体。他们将县城的购房行为，视为一种生活改善型消费。根据预测，2020年是一个县城购房的“小高峰”，再过3-5年，县城房地产市场就会饱和。因此，现在许多房地产开发商都看准了未来的几年机会。若要依靠“开发房地产”经营县城以获得土地出让金，则显得不可持续。

资料图来源：新华网

罚没收入，2019年Q县取得了4000万。其中，公安部门贡献了1/3，主要来自交管部门，多的时候可以达到1000万。环保政策大幅度调整时，工商管理部门贡献了100-200万，国土部门贡献了200-300万。由于环保导致工厂关停，现在工商部门、国土部门都很难罚到那么多钱。由于治超力度加大，交管部门也只能罚到几百万。

这些部门以前是自收自支事业单位，现在都转为全供事业单位。部门罚没权的收回，降低了地方行政的经营属性，有利于将营利行为转变为公共行为，重建行政合法性、促成产业转型和社会转型，但却进一步增加了财政负担。

行政收费，2019年Q县取得了1.5亿，主要是国土耕地开垦费，近1亿。其中包含增减挂钩指标收入6000多万。这笔收入每年浮动大，企业占地、项目开发建设多的时期，这笔费用就收得多。2017-2018年，县里指标能在省会城市挂牌卖1-2亿。但目前指标供给太多，形成供给排队，供给竞争激烈，指标也卖不动、不值钱了——“现在县里自己建设，也增加一些建设用地，就自己用了。”

国有资本收入，2019年Q县取得了6000多万。基本来自国有资本入股企业分红。其中，国有水泥厂分红2000多万，2个民营石子加工厂分红3000多万，农村商业银行分红几百万。但随着环保力度的加大，水泥厂、石子加工厂的生产成本上升，直接影响到收益和分红金额。

总体而言，除了来自国有资产门面房出租、矿山拍卖、矿权收益的国有资产、资源有偿使用收益，以及根据增值税和消费税收取总额2%的教育附加，县城通过经营获得其他各项非税收入的能力正在逐渐下降。

那么，经营“产业园区”获得税收这条途径又如何呢？

Q县经营产业园区，开发了几个主导产业，但大部分都已陷入停滞或萎缩的状态。县里的干部向笔者一一盘点了这些产业：

（1）门配件产业。曾经吸引了几十家企业，投资太大，但近年来销售不佳；

（2）小提琴产业。属于投资小、技术含量高的加工项目，主要出口。有10-20家企业，几乎不亏本；

（3）建材产业。原来附加值比较高。但近年来开展“污染防治攻坚战”，矿产、白灰、水泥、小石子、砖厂等产业都要升级，许多工厂都处于半停产状态，严重影响建材产业的效益，其中矿山关停一年能减少1亿收入；

（4）机械产业。生产环保除尘设备、汽车轮圈。效益好，但规模小。每年收益1000-2000万，创造税收200万，微不足道。

可见，除非将产业嵌入世界经济大循环，在环保政策严格执行并趋于常态化的背景下，县城建设产业园区的风险大、体量小，也很难为县城经营贡献长久生命力。一旦县城税源不稳固，依靠市场的“经营县城”也就难以为继，甚至形成“欠债—经营—欠更多债”的恶性循环。

资料图来源：新华网

五、城建债务如何化解？危险的转移支付兜底逻辑

如果经营县城难以为继，化解城建债务，就只有依靠转移性收入，这意味着债务化解最终将转为政府兜底的逻辑。

2019年Q县的转移性收入，由如下几部分构成：

（1）均衡性转移，6亿（8亿，上解2个亿，增量分成）。来自费改税、营改增、税改、大的调资（工资增加部分），每年增加的转移支付。

（2）特殊性转移支付，1亿多。Q县为革命老区，军事驻军多，这笔费用每年增加。

（3）专项转移支付，10多亿。其中，教育近2亿，社保2亿多（主要是医疗卫生，新农合补贴8000多万，公卫、养老）、农林水（种植）补贴近1亿。

（4）一般性转移支付，10多亿。

一旦转移性收入也无法化解城建产生的债务危机时，距离全局性财政崩溃的边缘就不远了。

透过县域财政危机的形成机制，我们可以进一步理解县域经济发展应当遵循的关键原则：

一是正确评估县城发展能力。

在以县城为重要载体的城镇化推动过程中，县级财力薄弱的县城更容易产生高负债问题。作为人口净流出地区的县域经济体量有限，工业发展程度不高。此类县城不具备区位和资源优势，没有能力复制一线城市、省会城市和东部“百强县”的发展经验。

二是恰当定位县域发展目标。

位于中西部欠发达地区的县域政府盲目招商引资、开展工业园区化和大城市化建设，政府投入无法带来相应产出，造成国家公共资源的大量浪费。此类县城的发展目标应顺应人口流动趋势、产业分布规律和社会民生需求，不应脱离实际、盲目贪大求全，诱发政府无序贷款融资。应在县级治理考核中弱化GDP比重，扩大生态保护、公共服务等综合指标比重。

三是恰当处理政治与行政的关系。

县域财政结构性缺口产生的主要原因之一是不切实际的政治目标。因此，县域政府要避免治理事务的泛政治化。上级政府只应负责把握大体方向，克制对行政过程和行政指标进行精细化安排的政治冲动，适度保留县乡政府主体性的运作空间。这样才能实现投融资市场化，从根源上解决县域财政缺口增量。

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