乔治·扎克曼:欧盟的碳边境调节机制,让人觉得不是气候工具而是政治工具

来源:中国金融四十人论坛

2021-07-16 11:28

乔治·扎克曼

乔治·扎克曼作者

欧洲碳交易体系研究专家,欧洲布鲁盖尔研究所高级研究员

【导读】 7月16日9时15分,全国碳市场上线交易启动仪式在北京、上海和武汉三地同时举行,随后开始第一批交易。 当地时间7月14日,欧盟委员会正式公布提出应对气候变化一揽子计划提案,其中包括“碳边界调整机制”,即对来自碳排放限制相对宽松国家和地区的进口商品,主要包括钢铁、水泥和化肥等征税。 目前,中国国内对于碳市场应凸显哪些功能、碳价及其调控等问题仍有分歧,就碳减排行动对经济社会可能造成的影响仍存疑问。从全球来看,要有效推动共同减排,碳边境调节税和全球统一碳市场的讨论也不可避免。 本文为中国金融四十人论坛研究部对欧洲碳交易体系研究专家、欧洲布鲁盖尔研究所(Bruegel)高级研究员乔治·扎克曼(Georg Zachmann)的专访。以下为访谈实录。

7月16日9时15分,全国碳市场上线交易启动仪式在北京、上海和武汉三地同时举行,随后开始第一批交易。图片来源见水印

问:人们对碳减排行动可能造成的经济和福利的损失较为担心,比如产业转型可能造成失业、含碳产品成本抬升、通胀抬升等。您认为应该如何正确看待并回应这个问题?

乔治·扎克曼:碳减排需要整个经济实现重大转型,我们要改变出行、供暖、生产、发电方式等,这需要大力投资于低碳技术,如电动汽车、电热、风力涡轮机和太阳能电池板。同时,重排放的煤矿、燃煤电厂等行业需要转型或者淘汰。

这样的重大转型对经济社会造成什么影响很大程度上取决于政策选择。通过公共补贴来激励低碳转型成本会非常高昂;仅仅依赖提高碳定价来减排会抬高消费者和行业的成本;仅靠制定和实施一些标准则效率太低。因此,政策制定者需要平衡多种政策,切实有效地推进低碳转型,例如,可以实施市场化的碳排放总量控制交易机制(cap-and-trade)、减少排放配额,同时采取激励措施,推动企业与消费者加大低碳技术投资,降低碳排放,避免碳价升得过高。

气候政策对经济社会产生的冲击可能不会像自动化、数字化等技术变革的影响那么大,但政府还是要积极应对相关的区域性、行业性挑战。长期来看,探索新机遇比保护传统行业就业更重要。

问:目前看来,中国打算从建立全国碳市场入手,以市场化机制推动碳达峰和碳中和的实现。能否请您回顾一下欧洲碳市场的拟建和运行历程?并谈一谈,其中有哪些值得借鉴的经验和需要吸取的教训?

乔治·扎克曼:欧盟碳排放交易体系非常成功,在30个欧洲国家实行统一的碳价,这在经济上非常高效。

欧盟碳市场已经成为了欧盟气候政策的基石。但欧盟碳市场一开始的建设并不容易。最初,很多学者和政策制定者更希望欧盟对碳排放征税,即由政府确定碳价,而不是推出碳排放限额交易系统、由政府来制定碳排放配额。但是根据欧盟的政治架构,所有成员国在税收问题上都有一票否决权,所以在欧盟各国征收统一的碳税未能实现。

在欧盟碳市场推出的前几年,很多公司因为政府发放的免费碳排放配额获得了大量的额外收益,碳排放配额的过度分配也遏制了碳价。但这些缺陷很可能是政策制定者有意为之,目的是为碳市场争取足够的政治支持。

之后,欧盟碳排放交易体系的规则几经修订,现在这些问题大多得到了解决。欧盟碳市场已经相对成熟,逐步提高的碳定价也正在鼓励更多的低碳转型,如淘汰煤炭发电等。

问:近期欧洲碳交易价格的攀升,引发了一些对当前碳价“过高”还是“不足”,以及碳价稳定性的讨论。您认为,当前欧洲碳价及其形成面临的真正问题是什么?对待碳价,经济体应该允许其不断上涨,还是有必要在不同阶段确定对应的合理碳价区间?可行做法是什么?

7月14日,欧盟委员会主席冯德莱恩(左三)、第一副主席蒂默曼斯(左一)等在比利时布鲁塞尔出席应对气候变化一揽子计划提案发布会。图自新华网

乔治·扎克曼:欧盟碳定价机制目前运作良好。欧盟现在面临的挑战是如何将更多的行业纳入碳定价机制中,如运输和热力。我们或许可以针对这些行业再推出一个碳排放交易系统,之后再与现有的系统合并。

另一个挑战是碳价的上升遭到了来自行业的阻力,背后的原因也可以理解,因为企业不希望自己的国际竞争力因为碳价上升而受到削弱;同时,消费者因为担心可支配收入下降,也不愿意支付更高的碳价。妥善应对这些问题是保证碳定价机制正常运作的政治基础。

从政治的角度,我们可以提供关于可接受价格水平的指引,这有利于平息那些反对价格合理波动的声音。比起以间接方式引导市场,直接指定一个具体的碳价区间可能会面临更多的政治阻力。

我认为政策制定者可能会给出一个弹性区间,当碳价超出了政策可接受的范围时,就对每年发放的排放配额进行调整,但调整的方式要具有可预见性。这样一来,交易中碳价可以升得很高、或降得很低,但必要时政策会对价格进行逆向干预,以增强碳价的可预测性、避免价格过度波动。

问:碳市场和碳定价应有的功能是什么?对于实现碳中和能在多大程度上起到作用?除此之外,一国要实现碳中和还需哪些其他政策安排?

乔治·扎克曼:碳定价可以为碳密集型技术的经营者和投资者提供强有力的、清晰的价格信号,鼓励经营者尽可能少用煤电厂等高碳资产、选择其他的替代资产,引导投资者不再投资于平炉等高碳资产。因此,碳定价机制要尽可能覆盖那些最重要的高排放领域,让企业为自己的碳排放承担成本,让价格信号在短期和长期内都足够有力、可信。此外,还有很多配套政策能够让碳定价更有效、政治上更好被接受,如支持低碳技术发展、提供社会补贴等。  

问:要使全球朝着碳中和的方向共同努力,是否有必要设计出一个激励相容的机制?你认为可行的做法有哪些?

乔治·扎克曼:这个问题对于碳减排非常重要。虽然探讨这个问题的学术文献汗牛充栋,但目前我们就此尚未达成学术共识。

我认为我们应该从既有机制入手,即联合国气候变化框架公约(UNFCCC)下的巴黎气候协定。我们应逐步强化UNFCCC提供的工具,如气候融资、技术转移等,切实激励欠发达国家越过高碳排放的发展阶段,直接迈入使用可再生能源、发展可持续交通与工业的阶段。通过加大对低碳技术研究、创新、展示与应用的公共支持力度,我们能够逐步降低低碳技术的成本、增强其竞争力,让欠发达国家也能应用和推广这些技术。

问:如果把经济脆弱国家纳入考虑,碳边境调节税对于在全球范围实现碳中和是有利的吗?它可能有哪些正面和负面影响?

乔治·扎克曼:最理想的情况是,我们设计了碳边境调节机制,但永远不会实施。比如,如果出口国能够在国内推广碳定价,进口国就不用实施碳边境调节了。这一方面有利于进口国追求更高的气候目标,另一方面,出口国也不必缴纳碳关税了。

最糟糕的情况是,碳边境调节机制的合法性和公平性面临质疑,加剧经济风险、拖累碳减排进程,甚至可能引发贸易战。为了避免这种情况发生,进口国和出口国双方都需要高超的外交技巧。

问:如何设计实施碳边境调节机制才能既避免贸易保护主义,激发贸易战,又有利于全球共同碳减排?在相同目的下,有其他更好的替代方案吗?

乔治·扎克曼:我认为试图通过碳边境调节机制促使其他国家推出气候政策是行不通的,容易因有越俎代庖之嫌而受到诟病。

我能想到两种替代方案。第一,对在一国消费的产品,不管是国内生产的还是从国外进口的,全都征收碳消费税,但是考虑到欧盟的政治架构,这需要所有成员国一致投票通过,这一方案的落实有难度;第二,对低碳技术提供强有力的支持,让本国的绿色生产具有足够的竞争力,这样就不用诉诸边境调节税,同时还能促进技术发展。

不过,从政治现实来看,我们只能尽可能合理的设计碳边境调节机制、避免对国际贸易造成太大伤害。因此,我们要严肃看待欧盟目前推动的这个机制、积极有效应对。贸易伙伴应该明确一些现实的红线,给欧盟留出空间,探索出一个为各方普遍接受的方案。

2020年3月,欧盟公布气候法草案,瑞典环保少女通贝里现场“泼冷水”。视频截图

问:您认为,碳边境调节税收应该用在何处?有观点认为,为避免税收被挪用,并加强对发展中国家的支持,应该全部用于购买发展中国家出口的负值碳配额,也就是用于支持发展中国家或者具体出口国的减排行动。您对此是否赞同?

乔治·扎克曼:我认为碳边境调节收入不应计入财政收支,因为这有可能让人觉得它不是一个气候工具,而是政治工具。从法律的角度来说,最安全的办法是建立一种机制,将碳边境调节收入退回出口国;但如果把这笔收入用于海外气候投资从法律上可行,这不失为一个有吸引力的选择。

问:建立全球统一的碳定价体系是否有必要性和可行性?有人提出了替代方案——在各个碳市场之间建立可控的连通机制。您的建议是什么?

乔治·扎克曼:我认为短期内很难建设一个全球性的碳定价体系,这其中涉及的分配和主权问题会构成很大的障碍。而且,虽然碳定价从经济上来说确实是最有效的促进碳减排的办法,我并不认为它对于碳减排来说是不可或缺的。

采取一种更加分散的方式进行跨境碳交易更加可行,从经济的角度看方法合理,甚至有望为欠发达国家提供更多的低碳投资。但这种方法要想奏效,购买碳排放权的国家所买的必须是卖出国“额外”的碳排放权。这就需要我们探索一种方法,准确评估所交易碳排放权的 “额外性” (additionality)。

问:中国提出在2030年实现碳达峰,2060年实现碳中和,您对中国政府在设计和实施政策时有哪些建议?

乔治·扎克曼:中国的气候政策非常积极,包括承诺2060年实现碳中和、快速推广可再生能源发电、开发低碳新技术、推出碳排放交易市场等,这些都是很好的举措。但是和很多国家一样,现实比理想复杂得多。从欧洲的角度来看,中国如果能够和欧洲共同探讨如何解决碳泄漏的问题,会非常有帮助。如果这个问题得到妥善解决,不仅可以遏制欧洲以外其他国家的碳排放增长,也能够帮助欧洲更好地减排,从而有利于全球碳减排目标的达成。

责任编辑:朱敏洁
碳市场 碳排放 碳中和 气候
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