【文/观察者网专栏作者 桂华】

中国城市化的阶段

斯蒂格利茨曾说，中国城市化是影响二十一世纪的全球重大事件。至少，城市化是改变中国社会结构的重大事件。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，要求放宽放开大城市落户政策。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。

在继取消中小城市落户政策之后，相关政策取消和降低大城市落户条件，同时在一二线城市坚持积分落户政策，目标是推动农村人口向三四线城市转移。

我国城市化已经经历了三个阶段。新中国成立之后，我国建立了城乡二元体制，限制城乡人口流动。改革开放之后，我国城市化以每年平均1个百分点的速度提升，常住人口城镇化率达60%左右。改革开放后，通过升学考试，农村人口接受高等教育，一部分人从农民子弟变为城市新兴市民。另外一个主力群体是农民工。农民进城务工，农村人口作为“劳动力”要素参与城市化。2018年农民工数量达到2.88亿。

1982~2010年我国流动人口的分布（图/微信公众号“新闻百科”）

目前，我国推行新型城镇化，重点推进城市常驻人口落户。

取消和降低大城市落户门槛，通过户籍政策和公共服务手段，引导农村人口向三四线城市转移，会改变城乡关系。

保护型城乡关系

现代城乡关系一般通过三种方式调节：一种是行政控制，改革开放之前的城乡关系服从计划经济体制；二是市场手段，用市场配置要素；三是政策调节，用社会政策干预城乡关系。

改革开放之前，城乡关系属于“剥夺型”。全国人民集中力量搞社会主义建设，农业支持工业，农村支持城市。改革开放后，我国逐步建立起保护型城乡关系。

改革开放之后，社会主义市场经济体制逐步建立，市场在要素配置中开始发挥越来越大作用。农民以“劳动力”形式在城乡之间流动，既破解农村农业“过密化”问题，也为城市二三产业提供优质充裕的劳动力。城市和乡村都得到发展。

于此同时，城乡关系并未全部按照市场方式运行。农民在市场中处于弱势，农业在产业分工中处于低端，国家对农村采取保护型政策，加大对农村的资源转移支付，限制资本下乡。在初次分配环节，将农业剩余留在农村。通过二次分配手段，向农村输送资源，缓解城乡发展不平衡。

依靠市场手段与政策调节的保护型城乡关系，让农民既享受市场的好处，又避免农民被市场吞噬。

春运期间，农民工骑摩托车返乡（图/新华网）

城市化转型

城市化是一个国家和地区迈向现代化的必经过程。发展中国家追求城市化过程中，常常会出现“人口进城，资本下乡”问题，大量人口被赶出乡村，集聚城市，产生贫民窟，造成社会震荡。我国建立起保护型城乡关系，城市化风险被乡村消除。

但事情也正在发生变化。当前，城市化发生转型。

之前的城乡关系中，农民进城务工，少部分人进城定居，绝大部分农民工的预期目标是返回乡村。农民工进城务工，提升农民家庭收入和推动乡村发展。

目前，农民外出务工的目的是进城安居。农村人口从离土离乡，进入到从乡村“拔根”阶段。

进城需要成本。农民没有能力在一二线城市买房，也没有能力在沿海务工地买房，绝大部分农民返回家乡县市购房。一些中西部地区农村40%以上的家庭在外购房，主要购房地是本地县市城市。

从劳动力进城到大量农村人口进城定居，中国城市化向更深程度迈进。城市化推动社会结构变化。

正在形成的城乡“三元”结构

问题在于，三四线城市化与工业化脱节。在去产能、环保督查等政策下，一些高污染、高能耗企业发展受限，三四线城市甚至出现了“去工业化”趋势。受政策引导，三四线城市的人口集聚速度，远远超过当地工业化速度。

大量农村人口进入三四线城市，出现两个后果。

一是就业难题。三四线城市缺乏足够的就业机会。农村人口进城之后，要么在本地就业，工资较低，收入不稳定，形成“低收入陷阱”。要么到沿海城市打工，变成新型“留守家庭”。

二是生活压力。三四线城市在就业机会和工资水平上，比不过一二线城市和沿海城市，但是在消费支出上却并不低。农村人口从乡村大量转移进入到县市城市，消费提高，收入甚至减少，家庭生活压力增大。

三四线城市扩张缺乏工业化基础，农村人口大量进入，在乡村与一二线城市之间，以及中西部地区与沿海地区之间，形成了一个“非工非农”的结构。之前，由“生产性的乡村”与“生产性的城市”，组成城乡“二元”结构。目前，由“空心化的农村”、“消费性县市城市”与“一二线和沿海地区生产性城市”组成“三元”社会结构。

“三元”社会结构带来的挑战

在保护型城乡关系下，农民自由进城，同时保留返乡权利，富有弹性的城乡关系消除社会风险。城乡“二元”结构被“三元”结构替代之后，风险提高。

一是城乡调解机制失效。之前，城市与乡村属于两套系统。城市收入高，消费高。农民在城市务工获得较高收入，返回乡村消费，“低消费，高福利”。如今，农村人口进入县市城市生活，乡村作为退路的功能正在弱化。离开乡村作为“冗余”，城市积累的风险缺乏消化途径。

二是社会流动渠道变窄。城市化存在梯度，人口流动造成社会分层。能够进入一二线城市的是农村中的优势人口。相对优势的进入地级城市。一般农民拼尽全家之力，进入县城。最弱势的农民，留在乡村。我国发展的不均衡远远不止是城乡之间，在一二线城市与三四县城城市之间，以及东部沿海与中西地区之间，已经形成了高度社会分化。

三是出现一个“伪中产”群体。一线二线城市抢人才，三线四线城市抢人口。三线四线城市依然依赖土地财政，不少地区的地方政府鼓励农民进城，增加人口，活跃房市，通过维持房价高位，来缓解地方财政压力。在缺乏稳定就业机会的情况下，农村人口进入三四线城市，消费像市民，收入是农民，变成了“伪中产”阶层。农民和真正的城市“中产阶层”是社会稳定力量。“伪中产”缺乏安全基础，存在不稳定隐患。

按照社会结构理论，“橄榄型”的社会结构最稳定。问题在于，目前这种城乡“三元”结构的中间部分，不是职业稳定的“中产阶层”，而是由“伪中产”人群组成。脱离土地和缺乏稳定的农村人口，大量集聚在县市城市的狭小空间中，这样的“橄榄型”社会结构缺乏稳定性。

政府推动农村人口进城落户，加速城乡“三元”结构正在形成。中国社会结构正在巨变。国家要做好战略应对。