桂华:乡村振兴,要立足于中西部地区与东部地区的差异

来源:观察者网

2023-12-30 09:40

桂华

桂华作者

武汉大学中国乡村治理研究中心研究员

【文/观察者网专栏作者 桂华】

上半年以来,笔者在多地调查,到了7个省,包括湖北、河南、山西、广东、浙江、江苏、福建,有的省份去了多次,前前后后近20个县。

跑了多个地方后,笔者最直接的感受是,国家各项政策的直达能力特别强。东部地区的一位基层干部对比现在与过去的工作说:“很多政策能一夜下达到乡镇。”一方面,国家更加重视“三农”问题,向农村倾斜大量资源,密集出台惠农政策;另一方面,经过扶贫攻坚、疫情防控的锤炼之后,政令执行在政府各个层级之间更加贯通,乡村工作进入到了“强国家能力”的阶段。

在城镇化推进和市场体制加深的背景下,农村人财物流出是自然趋势。在此背景下,乡村的稳定和秩序保持,离不开国家的调控和资源调配,积极的“三农”政策是减缓乡村衰败、阻隔资本无序进入农业、对冲城市虹吸效应的必要手段。在积极的政策导向下,各级政府抓乡村振兴,无论东部沿海经济大省,还是中部农业省份,各地都将乡村振兴作为当前工作的重点,投入大量资源,农村基础设设施和乡村面貌也得到可见的改善。

然而,笔者在调研中还观察到一个基层工作中的突出现象:沿海地区借助改革开放以来建立的先发优势,不仅在工业化、城镇化和产业发展上先行,而且在农业农村工作上投入的资源也远超过其他地区,使得“三农”不占主要比例的东部地区,反而构成了中西部以农业为主的大部分地区开展工作的参照。

20年来,浙江省东阳市南马镇花园村深入推进实施“千万工程”,成为乡村振兴样板。(资料图/新华社)

具体而言,“三农”问题相对不突出的东部地区,由于农村人口占比低、耕地保有量少,不仅有能力投入资源开展高标准的基础建设,而且在打造乡村的过程中,还总结出了更多的政策实践经验;而中西部省份,由于农村人口规模庞大,不仅要发展农业来保障粮食安全,还要承担稳定农民就业和增收的压力,中西部省份承担最重要也是最根本的农业农村任务,却由于地方财力不足,在乡村建设和基层工作中只能采取相对达标的标准。

因此,东部地区基于大规模的地方财力投入,进行高标准的村庄建设,不仅使得乡村面貌和外观上更加现代化,而且从各种打造中提炼出来的政策实施“经验”,构成了中西部学习和追赶的对象。

以涉农资金投入为例,经过扶贫攻坚之后,各级地方政府具有了更大的整合统筹权。国家赋予基层统筹涉农资金,是要打破部门间的壁垒,提升使用效率。然而观察发现,近两年的涉农资金在基层使用时,出现了“大项目化”的趋势。

观察某农业县,前两年,涉农资金投入到县之后,各村申报项目,以100万元以下的中小项目为主,主要是投入到村庄道路硬化这样的农民需求最为迫切的基础设施上,深受群众欢迎。

最近一年,一些地区启动高标准的乡村振兴建设,打造乡村示范带、示范点。市县政府以此来统筹资金,取消之前以村为单位申报、具有普惠性质、广泛实施的“小项目”投入方式,取而代之的是,不仅将大部分资金整合到少数村联成的示范带,而且向上争取大笔专项债券。诸如此类的一个重点“大项目”,整个乡镇预算资金以亿元为单位。

通过“大项目”形式建设的重点村或乡村振兴示范,外观高大、要素齐全,建设过程由政府委托第三方完成,然而除占地拆迁之外,与大多数农民的联系很少。并且,在乡村建设中,这种“大项目”只可能在少数的点上实施,普惠性不强,也不是基础性和兜底性的。

上面提到的样县,地处东部省份偏远地区。实际上就算东部地区,也没有能力开展全域式的高标准村庄建设。然而,一些地方政府整合资金和以“大项目”形式开展的高标准村庄建设,却极具外观冲击。这种高标准形式,被资源更为稀缺的中西部地区学习推广之后,不仅造成惠及多数群众的普惠性资金被少数重点项目整合,而且还有可能造成地方负债。

在中部一些地区调查,最近几年农村人居环境中投入很大,乡村环境得到改善。某些地区进行高标准村庄点打造,定期要组织考察、观摩,每次观摩都要求乡镇打造观摩点。而一个观摩点需投入10万到50万元不等,几年下来,村级出现负债。地方政府承诺的奖补资金又不能及时到位,造成村里工作开展难。

刚结束不久的2023年中央农村工作会议,分析了当前“三农”工作面临的形势和挑战,提出“推进中国式现代化,必须坚持不懈夯实农业基础,推进全面乡村振兴。”站在国家要求的角度看,乡村振兴牵引的“三农”工作,应包括以下目标次序:

最重要和关键的是,改善农业,提升农业水平,保障粮食安全。国家投入涉农资金,最多的部分也是针对农业。因此,乡村振兴一定是要保障粮食安全的。巩固粮食安全是推进“三农”工作的重要内容,在基层实践中,不产出粮食和巩固粮食安全的乡村振兴是不充分的。

同时,乡村振兴以农民为主体,振兴乡村既要依靠农民,也要服务农民。推进农业现代化,必须考虑人多地少的现实,在当前阶段以及未来很长一段时期内,我国还有大量的农村人口和农业人口。

按照常住人口城镇率计算,我国农村人口差不多有5亿;按照户籍城镇率计算,农村人口更多。在长期维持数亿农村人口的现实下,“无人种地”是个虚假问题,农村主要存在土地不便耕种和农民无地可种的问题。当前出现的土地撂荒,几乎都是水源缺乏、地形崎岖、地块细碎的土地,在河南调查,北方平原上几乎没有土地抛荒。

因此,发展农业不能排斥农民。国家强调保护小农户为主体的现代化。当前,国家正在探索第二轮土地延包和实施“小田并大田”,意在服务农民更好地种地。各地开展高标准农田建设,不能变成了“大户并小户”,国家投入资金改善农业基础设施条件后,是要保障农民的种地权。

再者,大量的农村人口依赖农业并生活在乡村,在经济下行或出现波动时,乡村还要承担城镇化退路的功能。正如2020年中央农村工作会议提出的:“应对风险挑战,不仅要稳住农业这一块,还要稳住农村这一头……社会大局能够保持稳定,没有出什么乱子,关键是农民在老家还有块地、有栋房,回去有地种、有饭吃、有事干,即使不回去心里也踏实。”

乡村振兴要巩固“三农”压舱,为进城失败农民提供返乡之路,为留在乡村的人口提供生产生活便利,在日渐老龄化的乡村构建起“不离土、不离乡”的低成本养老体系,为中国式现代化构筑大后方基地。因此,开展乡村振兴要注重普惠性、兜底性和基础性,要注重以面上覆盖的形式开展,资金投入侧重于普惠性的基础设施建设,为在村农民提供生活便利,为万一进城失败的农民提供退守之地。

最后,还有少数村庄,资源禀赋特别优越,可发展乡村一二三产业融合,可以实现乡村产业振兴,可以探索集体经营。

中央指出,“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。进一步看,中西部地区的“三农”问题又最为突出。

中西部地区不仅占农村人口的主要比例,而且也承担了最主要的粮食安全和农产品供给的任务。并且,中西部地区源源不断地向东部地区输出人财物,中西部农村青壮年流向东部地区,村庄以老人留守为主,村庄空心化和老龄化程度更高。中西部地区同时又是退养人口的返流地,承担了人口中的“一少一老”抚育赡养责任。各方面情况放在一起看,中西部地区在“三农”工作和乡村振兴中承担着更为现实的责任。

收割机在抢收种子田的小麦(资料图/新华网)

为了缓解地区间的发展不平衡,国家通过中央财政资金分配,向中西部地区转移了大量的资源,目的是进一步夯实中西部地区的“三农”基础。

由于地方财力相对不足,中西部的涉农资源主要来自于国家的投入。国家转移中央财政资金之后,中西部地区还存在如何将资金用好的问题。

在国家向中西部投入财政资金的同时,东部地区也开展着乡村建设。

在很长一段时期内,东部地区的工作重心放在工业和城镇上,以保持经济高速增长为重。随着乡村振兴工作越来被重视,东部地区也开始越来越重视对“三农”的投入。基层政府通过充足的地方资金投入,建设高水平的村庄面貌,积极响应政策要求,率先改善“三农”问题,并从中提出农业现代化、一二三产业融合发展的地方经验。一些基层做法吸引中西部地区学习,成为中西部地区开展乡村工作的样板借鉴。

需要注意的是,东部地区乡村与中西部乡村面临的现实条件又十分不同。东部地区曾经走过的工业化、城镇化道路,中西部地区很难重走一遍。要素更加集聚是现代化的客观过程。在现代化的推进中,中西部人财物流出与东部地区人财物流入,这一总体趋势很难短期内改变。从某种意义上,人财物流出的中西部乡村,不可能也没有必要按照人财物流入的东部地区的村庄标准进行建设。

站在更好落实国家乡村振兴战略的角度看,中西部地区在承接财政转移支付之后,要探索符合本地实际的乡村振兴策略,将国家支持转变为高效率的基层行动。其中,关键一点是探索符合中西部实际情况的政策操作办法。各地从本地出发的做法要经过公共政策辨明之后,才能启发一般政策。中西部地区要将政策和国家资源用好,而不能机械照搬。

总而言之,调研中,对比不同地区的现象观察,获得的一个重要结论是:中西部地区与东部地区在现代化推进中扮演着不同角色,东部地区不能替代中西部地区,中西部地区也很难复制东部地区的历史经验。主要承担粮食生产和巩固社会稳定基础的中西部乡村,构成了保障现代化顺利推进的后方与基地。中西部地区应当从保障粮食安全、构建老龄化应对体系和巩固基层稳定等方面,寻找乡村振兴实施重点,并辨明政策方向。

党的二十大提出,“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”。人口规模巨大,既带来了现代化的复杂性,也为现代化推进提供了腾挪空间。中西部具有自身特征,占据“三农”的更大比例,在乡村振兴实践中应当获得更主动的政策话语。而承担产粮责任,这一项工作,使得中西部地区具有了无可替代的政策意义。

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责任编辑:李泠
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