封凯栋:产业政策要想有效发挥作用,落脚点和着力点在哪里?

来源:观察者网

2023-08-07 08:45

封凯栋

封凯栋作者

北京大学政府管理学院长聘副教授

【文/观察者网专栏作者 封凯栋】

讨论工业活动“组织化”的初衷之一,首先是尝试为人们对传统产业政策该怎么转型的疑惑做出解答。我国传统的产业政策基本上依靠挑选特定企业、特定技术路线,并给予补贴或其他政策优惠的做法,来推动工业的追赶和经济的发展。在工业“跟跑”阶段,这类产业政策有利于资源的动员和有效投放,因而作用显著。

然而,经过多年的市场化改革,如今我国不少产业已经进入前沿创新阶段。在这些产业中,传统产业政策对市场创新竞争的挤出效应会越发显著:一旦政策选定了特定的企业和具体的技术方案之后,其他潜在的创新者可能因为对自身差异化的技术路线或发展战略的前景形成了不好的预期,于是选择退出竞争。

因此,在进入全面强调前沿技术创新的创新驱动发展阶段,我们需要深入思考产业政策的抓手在哪里?具体来说,产业政策要想有效地发挥作用,它作用于产业和创新活动的落脚点和着力点应该在哪里?

思考和讨论工业活动的“组织化”这一议题的另一个初衷,是回应学生们讨论中国工业在不同时期发展模式时的疑问。在我在大学里所主持的一门课程中,我向同学们介绍了中国经济发展模式的多轮变迁,即从计划经济到“市场换技术”,到“自主创新”,再到新时期的创新驱动。

其中不少同学对于在中国进行了40年的市场化改革后,现阶段转而强调“新型举国体制”,强调有为政府对创新活动的介入有所疑虑,因为从字面上或者直觉上它与强调市场化改革的趋势有所背离。在课堂上,我们通过拆解创新所需要的体制机制告诉大家,在当下国际经贸和大国竞争格局下,国家力量的介入是为了确保创新活动所需要的“组织化”条件回归,是为了建立真正有效的创新市场机制,而不能将其理解为是对市场机制和创新竞争的扭曲。

为什么要这样说呢?相关推理的核心逻辑在于,复杂的工业经济活动尤其前沿技术创新所需要的制度安排,无法由主流经济学所说的纯粹的市场机制来提供。事实上,复杂技术工业在大规模生产和前沿技术创新两端对于“组织化”的依赖程度都很高。

一方面,大规模制造需要高组织性的协作。大规模生产体系可以非常高效,但同时也可以非常脆弱,人们在20世纪70-80年代讨论福特制和后福特制时对此有过诸多讨论,讨论缘起于西方国家的劳资纠纷问题。

讨论的逻辑在于,由于大规模生产体系中的各个环节及整个系统的投入非常巨大,分工体系中任何一个环节出现堵点或者失灵,都可能导致整个生产体系停摆,从而造成巨大的资产闲置。

在极端情况下,甚至某些冲击会导致大量资产报废。所以人们需要一系列组织化的手段,例如关系合同、纵向一体化、企业联盟等,来保障系统的稳定性。事实上,后福特制正是通过一系列企业内或企业间的组织手段来解决大规模生产体系的脆弱性问题。

另一方面,前沿技术创新活动更需要组织性。创新活动是立足于厂商与用户的互动过程中的,创新研究早在20世纪80年代就明确了这一点。就创新所涉及的主体而言,厂商和用户在组织上是分开的,然而它们需要掌握的信息却是高度相关的,厂商在创新过程中需要了解用户要什么,领先用户也需要掌握厂商可能提供的产品并基于自己的需求提供反馈。

也就是说,为了避免在创新竞争中失败,在创新过程中厂商和用户必然需要紧密互动。这种创新互动是整个“国家创新系统理论”的微观理论基础。创新互动的组织机制有三大作用:一是提供形成新技术的新信息、新知识;二是提供应用新技术的支持资源;三是形成持续创新的协调机制。

互动的价值不仅在于它为创新者带来了新知识、新技术,甚至在创新过程中需要在后续环节被解决的问题,往往也都是在互动过程陆续浮现出来的。也就是说,往往在原有的一个问题被解决之后,新的问题、甚至更多的问题才会被发掘和认知。

所以,人们需要持续的互动协调机制来确保创新活动能不断有效地进行下去。缺乏必要的互动机制,市场中的创新活动就会失去演进的动力和方向感,甚至在经济上也是不可行的。

即便当前流行的“开放式创新”“模块化创新”,人们在讨论这些模式时会强调市场协调,但其背后同样需要一套高内聚低耦合的系统架构作为公共品完成不同企业之间的协调,这套系统架构的形成也是高“组织化”的,往往由核心企业或联盟通过与关键成员紧密互动而来。如果没有这套架构,依托于市场的开放式创新或者模块化创新是不可能实现的。

值得注意的是,创新和复杂技术工业活动中的组织性虽然是公共品,但却并不是免费的,不是每个国家都拥有。事实上,这种组织协调能力是一种重要的国家能力,需要经过长期积累发展而来.

在这样一个范式里,如果强调复杂工业和技术创新活动对于组织性的依赖,那么经典的管理学问题——即企业“Make or Buy?”的问法就是错的,在真实的世界,数量庞大的技术活动都是创新者在与跟自己有紧密组织性协作关系的主体通过互动机制完成的。

所以正确的问题应该是   “Make, Ally or Buy?”。纵观我国工业经济发展历程,工业和创新的组织性是一个值得深究的问题,从计划经济时期、“市场换技术”到“自主创新”的时期,中国工业活动的组织方式曾经历了三套不同的主流模式。         

在计划经济时代,国营经济体系中的主体围绕行政指令行事,尤其是“五定五保”的要求,约束了每个经济单元进行组织互动的空间。

在这套行政协调的体制下,企业和企业之间,企业和科研院所之间能够交互的信息范畴有限,更难以围绕彼此的互动而独立展开战略性投资。在我国完成初步工业化的过程中,这一模式曾扮演过重要角色。但如果我们想推动工业突破已有的技术范畴,那这套制度就会如同孙冶方老先生所说的,往往是在“复制古董、冻结技术进步”。         

改革开放之后,我国逐渐建立起社会主义市场经济体系,并且融入了世界经济循环,这是非常大的进步。但如果从工业和创新的组织性这一视角去审视“市场换技术”下的若干案例,我们会发现,中国本土的工业技术活动依然在被“计划”,只不过“计划”的主体并不是计划经济系统,而是来华组建合资企业的跨国公司。

在“市场换技术”框架下,跨国公司按照它们设计好的技术体系在全球范围内进行分工,将特定的生产制造环节安排在中国,通过整合中国的制造和工程能力来推行大规模生产本地化,完成其全球生产网络布局。

为了避免在中国本土培养竞争对手,进而实现自身利益的最大化,这些跨国公司还针对中国本土的工业技术活动进行“去组织化”。比如,它们会刻意地隔绝、并且尽量压制中国本土的技术活动,使得中国本土工程技术力量难以围绕复杂的技术和产品开发任务形成有效的组织化体系,阻断中国本土形成有效的创新链。

简言之,在“市场换技术”下跟跨国公司搞合资企业时,我们的工业技术活动在一定程度上也是被协调的。在成为“世界工厂”的过程中,我们借助全球的资源塑造了产业链上高水平的“组织化”,但却在技术活动上不知不觉地被“去组织化”。    

    

同样,我们也可以采用这一视角来看待在2005年后逐渐进入主流视野中的“自主创新”。在工业发展史上,“自主创新”可以看作是对前一阶段中国工业技术活动被“去组织化”的一次反向运动(此处借用社会学家波兰尼的术语)。

当时,有些人误以为自主创新是“关起门来搞创新”,是“封闭式创新”。然而事实上,这些自主创新企业与发达国家那些全球化企业一样,都投入了大量资源与国内外优秀的供应商、工程技术企业开展合作。逻辑很简单,要突破产品和技术开发方面的问题,要生存下去要发展,在没有特殊政策和特殊资源支撑的情况下,这些自主创新企业就必须积极地跟上游供应商,跟下游用户,跟特定的技术服务方,跟有潜力的科研院所打交道,力争让自己推出的产品在市场上更有竞争力。

所以,自主创新企业与“市场换技术”企业的核心区别实质上在于工业技术组织活动的“自主性”,即由谁主导工业技术活动,在与谁合作、怎么合作、合作目标是什么等问题上,由谁来决定,以谁的需求、以谁的分工安排为主。

自主创新企业的成功经验表明,掌握了组织工业技术活动中的自主性,企业才能根据产品和技术开发方案发展组织性的协作关系,启动项目,投入资源,总结经验和教训,以此不断地积累并获得创新发展。

在这一时期,由于我国的工业经济体系尚未完成系统性转型,自主创新企业早期较普遍采用了纵向一体化策略。因为无法通过外部协作或者以合理的价格采购等方式获得重要零部件或子系统,这些企业选择将这些业务内部化或者投资建设核心供应链体系。

例如,华为在它的主业即通信设备制造业是高度纵向一体化(虽然它在集成电路领域并未采取IDM模式)。为了推动主业的顺利发展,它曾投资开发和生产过电源装置和海底电缆,这都是因为当时在国内难以找到适配的供应商,尤其是能够跟它在战略上互相捆绑共同搞技术研发技术突破的供应商。

华为如今在逆变器和激光雷达等领域的优势,就是华为通过高度组织化的协作机制解决通信设备技术问题的过程中作为“副产品”积累下来的。美国选择华为来开启对华技术禁运,是因为华为已经形成了覆盖从基础科研、技术研发、产品工程到生产制造和服务的完整体系。华为在世界各地设立的研究中心就有36个,从事的研究活动涉及基础的数学、材料、信号理论研究到工程技术开发等。

华为打造出的这套完备的、高度组织化的创新体系,能够有效地将从市场和产业链中获得的反馈和从科研部门产生的新知识有步骤地转化为工业技术。对美国而言,华为的威胁不仅仅来自其在一两项技术或产品上的领先,更在于华为已经发展出了这套具有高度竞争力的创新体系。         

沿用“组织化”这个视角,要如何理解在新时期国家领导强调的新型举国体制?其实,新型举国体制的实质就是推动中国工业体系完成“再组织化”工作来应对外部挑战。

中美科技战的本质在于美方希望通过切断对华高新技术产品供应,阻断原材料、工业软件、高精尖仪器设备等对华输出,切断中国工业创新互动网络,使得中国本土的工业技术活动无法组织起来,从而压制中国创新发展。

在中美关系发生质变的背景下,新型举国体制或者现阶段的产业政策,就应该具体放到产业创新的“组织化”这个落脚点,从而起到“政府撬动市场”而不是“政府挤出市场”的作用。

新时期的政策应该发挥两个关键的功能:一是解决关键技术瓶颈,打通堵点;二是通过新型举国体制或者国家介入的其他方式,使本土创新主体产生集体行动,形成协作机制。这种“自组织”机制的形成是新型举国体制最重要的目标,也为后续国家动态退出创造了条件。

而通过完成本土工业技术活动的“再组织化”,本土的产业创新就能撬动更多的市场主体纳入到这个不断被扩大的经济循环中来,从而实现“创新驱动发展”。

创新活动需要组织性,那么由谁来提供组织性这个公共品呢?

目前,我国是要通过新型举国体制或者产业政策来提供。

其实,从研究来看,西方国家在转型和危机时都曾依靠国家的积极介入构建或重建复杂的工业组织体系,就像欧洲搞空客,美国搞半导体。美国政府在20世纪80年代推动本土半导体集成电路厂商成立半导体制造技术研究联合体(SEMATECH)就很典型:美国政府在官方文件中写得很清楚,美国企业缺乏长期投资于先进制程技术的耐心,在共性技术研发上也没有与本土企业形成协商与合作,这些因素导致美国在半导体产业的领先地位被日本动摇。

为了应对日本的挑战,美国国防科学委员会和美国半导体协会(SIA)共同牵头成立了SEMATECH,囊括英特尔、IBM等11家半导体企业;美国国防部高级研究计划局(DARPA)负责对SEMATECH的运营提供顶层指导与协调,并且每年提供1亿美元的资助。

直到1995年美国恢复了半导体领域的竞争力,美国政府认为SEMATECH已经能够自主围绕重大技术研发开展有效协作,联邦政府才在财务上退出。

回到最初所提的问题——在强调创新转型的新时期,我们产业政策的落脚点到底应该在哪里?应该在具体的企业或技术上,还是在组织化的协作机制上?相信我们今天的讨论已经给了大家一个相对明确的方向。而中国在战略新兴产业上的一些有益实践也能够为大家提供一些非常好的案例和经验。

但是,国家要如何介入并且当创新的组织性逐步发展起来后又该如何退出?在产业政策作用于产业创新的组织性机制时,公共品应当由谁来提供?国家,国有企业,还是民营企业?不同的方案将给产业创新共同体带来怎么样的影响?这些问题都值得进一步挖掘和探索。

对这些问题的探索需要我们打破原来主导我们政策思维的、非黑即白的“政府vs市场”二元观念;需要我们更深刻地理解复杂工业技术活动的基本逻辑;很多重要的工业活动,它们既是市场的,也是受政策引导的,既是竞争的,也同时存在着协作。对这些问题的理解为我们探寻新时期的产业政策的基本原则提供了根本方向,也为我们思考如何建设面向创新的社会主义市场经济体制,实现中国式现代化提供了启示。

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责任编辑:陈佳芮
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